Uitspraak
Rechtbank Arnhem
Sector Bestuursrecht
Reg.nr.: Awb 01/2118
UITSPRAAK
ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
A, gevestigd te B, eiseres,
en
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te
’s-Gravenhage, verweerder,
Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 17 oktober 2001.
2. Procesverloop
Bij besluit van 25 januari 2001 heeft de Directeur van het Centraal Kantoor van de Arbeidsinspectie namens verweerder aan eiseres een boete opgelegd van
fl. 2.500,-- (€ 1.134,45).
Tegen dit besluit (verder: primair besluit) heeft mr. R. Gijsen, advocaat te Ede, op 23 februari 2001 een pro forma bezwaarschrift ingediend bij verweerder, hetwelk bij brief van 26 maart 2001 is aangevuld met de gronden.
Bij het hiervóór aangeduide besluit van 17 oktober 2001 heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Tegen dit besluit (verder: bestreden besluit) heeft mr. Gijsen voornoemd namens eiseres bij brief van 27 november 2001 beroep ingesteld bij de rechtbank.
Verweerder heeft op 20 december 2001 een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 29 oktober 2002. Namens eiseres zijn aldaar verschenen de heren X en Y, bijgestaan door mr. C.J. Tijman, advocaat te Ede. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mw. mr. J. van Vucht en dhr. A.J. Jansen, beiden ambtenaar van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
3. Overwegingen
Ter beoordeling staat de vraag of het bestreden besluit, waarbij verweerder het primaire besluit heeft gehandhaafd, de rechterlijke toetsing kan doorstaan.
Bij de beoordeling van deze vraag dient te worden uitgegaan van de bepalingen van de Arbeidsomstandighedenwet 1998 (verder: de Arbowet) en het Arbeidsomstandighedenbesluit (verder: het Arbobesluit), zoals deze luidden ten tijde als hier van belang.
Ingevolge artikel 16, negende lid, van de Arbowet zijn de werkgever en de werknemer verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden als bedoeld in de op grond van dit artikel vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij deze maatregel is bepaald.
Bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Arbobesluit, waarin in artikel 4.45, eerste lid, is bepaald dat de concentratie van asbeststof in de lucht zo laag mogelijk wordt gehouden.
Ingevolge het tweede lid, onder e, van genoemd artikel wordt ter naleving hiervan onder meer als maatregel genomen dat afvalstoffen, ontstaan als gevolg van het bewerken of verwerken van asbest of van asbesthoudende producten, zo spoedig mogelijk worden verzameld en afgevoerd in een daartoe geschikte en gesloten verpakking, voorzien van een etiket met de duidelijk en goed leesbare vermelding dat de inhoud daarvan asbest bevat.
In artikel 34, eerste lid, van de Arbowet is bepaald dat een daartoe aangewezen ambtenaar als bedoeld in artikel 24 de bestuurlijke boete oplegt aan degene die voor de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen verantwoordelijk is.
In het derde lid van genoemd artikel is bepaald dat de hoogte van de bestuurlijke boete die ten hoogste voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd gelijk is aan de geldsom van de categorie die voor het beboetbaar feit is bepaald.
In het vierde lid worden twee categorieën genoemd:
de eerste categorie: 10.000 gulden;
de tweede categorie: 25.000 gulden.
Ingevolge artikel 33, tweede lid, van de Arbowet kan ter zake van de op grond van artikel 16, negende lid, bij algemene maatregel van bestuur omschreven beboetbare feiten een boete worden opgelegd van de eerste of de tweede categorie.
Ingevolge artikel 9.9c, eerste lid, aanhef en onder c, van het Arbobesluit wordt als beboetbaar feit ter zake waarvan een boete van de tweede categorie kan worden opgelegd aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit.
Ingevolge artikel 37, eerste lid, van de Arbowet wordt de boetebeschikking gegeven binnen acht weken na vaststelling van het beboetbare feit.
Gebleken is als volgt.
Eiseres is een bedrijf dat zich bezighoudt met onder meer het uitvoeren van sloopwerken. Op 11 april 2000 heeft een tweetal asbestwerkers van eiseres uit een uitgebrand bedrijfsgebouw aan de […] […] te C asbesthoudende gevelplaten verwijderd. De werkzaamheden zijn diezelfde dag nog, om ongeveer 20.30 uur, afgerond.
Op 13 april 2000 is op voornoemde locatie een inspectie uitgevoerd door een inspecteur van de Arbeidsinspectie te Arnhem. In het hiervan opgemaakte boeterapport d.d 12 mei 2000 merkt de inspecteur onder meer het volgende op: “Op genoemde locatie zag ik in de voortuin van een woning […] […] te C een verpakking liggen kennelijk asbesthoudend materiaal bevattend. Ik zag dat deze verpakking aan de rechterzijde zodanig open was dat ik kon zien dat deze verpakking asbestcementgolfplaten bevatte. Ik constateerde dat deze verpakking daar was neergelegd op 11 april 2000 na het saneren van asbesthoudend materiaal overeenkomstig de melding (fax 6 april 2000). Derhalve constateerde ik dat de asbesthoudende afvalstoffen niet verzameld en afgevoerd waren in een voor asbest geschikte, niet-luchtdoorlatende en gekenmerkte verpakking, …”
Verweerder stelt zich op basis van de in het boeterapport omschreven omstandigheden op het standpunt, kort gezegd, dat eiseres heeft gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 4.45, eerste en tweede lid, van het Arbobesluit. Eiseres heeft namelijk niet voldaan aan haar verplichting om de concentratie asbeststof in de lucht zo laag mogelijk te houden, aangezien zij het asbesthoudende afval niet zo spoedig mogelijk heeft afgevoerd, terwijl voorts in de achtergelaten verpakking een opening aanwezig was. Bovendien heeft eiseres, doordat zij het afval op een voor iedereen toegankelijke plaats heeft achtergelaten, in strijd met haar zorgplicht de mogelijkheid geschapen dat derden handelingen konden verrichten met de verpakking en/of de inhoud daarvan. Van bijzondere omstandigheden die aanleiding vormen voor intrekking of matiging van de opgelegde boete is niet gebleken, aldus verweerder.
Eiseres kan zich hiermee niet verenigen.
Zij stelt primair dat verweerder niet bevoegd is tot oplegging van een boete, nu de in artikel 37, eerste lid, van de Arbowet genoemde fatale termijn van acht weken is overschreden. Voor zover geen sprake mocht zijn van een fatale termijn, moet gezegd worden dat het besluit is genomen in strijd met het zorgvuldigheids- en het vertrouwensbeginsel. Door de exorbitante overschrijding van de termijn is eiseres immers in haar belangen geschaad, nu zij eerst op 4 januari 2001 in de gelegenheid is gesteld haar zienswijze kenbaar te maken, zijnde een tijdstip waarop het ondoenlijk en technisch onmogelijk is geworden om aan te tonen dat haar ten onrechte een verwijt wordt gemaakt.
Voorts is door de termijnoverschrijding bij eiseres het rechtens te honoreren
vertrouwen gewekt dat het boeterapport aanleiding vormde van de oplegging van
een boete af te zien.
Subsidiair is eiseres van mening dat zij geen overtreding in het kader van de asbestafvalverwerking heeft begaan. In dit verband heeft zij het volgende
aangevoerd. Omdat op 11 april 2000 tot in de avond is doorgewerkt, kon het transport van het asbesthoudende afval, wegens logistieke krapte, niet eerder dan in de ochtend van 12 april 2000 worden gepland. Later bleek dat het transport eerst op 13 april 2000 kon plaatsvinden. Niet alleen is dit “zo spoedig mogelijk”, ook overigens is voldaan aan de op grond van het Arbobesluit bestaande zorgverplichting. Een van de op 11 april 2000 aanwezige asbestwerkers van eiseres heeft het afval op een afgeschermde plaats, te weten achter een tuinmuur in de voortuin van het slooppand - niet op de openbare
weg -, achtergelaten. Het afval was opgeborgen in speciaal daarvoor bestemde luchtdichte, afgesloten zakken, waarop met grote voorbedrukte letters is vermeld dat er asbest in zit. Ten aanzien van de geconstateerde opening in de verpakking kan aan eiseres geen verwijt worden gemaakt. Niet kan worden uitgesloten dat de verpakking, wellicht zelfs reeds in de nacht van 11 op 12 april 2000, door een derde is geopend c.q. stukgemaakt.
Overwogen wordt als volgt.
Ten aanzien van de in artikel 37, eerste lid, van de Arbowet neergelegde termijn van acht weken stelt de rechtbank op grond van de wetsgeschiedenis allereerst vast dat deze geen fatale termijn maar een termijn van orde betreft (Kamerstukken 27 091, nr. 5, p.3). Zoals zijdens verweerder in dit verband terecht is opgemerkt, vervalt de bevoegdheid om een boete op te leggen eerst na verloop van twee jaren na de dag waarop het beboetbare feit is geconstateerd (artikel 41 van de Arbowet).
Van strijd met het zorgvuldigheids- en het vertrouwensbeginsel is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
De rechtbank onderschrijft verweerders standpunt dat eiseres niet duidelijk
heeft gemaakt wat in een eerder stadium nog wel had kunnen worden weerlegd en niet meer op of na 4 januari 2001. Wat betreft de toestand van (de verpakking van) het asbesthoudende afval was het in ieder geval al direct na de verwijdering daarvan op 13 april 2000 niet meer mogelijk de constateringen van de inspecteur op juistheid te controleren.
Voorts sluit de rechtbank zich, hoewel aan eiseres kan worden toegegeven dat verweerder weinig voortvarend te werk is gegaan, met instemming aan bij verweerders stellingname dat eiseres aan het enkele tijdsverloop niet het rechtens te honoreren vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat van het opleggen van een boete zou worden afgezien. De inhoud van het boeterapport gaf daartoe geen aanleiding, terwijl aan eiseres bovendien, zo heeft verweerder onweersproken gesteld, op 19 mei 2000 een brief is verzonden houdende de mededeling dat de termijn van acht weken overschreden zal worden en dat afhandeling van het
boeterapport zo spoedig mogelijk zal plaatsvinden. Toen (spoedig) nader bericht
uitbleef, had eiseres zich tot verweerder kunnen wenden, teneinde te informeren naar de stand van zaken.
Vervolgens is de vraag aan de orde of verweerder bevoegd is om ingevolge de artikelen 4.45, eerste en tweede lid, en 9.9c, eerste lid, aanhef en onder c, van het Arbobesluit aan eiseres een boete op te leggen. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
Eiseres heeft opgemerkt - en ter zitting is door verweerders gemachtigden desgevraagd bevestigd - dat aan het vereiste van “zo spoedig mogelijk” geen nadere invulling is gegeven. Anders dan eiseres kennelijk meent, kan dit vereiste naar het oordeel van de rechtbank ook bezwaarlijk nader worden ingevuld. De vraag of sprake is van “zo spoedig mogelijk” laat zich immers niet in alle gevallen gelijkluidend beantwoorden. Beantwoording van deze vraag dient plaats te vinden op basis van de feiten en omstandigheden zoals die zich in ieder afzonderlijk geval voordoen.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op basis van de in het onderhavige geval gebleken feiten en omstandigheden met juistheid op het standpunt stelt dat op 13 april 2000 in ieder geval niet meer van “zo spoedig mogelijk” kon worden gesproken. Ter zitting heeft eiseres met zoveel woorden erkend dat zij bij de planning van de sloopwerkzaamheden onvoldoende heeft voorzien dat deze slechts één dag in beslag zouden nemen; aanvankelijk bestond de verwachting dat de werkzaamheden twee dagen zouden duren, zodat het transport van het asbesthoudende afval - ook in verband met de openingstijden van de vuilstortplaats - was gepland op 13 april 2000. Dat eiseres door deze inschattingsfout bij het transport van het afval op (vertragende) problemen is gestuit - en dat zij er vervolgens niet voor heeft gekozen om het afval dan toch in ieder geval op te slaan in bijvoorbeeld een afgesloten container -, dient naar het oordeel van de rechtbank voor haar rekening en risico te komen.
Ten aanzien van de verpakking van het achtergelaten asbesthoudende afval heeft eiseres erkend dat deze in ieder geval op 13 april 2000 niet meer gesloten was. Naar het oordeel van de rechtbank dient de mogelijkheid dat de verpakking door een derde is stukgemaakt eveneens voor rekening en risico van eiseres te komen.
Tot slot merkt de rechtbank in dit verband op dat uit het door eiseres ter zitting overgelegde “rapport van visuele inspectie” enkel kan worden afgeleid dat de asbestwerkers van eiseres op correcte wijze het asbest uit het afgebrande pand hebben verwijderd. Dit rapport handelt niet over de vraag of het asbesthoudende afval vervolgens volgens de geldende regels is verpakt en afgevoerd.
De rechtbank is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder in dit geval van gebruikmaking van zijn bevoegdheid had dienen af te zien.
Gezien het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in verband met de overtreding van artikel 4.45, eerste en tweede lid, van het Arbobesluit in redelijkheid, de financiële belangen van eiseres afzettende tegen het belang bij voorkoming van blootstelling van werknemers (of andere personen) aan stoffen die een gevaar voor de gezondheid opleveren, tot oplegging van een boete heeft kunnen besluiten.
Aangaande de hoogte van de opgelegde boete merkt de rechtbank het volgende op.
Verweerder heeft ter invulling van de hem ingevolge onder meer artikel 33, tweede, van de Arbowet toekomende bevoegdheid de Beleidsregels Arbeidsomstandighedenwetgeving opgesteld. Blijkens de bij deze beleidsregels behorende Tarieflijst boetenormbedragen (Bijlage 1, Deel 2 Arbobesluit) bedraagt ingeval van overtreding van artikel 4.45 van het Arbobesluit de
maximaal op te leggen boete fl. 5.000,-- (€ 2.250,--). Omdat eiseres een klein
bedrijf is, is dit bedrag conform beleidsregel 33 gedeeld door drie, en vervolgens, aangezien sprake is van een op de Lijst ernstige beboetbare feiten (Bijlage 2, verder: de lijst) vermeld feit, weer vermenigvuldigd met 1,5.
Uit het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel vloeit voort dat bij de oplegging van een punitieve boete als hier aan de orde bij de bepaling van de hoogte daarvan dient te worden betrokken de ernst van de gedraging en de mate van verwijtbaarheid.
Waar het gaat om de ernst van de gedraging heeft verweerder (ter zitting) volstaan met een verwijzing naar voormelde lijst. Verweerder stelt zich kennelijk op het standpunt dat het niet zo spoedig mogelijk afvoeren van het asbesthoudende afval (in een gesloten verpakking) reeds als ernstig moet worden aangemerkt om de reden dat deze gedraging op de lijst is vermeld. Aldus sluit verweerder de weg naar een evenredigheidsbeoordeling in het individuele geval af. Die evenredigheidsbeoordeling vereist echter dat er blijk van wordt gegeven dat aan de hand van de concrete omstandigheden in het onderhavige geval is beoordeeld in hoeverre ook daadwerkelijk van een ernstige gedraging moet worden gesproken.
De rechtbank ziet niet voorbij aan het door verweerder te dienen belang dat blootstelling van werknemers of andere personen aan asbest zoveel als mogelijk moet worden voorkomen. Naar het oordeel van de rechtbank dient de opgetreden gevaarzetting voor in dit geval vooral andere personen dan de asbestwerkers van eiseres, en daarmee de ernst van de gedraging, evenwel te worden gerelativeerd. Daartoe hecht de rechtbank belang aan het navolgende.
Zoals ter zitting door eiseres onweersproken is gesteld, had een gedeelte van het in de verpakking verzamelde asbesthoudende materiaal vóór 11 april 2000 reeds geruime tijd (in losse stukken) verspreid gelegen over het terrein in kwestie, en was het derhalve ook toen voor iedereen bereikbaar. Voor het overige was
sprake van intact zijnde gevelplaten. Bovendien was volgens eiseres sprake van zogenaamd hechtgebonden (moeilijk te breken) asbest waarvan, anders dan van niet-hechtgebonden asbest, niet of nauwelijks asbeststof komt. Ook deze mededeling is zijdens verweerder niet weersproken, terwijl uit het boeterapport niet anderszins kan worden opgemaakt. Hetzelfde geldt voor de mededeling van eiseres dat het gat in de verpakking zodanig klein was dat het door de medewerker van eiseres die op 13 april 2000 het afval heeft opgehaald, met wat tape kon worden gedicht.
Het voorgaande in aanmerking nemende is de rechtbank van oordeel dat verweerder in het onderhavige geval geen onverkorte toepassing had dienen te geven aan de eerdergenoemde beleidsregels. De door eiseres begane overtreding is immers niet dermate ernstig te achten dat een boete van fl. 2.500,--
(€ 1.134,45) daarmee in een niet onevenredig te achten verhouding staat. Onder de gegeven omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat een boete van
€ 227,28 (fl. 500,--) de evenredigheidstoets wel zou kunnen doorstaan.
Alles overziende komