Uitspraak
Rechtbank Arnhem
Sector bestuursrecht
Reg.nrs.: 01/356 WRO19 en 01/631 WRO19
UITSPRAAK
ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de gedingen tussen:
A., gevestigd te B, eiseres,
en
1. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente C, verweerder 1;
2. de raad van de gemeente C, verweerder 2.
1. Aanduiding bestreden besluiten
Besluit van verweerder 1 van 11 januari 2001 (besluit 1).
Besluit van verweerder 2 van 20 februari 2001 (besluit 2).
2. Procesverloop
Bij besluit van 27 juni 2000 heeft de raad van de voormalige gemeente D, de rechtsvoorganger van verweerder 2, verklaard dat een herziening van een bestemmingsplan wordt voorbereid voor de Betuweroute, en wel voor het gebied zoals dat met een gele omlijning is aangegeven op de bij dit besluit behorende en als zodanig gewaarmerkte tekening nr. 99.143 (voorbereidingsbesluit). In dit besluit is een aanlegvergunningstelsel opgenomen.
Tegen dit besluit is namens eiseres bij brief van 9 augustus 2000 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 11 juli 2000 heeft het college van burgemeester en wethouders van de voormalige gemeente D, de rechtsvoorganger van verweerder 1, eiseres met vrijstelling ex artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) (oud) een aanlegvergunning verleend voor het aanleggen van de spoorbaan, grondwerken, puinbed en rails c.a. met bijbehorende werkterreinen ten behoeve van de realisatie van de Betuweroute, voor zover gelegen op het grondgebied van de voormalige gemeente D.
Tegen dit besluit, voor zover daarbij een aanlegvergunning is verleend, is namens eiseres bij brief van 16 augustus 2000 bezwaar gemaakt.
Beide bezwaarschriften zijn behandeld door de bezwarencommissie van de voormalige gemeente D (verder: de commissie). De commissie heeft op 20 november 2000 adviezen uitgebracht aan het college van burgemeester en wethouders respectievelijk aan de raad van de voormalige gemeente D.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit van 11 januari 2001, verzonden op 19 januari 2001, heeft verweerder 1 het bezwaar tegen het besluit van 11 juli 2000 niet-ontvankelijk verklaard, enige aanpassingen aangebracht in het besluit van 11 juli 2000 en dit besluit voor het overige gehandhaafd.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit van 20 februari 2001, verzonden op 5 maart 2001, heeft verweerder 2 het bezwaar tegen het besluit van 27 juni 2000 ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd.
Tegen besluit 1 en besluit 2 is namens eiseres beroep bij de rechtbank ingesteld bij brieven van 21 februari 2001 respectievelijk 3 april 2001.
De beroepen zijn behandeld ter zitting van de rechtbank van 4 februari 2003. Eiseres is aldaar vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van der Velden, advocaat te Breda, en mr. W. F., werkzaam bij eiseres. Verweerders hebben zich doen vertegenwoordigen door R.M. W., werkzaam bij de gemeente C.
3. Overwegingen
Met betrekking tot besluit 2
Ingevolge artikel 14 van de WRO kan bij een bestemmingsplan worden bepaald, dat het verboden is binnen een bij het plan aan te geven gebied bepaalde werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning), voor zover zulks noodzakelijk is:
a. om te voorkomen, dat een terrein minder geschikt wordt voor de verwerkelijking van de daaraan bij het plan gegeven bestemming;
b. ter handhaving en ter bescherming van een verwerkelijkte bestemming als bedoeld onder a.
Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de WRO, voor zover hier van belang, kan de gemeenteraad verklaren dat een bestemmingsplan wordt voorbereid (voorbereidingsbesluit).
Ingevolge het derde lid van dit artikel kunnen bij een voorbereidingsbesluit voorschriften als bedoeld in artikel 14 worden gegeven voor zover zulks noodzakelijk is om te voorkomen, dat een terrein minder geschikt wordt voor de verwerkelijking van een daaraan bij het plan te geven bestemming.
Blijkens de gedingstukken en het verhandelde ter zitting richten de bezwaren van eiseres zich niet tegen het voorbereidingsbesluit als zodanig, maar uitsluitend tegen de voorschriften die door verweerder 2 ingevolge artikel 21, derde lid, van de WRO bij het besluit van 27 juni 2000 zijn vastgesteld.
Gelet op de inhoud van deze voorschriften is de rechtbank van oordeel dat deze een zelfstandige normstelling inhouden en zich lenen voor herhaalde toepassing. Derhalve dienen deze voorschriften te worden aangemerkt als algemeen verbindende voorschriften.
Dit zou anders kunnen zijn indien het besluit van 27 juni 2000 zich richt tot slechts één of enkele belanghebbenden. De rechtbank is van oordeel dat zulks niet het geval is en overweegt daartoe het volgende.
Uit de bij het besluit van 27 juni 2000 behorende kaart blijkt dat dit besluit betrekking heeft op een gebied met een lengte van ongeveer 6 kilometer en een breedte variërend van 0,4 kilometer tot 1,3 kilometer, bestaande uit tientallen kadastrale percelen. Binnen dit gebied zijn delen van de snelwegen A15 en A52 en andere wegen gelegen. De vertegenwoordiger van verweerder 2 heeft ter zitting gesteld dat ten tijde van het besluit van 27 juni 2000 lang niet alle gronden voor de aanleg van de Betuweroute in bezit van eiseres waren. De vertegenwoordiger F. heeft namens eiseres gesteld dat op dat moment al een behoorlijk deel van de gronden in het bezit van eiseres was. Wat er ook zij van dit verschil van inzicht tussen partijen, het is voldoende duidelijk geworden dat ten tijde van het besluit van 27 juni 2000 in ieder geval een substantieel deel van de gronden nog niet in het bezit van eiseres was. Bovendien zijn binnen het gebied waarop het besluit van 27 juni 2000 betrekking heeft delen van de snelwegen A15 en A52 en andere wegen gelegen. Gesteld noch gebleken is dat eiseres de gronden waarop die wegen gelegen zijn in eigendom heeft verworven of zal verwerven en zulks is ook niet aannemelijk.
Gelet op een en ander kan niet gezegd worden dat het besluit van 27 juni 2000 zich richt tot slechts één of enkele belanghebbenden, zodat er geen reden is om de voorschriften ex artikel 21, derde lid, van de WRO niet aan te merken als algemeen verbindende voorschriften.
Ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, in samenhang met artikel 7:2, eerste lid, van de Awb kan geen bezwaar worden gemaakt tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Verweerder had het bezwaar tegen het besluit van 27 juni 2000, welk bezwaar slechts was gericht tegen de voorschriften ex artikel 21, derde lid, van de WRO, derhalve niet-ontvankelijk moeten verklaren.
Het beroep tegen besluit 2 is gegrond en besluit 2 komt voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het bezwaar tegen het besluit van 27 juni 2000 alsnog niet-ontvankelijk te verklaren.
Met betrekking tot besluit 1
Nadat reeds eerder voorbereidingsbesluiten waren genomen in verband met de aanleg van de Betuweroute op het grondgebied van de voormalige gemeente D, heeft de raad van de voormalige gemeente D bij besluit van 6 juli 1999 en vervolgens bij (meergenoemd) besluit van 27 juni 2000 een voorbereidingsbesluit genomen. In beide voorbereidingsbesluiten zijn gelijkluidende voorschriften als bedoeld in artikel 21, derde lid, van de WRO gegeven.
In deze voorschriften (verder: de voorschriften) is onder II.1 bepaald dat het binnen het gebied van het voorbereidingsbesluit voor de Betuweroute, zoals aangegeven op tekeningnr. 99.143, verboden is zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) de volgende werken - geen bouwwerken zijnde - uit te voeren:
a. het aanleggen van verhardingen, opslagplaatsen en stortplaatsen;
b. het afgraven, ophogen en wat betreft het op tekeningnr. 99.143 aangegeven gebied het aanleggen van een spoorbaan, emplacement en bijbehorende werken;
c. het maken van werken – geen bouwwerken zijnde – en het verrichten van werkzaamheden, waardoor wijziging optreedt in de grondwaterstand;
d. het verwijderen van beplantingen en houtopstanden.
Voorts is in deze voorschriften onder II.4 bepaald dat de werken of werkzaamheden slechts toelaatbaar zijn, indien daardoor, dan wel door de daarvan direct of indirect te verwachten gevolgen de natuurwetenschappelijke, cultuurhistorische of archeologische waarden van dit gebied niet worden of kunnen worden aangetast, dan wel de mogelijkheden voor het herstel van die waarden niet worden of kunnen worden verkleind.
Bij brief van 16 maart 1999 heeft eiseres vrijstelling en aanlegvergunning gevraagd voor de aanleg van de Betuweroute op het grondgebied van de voormalige gemeente D. Bij besluit van 11 juli 2000 heeft het college van burgemeester en wethouders van de voormalige gemeente D de gevraagde vrijstelling en aanlegvergunning verleend. Eiseres heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt. Zij stelt zich - onder meer - op het standpunt dat de aanvraag voor de aanlegvergunning niet-ontvankelijk verklaard had moeten worden, omdat het aanlegvergunningstelsel om verschillende (hierna te bespreken) redenen in strijd met de wet is en dus buiten toepassing gelaten had moeten worden.
Bij besluit 1 heeft verweerder 1 het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard om redenen zoals vermeld in het desbetreffende advies van de commissie van 20 november 2000. In beroep heeft eiseres aangevoerd dat het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard en heeft zij haar in bezwaar ingenomen en hiervoor vermelde standpunt herhaald.
Ter zitting is door de gemachtigde van verweerder 1 gesteld dat bij besluit 1 het bezwaar van eiseres ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard en dat het beroep derhalve gegrond is. De rechtbank ziet geen reden hier anders over te oordelen. Dit betekent dat het beroep tegen besluit 1 gegrond is en dat besluit 1 voor vernietiging in aanmerking komt. Verweerder 1 zal een nieuw (inhoudelijk) besluit moeten nemen op het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 11 juli 2000.
Wat betreft de inhoudelijke punten van geschil overweegt de rechtbank voorts het volgende.
Tussen partijen is een discussie gevoerd over de vraag wanneer het besluit van 27 juni 2000 in werking is getreden. Aangezien de voorbereidingsbesluiten van 6 juli 1999 en 27 juni 2000 op hetzelfde gebied betrekking hebben en de daarbij gegeven aanlegvergunningvoorschriften gelijkluidend zijn, is naar het oordeel van de rechtbank niet van belang wanneer precies het besluit van 27 juni 2000 in werking is getreden. Vast staat immers dat zowel ten tijde van het besluit tot verlening van vrijstelling en aanlegvergunning van 11 juli 2000 als ten tijde van besluit 1 een voorbereidingsbesluit met aanlegvergunningvoorschriften gold en dat die aanlegvergunningvoorschriften op beide tijdstippen gelijkluidend waren.
De rechtbank stelt vast dat het bezwaar van eiseres niet gericht was tegen het vrijstellingsbesluit, maar slechts tegen het besluit tot verlening van aanlegvergunning. Ook het beroep van eiseres heeft, voor zover het de inhoudelijke kant van de zaak betreft, uitsluitend betrekking op de aanlegvergunning.
Eiseres heeft aangevoerd dat de onder II.4 van de voorschriften vermelde weigeringsgrond niet strekt ter bescherming van de toekomstige bestemming, waarbij eiseres er op heeft gewezen dat in het voorontwerp bestemmingsplan aan de gronden in het gebied van het voorbereidingsbesluit de bestemmingen spoorwegdoeleinden, verkeersdoeleinden, water en waterhuishouding, groenvoorzieningen, hoogspanningsleiding (dubbelbestemming) en werkterrein en depot (tijdelijke bestemming) zijn gegeven. De rechtbank begrijpt hieruit dat voorschrift II.4 naar de mening van eiseres in strijd is met artikel 21, derde lid, van de WRO.
De rechtbank overweegt het volgende.
Gesteld noch gebleken is dat de aanlegvergunning in strijd met voorschrift II.4 is verleend of wegens strijd met voorschrift II.4 geweigerd had moeten worden. Nu voorschrift II.4 geen rol speelt bij de verlening van de aanlegvergunning aan eiseres, kan het exceptief verweer van eiseres dat voorschrift II.4 in strijd is met artikel 21, derde lid, van de WRO verder buiten beschouwing blijven.
Voor zover eiseres bedoeld heeft te stellen dat voorschrift II.4 de enige weigeringsgrond voor de aanlegvergunning is en dat dit met zich brengt dat, indien voorschrift II.4 in strijd is met artikel 21, derde lid van de WRO, het gehele aanlegvergunningstelsel in strijd met de wet is, overweegt de rechtbank het volgende.
De rechtbank is van oordeel dat de gronden voor verlening of weigering van een aanlegvergunning nader kunnen worden omschreven in de voorschriften als bedoeld in artikel 21, derde lid, van de WRO, maar dat zulks niet noodzakelijk is en dat evenmin noodzakelijk is dat alle gronden voor verlening of weigering in die voorschriften worden opgenomen. In dit verband wijst de rechtbank op de uitspraak van de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State van 5 maart 1991, AB 1991/641.
Uit de tekst van voorschrift II.4 volgt naar het oordeel van de rechtbank dat een aanlegvergunning in ieder geval geweigerd moet worden in de aldaar genoemde gevallen, maar niet dat dit de enige weigeringsgrond is. De formulering van voorschrift II.4 sluit niet uit dat een aanlegvergunning op andere gronden geweigerd kan worden.
Duidelijk is dat het onderhavige aanlegvergunningstelsel strekt ter bescherming van de toekomstige bestemming, te weten de aanleg van de Betuweroute.
Gelet op een en ander is de rechtbank van oordeel dat voorschrift II.4 niet de enige weigeringsgrond voor een aanlegvergunning bevat, maar dat aanlegvergunning tevens kan worden geweigerd indien het terrein door de aangevraagde werken minder geschikt wordt voor de realisatie van de Betuweroute.
De rechtbank concludeert dan ook dat, zelfs al zou voorschrift II.4 in strijd zijn met artikel 21, derde lid, van de WRO, dit niet tot gevolg heeft dat het gehele aanlegvergunningstelsel in strijd met de wet is.
Eiseres heeft aangevoerd dat het vereiste van aanlegvergunning voor het aanleggen van een spoorbaan, emplacement en bijbehorende werken niet noodzakelijk is om te voorkomen dat het terrein minder geschikt wordt voor de aanleg van de Betuweroute en dat zulks derhalve in strijd met artikel 21, derde lid, van de WRO is.
De rechtbank onderschrijft dit standpunt van eiseres en overweegt daartoe het volgende.
Vast staat dat de aanleg van een spoorbaan, emplacement en bijbehorende werken in strijd is met de geldende bestemming. Dit betekent dat aanleg van deze werken alleen mogelijk is indien vrijstelling wordt verleend van het geldende bestemmingplan. Terecht heeft eiseres erop gewezen dat met de vaststelling van het Tracébesluit Betuweroute op 26 november 1996 en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 mei 1998, het planologisch kader voor de aanleg van de Betuweroute is gegeven. Een verzoek om vrijstelling dat in strijd is met dit planologische kader zal worden afgewezen; voor deze situatie is het dus niet noodzakelijk om een aanlegvergunningstelsel in het leven te roepen. Een verzoek om vrijstelling dat in overeenstemming is met genoemd planologisch kader zal gehonoreerd worden. De werken waarvoor in dat geval vrijstelling wordt verleend zullen in overeenstemming zijn met de toekomstige bestemming, zodat het niet noodzakelijk is ter bescherming van die toekomstige bestemming een aanlegvergunningstelsel in het leven te roepen.
Bij de beoordeling van de aanvraag om aanlegvergunning van eiseres van 16 maart 1999 dient het vereiste van aanlegvergunning voor het aanleggen van een spoorbaan, emplacement en bijbehorende werken derhalve wegens strijd met artikel 21, derde lid, van de WRO, buiten toepassing te blijven.
Het voorgaande betekent niet dat voor de werken, waarvoor eiseres aanlegvergunning heeft gevraagd, geen aanlegvergunning vereist is.
Gesteld noch gebleken is immers dat de overige in voorschrift II.1 genoemde werken in strijd met artikel 21, derde lid, van de WRO zouden zijn. Zulks is ook niet aannemelijk. Het is denkbaar dat die overige werkzaamheden (bijvoorbeeld het aanbrengen van verhardingen of het afgraven of ophogen van gronden) niet in strijd met de geldende bestemming zijn en er wel toe leiden dat het terrein minder geschikt wordt voor de aanleg van de Betuweroute.
Uit de gedingstukken blijkt echter niet dat verweerder 1 heeft beoordeeld of de door eiseres aangevraagde werken vergunningplichtig zijn omdat sprake is van een of meer van de overige in voorschrift II.1 genoemde werkzaamheden. Verweerder 1 zal hierover een besluit moeten nemen bij de nieuwe beslissing op het bezwaar tegen het besluit van 11 juli 2000.
Voorts overweegt de rechtbank nog het volgende.
Aan de bij besluit van 11 juli 2000 verleende aanlegvergunning zijn vier voorschriften verbonden, waarvan twee voorschriften zijn gehandhaafd bij besluit 1. Deze voorschriften betreffen de verplichting voor eiseres om een aanlegveiligheidsplan over te leggen en de verplichting om een tekening over te leggen waarop is aangegeven hoe het terrein is ingericht met betrekking tot de bereikbaarheid van gebouwen voor wegverkeer en gehandicapten. Veiligheid en bereikbaarheid van gebouwen zijn geen belangen als bedoeld in artikel 44, tweede lid, van de WRO. Eiseres heeft met recht betoogd dat deze voorschriften in strijd zijn met genoemd artikellid.
De rechtbank acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb en verweerders te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Hoewel de beide zaken met elkaar verband houden, is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De proceskosten zijn in beide zaken begroot op € 644,-- ter zake van kosten van rechtsbijstand. Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep tegen besluit 2 gegrond;
vernietigt besluit 2;
verklaart het bezwaar van eiseres tegen het besluit van de raad van de voormalige gemeente D van 27 juni 2000 niet-ontvankelijk;
veroordeelt verweerder 2 in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 644,-- en wijst de gemeente C aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
bepaalt dat de gemeente C aan eiseres het door haar betaalde griffierecht (f 450,-- = € 204,20) vergoedt;
verklaart het beroep tegen besluit 1 gegrond;
vernietigt besluit 1;
draagt verweerder 1 op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres tegen het besluit van burgemeester en wethouders van de voormalige gemeente D van 11 juli 2000 met inachtneming van deze uitspraak;
veroordeelt verweerder 1 in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 644,-- en wijst de gemeente C aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
bepaalt dat de gemeente C aan eiseres het door haar betaalde griffierecht (f 450,-- = € 204,20) vergoedt.
Aldus gegeven door mr. D.J. Post, voorzitter, en mrs. M.E. Snijders en
M.C.G.J. van Well, rechters, en door de voorzitter in het openbaar uitgesproken op 6 maart 2003, in tegenwoordigheid van mr. G.A. Kajim-Panjer als griffier.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen zes weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: