Uitspraak
Rechtbank Arnhem
Sector Bestuursrecht
Reg.nr.: 03/56
UITSPRAAK
van de voorzieningenrechter ingevolge artikel 8:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
Stichting De Faunabescherming, statutair gevestigd te Amstelveen, verzoekster,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland, verweerder.
alsmede:
KNJV Gewest Rivierenland, partij ex artikel 8:26 van Pro de Awb.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 december 2002 heeft verweerder, onder gebruikmaking van de hem ingevolge het bepaalde in artikel 67, eerste lid, van de Flora- en Faunawet (FFW) toegekende bevoegdheid, het Gewest Rivierenland van de Koninklijke Nederlandse Jagersvereniging (hierna: de KNJV) aangewezen om -met behulp van een geweer- de stand te beperken van de beschermde inheemse diersoort Ree (Capreolus capreolus). Dit aanwijzingsbesluit, dat geldt voor de periode van 1 januari 2003 tot en met 31 maart 2004, heeft betrekking op de gronden gelegen binnen de werkgebieden van de aangesloten wildbeheereenheden in het Rivierengebied beneden de rivieren Bovenrijn, Bijlandskanaal, Pannerdenskanaal, Nederrijn en Lek in de provincie Gelderland.
Tegen dit besluit heeft verzoekster bij bezwaarschrift van 20 december 2002 bezwaar gemaakt. Bij schrijven van 8 januari 2003 is de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende schorsing van het bestreden besluit.
Namens zowel verzoekster als de KNJV zijn op 23 januari 2003 nadere stukken ingediend, welke in afschrift aan partijen zijn gezonden.
Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
De voorzieningenrechter heeft, met overeenkomstige toepassing van artikel 8:14 van Pro de Awb, bepaald dat de zaak gevoegd wordt behandeld met de verzoeken om voorlopige voorziening geregistreerd onder de nummers 03/57 en 03/58.
Het verzoek is behandeld ter zitting van 24 januari 2003. Verzoekster heeft zich aldaar doen vertegenwoordigen door mevrouw A.P. de Jong en de heer Stockman. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door de heer T.A.M. Dikker, ambtenaar in dienst van de provincie Gelderland. De KNJV heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. A.G. Dijkhuizen.
Na de sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de voorzieningenrechter de gevoegde zaken gesplitst en afzonderlijk uitspraak gedaan.
2. Overwegingen
Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaande aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Ingevolge het bepaalde in artikel 9 van Pro de FFW is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
Op grond van artikel 67, eerste lid, van de FFW kunnen gedeputeerde staten bepalen dat, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat, in afwijking van het bepaalde in voornoemd artikel 9 van Pro de FFW door door hen aan te wijzen personen of categorieën van personen de stand van bij ministeriële regeling aangewezen beschermde inheemse diersoorten kan worden beperkt:
a. in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid;
b. in belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
c. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren of
d. ter voorkoming van schade aan flora en fauna.
Artikel 68 van Pro de FFW, voor zover hier relevant, luidt als volgt:
“1. Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, kunnen gedeputeerde staten, voorzover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 18 en 72, vijfde lid:
a. in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid;
b. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
c. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren;
d. ter voorkoming van schade aan flora en fauna of
e. met het oog op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, belangen.
2. De ontheffing, bedoeld in het eerste lid, wordt slechts verleend aan een faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan.
3. ….
4. In afwijking van het tweede lid kan de ontheffing, bedoeld in het eerste lid, ook aan anderen dan een faunabeheereenheid worden verleend indien:
a. ….;
b. ….;
c. het gebied waar de handelingen worden verricht niet is gelegen in een gebied waarover zich de zorg van een faunabeheereenheid uitstrekt.
5. ….
Verweerder heeft bij het thans bestreden, onder gebruikmaking van de hem ingevolge het bepaalde in artikel 67, eerste lid, van de FFW toegekende bevoegdheid, de KNJV aangewezen om -met behulp van een geweer- de stand te beperken van de beschermde inheemse diersoort Ree (Capreolus capreolus).
Verzoekster kan zich met dit besluit niet verenigen. Zij heeft in dit verband doen aanvoeren dat verweerder ten onrechte is overgegaan tot een aanwijzing als bedoeld in artikel 67 van Pro de FFW, nu zulk een aanwijzing
-mede gelet op de bij de FFW behorende toelichting- slechts in bijzondere situaties kan worden gegeven. Hierbij kan worden gedacht aan -zo stelt verzoekster- situaties waarbij gronden van derden moeten worden betreden zonder dat de in dit verband benodigde toestemming kan worden afgewacht. Naar de mening van verzoekster had verweerder, indien zij een zekere standregulatie beoogt, ontheffing moeten verlenen ex artikel 68 van Pro de FFW. Verzoekster wijst er in dit verband evenwel op dat zulk een ontheffing (evenals overigens de aanwijzing) zou moeten worden geweigerd, nu verweerder noch de KNJV objectieve gegevens hebben overgelegd waaruit blijkt dat de in dit artikel genoemde belangen in het geding zijn, terwijl evenmin is aannemelijk is gemaakt dat er geen andere bevredigende oplossing mogelijk is.
De KNJV daarentegen heeft zich -in hoofdzaak- op het standpunt gesteld dat het besluit tot aanwijzing ex artikel 67 van Pro de FFW het karakter draagt van een algemeen verbindend voorschrift, waartegen geen bezwaar en beroep openstaat.
De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
Vooreerst wordt opgemerkt dat de vraag of een aanwijzing als bedoeld in artikel 67 van Pro de FFW dient te worden gekwalificeerd als een algemeen verbindend voorschrift (waartegen ingevolge het bepaalde in artikel 8:2 jo Pro artikel 7:1 van Pro de Awb geen bezwaar en beroep openstaat) een meer principiële rechtsvraag betreft, welke zich in beginsel niet leent voor een beantwoording in een voorlopige voorzieningprocedure. Thans voor deze vraag geplaatst wordt dezerzijds evenwel geoordeeld -zij het voorshands- dat de aanwijzing in onderhavig geval niet als een algemeen verbindend voorschrift kan worden gekwalificeerd. Hiertoe wordt overwogen dat aan een zodanige kwalificatie niet alleen in de weg staat dat de aanwijzing geldt voor een gemaximeerd aantal reeën in een bepaald werkgebied en voor een bepaalde periode, waardoor het besluit zich niet voor een herhaalde toepassing leent, doch voorts dat de KNJV specifiek als houdster van de aanwijzing is aangewezen. Nu -gelet op de in dit verband aan de aanwijzing verbonden voorwaarde- ten aanzien van de overdraagbaarheid van de aanwijzing een voldoende objectieve begrenzing is gesteld, kan niet worden gezegd dat de aanwijzing is gericht tot een open, in abstracto omschreven groep van personen.
Gelet op het voorgaande wordt dezerzijds geoordeeld dat sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb, waartegen verzoekster bezwaar heeft kunnen maken. Voorshands wordt dan ook geen beletsel gezien om tot toetsing van het bestreden besluit over te gaan. Dienaangaande wordt het volgende overwogen.
Uit de door verweerder opgestelde “nota flora- en faunabeleid”, gedateerd 16 oktober 2002, kan worden opgemaakt dat verweerder, waar het gaat om de beperking van de stand van diersoorten, behoudens in geval van een calamiteit geen gebruik zal maken van zijn bevoegdheid tot een aanwijzing als bedoeld in artikel 67, eerste lid, van de FFW. Naar de mening van verweerder dienen in zulke gevallen de in de FFW opgenomen vrijstellings- en ontheffingsmogelijkheden te worden aangewend, waaronder begrepen de ontheffingsmogelijkheid als bedoeld in artikel 68 van Pro de FFW. Dat in onderhavig geval desondanks tot een aanwijzing als bedoeld in artikel 67 van Pro de FFW is overgegaan is -zo stelt verweerder- ingegeven vanuit de omstandigheid dat in de provincie nog geen faunabeheereenheden actief zijn aan wie een ontheffing ex artikel 68 van Pro de FFW kan worden verleend, terwijl bovendien voor de gronden in geding nog geen faunabeheerplan geldt, hetgeen -zo stelt verweerder- een vereiste is ingevolge het bepaalde in artikel 7, elfde lid, onder a, van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren.
De voorzieningenrechter acht verweerders motivering voor deze keuze voorshands onvoldoende onderbouwd. Hiertoe wordt overwogen dat hier geen sprake is van een calamiteit en dat -naar verweerder zelf ook erkent- toepassing van artikel 68 van Pro de FFW in een situatie als de onderhavige veeleer in de rede ligt, te meer nu ook de wetgever blijkens het bepaalde in artikel 68, vierde lid, onder c, van de FFW heeft beoogd ontheffingverlening mogelijk te maken aan anderen dan een faunabeheereenheid -zoals in casu de KNJV- indien het gebied waar de handelingen worden verricht niet is gelegen in een gebied waarover zich de zorg van een faunabeheereenheid uitstrekt.
Het vorenstaande geeft desondanks geen aanleiding om tot schorsing van het bestreden besluit over te gaan. Hiertoe wordt opgemerkt dat voorshands niet valt uit te sluiten dat verweerder alsnog een deugdelijker motivering aan zijn besluit ten grondslag kan leggen c.q. zijn besluit van een andere motivering kan voorzien. Bovendien ligt het niet in de rede te veronderstellen dat verweerder, indien hij toepassing zou (hebben ge)geven aan artikel 68 van Pro de FFW, tot een andere conclusie zou (zijn ge)komen dan die in het besluit thans in geding. In dit verband wijst de voorzieningenrechter er op dat de door de respectievelijke artikelen te beschermen belangen nagenoeg overeenkomen, terwijl het voorts, gelet op de reeds jarenlang bestendige praktijk, niet in de rede ligt aan te nemen dat het Faunafonds ten aanzien van een ontheffingverlening negatief zou adviseren. Voor zover uit de artikelen 68, tweede lid en vierde lid, onder c van de FFW -in onderlinge samenhang bezien- kan worden opgemaakt dat in geval van een ontheffingverlening ex artikel 68 van Pro de FFW tevens een deugdelijk faunabeheerplan moet worden overgelegd, wordt overwogen dat
-naar voorlopig oordeel dezerzijds- het door de KNJV overgelegde reewildbeheerplan in dit kader als afdoende kan worden beschouwd. Dit plan is, gelet op zijn inleiding, geschreven voor de situatie onder de FFW en bevat voorts nagenoeg alle gegevens die een faunabeheerplan ingevolge het bepaalde in artikel 30, tweede lid, FFW jo artikel 10 Besluit Pro Faunabeheer moet bevatten. In dit verband is overigens niet zonder enig gewicht dat namens verweerder ter zitting is medegedeeld dat (naar verwachting) vóór het voorjaar van 2003 in de oprichting van faunabeheereenheden is voorzien en dat de (ingediende) reewildbeheerplannen als grondslag zullen dienen voor de in dit verband vast te stellen faunabeheerplannen. De voorzieningenrechter acht het daarenboven zeer wel denkbaar dat verweerder alsdan zo spoedig mogelijk tot "vervanging” van de aanwijzing zal overgaan. Hoewel, tot slot, ten aanzien van een ontheffing ex artikel 68 FFW Pro publicatie is voorgeschreven in (onder meer) de staatscourant, is dit evenmin een doorslaggevende reden voor inwilliging van het verzoek, nu het ontbreken van een publicatie verzoekster er niet van heeft weerhouden tijdig en op inhoudelijke gronden een bezwaarschrift en een verzoek om voorlopige voorziening in te dienen.
Aan voorgaande kan niet afdoen dat, zoals verzoekster vreest, toepassing van artikel 67 in Pro casu met zich zou kunnen brengen dat de KNJV gronden van derden zonder hun toestemming kan betreden. In dit verband wordt volstaan met een verwijzing naar de aan de aanwijzing verbonden voorwaarde nummer 5, waaruit blijkt dat het gebruik ervan uitsluitend is toegestaan met toestemming van de grondgebruiker van het perceel waarop het afschot wordt gepleegd.
Gelet op het vorenstaande kan worden overgegaan tot een meer inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit, in welk verband het volgende wordt overwogen.
Niet in geschil is dat de ree een beschermde inheemse diersoort is als bedoeld in de artikelen 67 en 68 van de FFW.
Aan het thans bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat hij ten aanzien van grote hoefdieren, waaronder de ree, een beleid wenst te voeren waarbij aansluiting is gezocht bij het beleid zoals dit vóór de inwerkingtreding van de FFW door de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij is gevoerd. Verweerders beleid, dat is neergelegd in eerdergenoemde “nota flora- en faunabeleid”, houdt in dat ten behoeve van de aantalsregulatie ontheffingen worden verleend aan faunabeheereenheden op basis van een faunabeheerplan, met als belangrijkste motivering het voorkomen van grote populatieschommelingen, het beperken van schade in de bos- en landbouw, het ontwikkelen van gewenste natuurdoeltypen en -op lokaal niveau- het handhaven van de openbare veiligheid. Door de populaties hoefdieren te reguleren beoogt verweerder bovendien het risico op verspreiding van besmettelijke ziektes (zoals bijvoorbeeld de varkenspest) te verkleinen.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter -en gegeven de in dezen te betrachten beperkte toetsing- heeft verweerder hiermee geen onredelijke invulling gegeven aan de hem in dit verband toekomende beleidsvrijheid. Het beleid strekt ter bescherming van de in de artikelen 67/68 van de FFW genoemde belangen en voorshands kan niet worden gezegd dat verweerder de noodzaak van populatiebeheer onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt.
Voor zover verzoekster stelt dat verweerder niet heeft aangegeven of andere bevredigende oplossingen voorhanden zijn, merkt de voorzieningenrechter op dat verweerder dienaangaande ter zitting heeft gesteld dat een andere wijze van standregulatie dan door afschot als onvoldoende effectief moet worden aangemerkt en bovendien bezien vanuit het kostenaspect onwenselijk is. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder hiermee de grenzen van zijn beoordelingsvrijheid niet overschreden.
Nu het (te nemen) besluit strekt ter uitvoering van meergenoemd beleid en niet is gebleken van bijzondere omstandigheden welke tot een afwijking hiervan nopen, bestaat naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening. Het hierop gerichte verzoek wordt mitsdien afgewezen.
De voorzieningenrechter acht geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:84, vierde lid jo. artikel 8:75, eerste lid, van de Awb.
Beslist wordt als volgt.
3. Beslissing
De voorzieningenrechter,
wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Aldus gewezen door mr. H.A.W. Snijders, als voorzieningenrechter, en in het openbaar uitgesproken op 5 februari 2003, in tegenwoordigheid van mr. S.A. van Hoof als griffier.
de griffier, de voorzieningenrechter,
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
Afschrift verzonden aan partijen op: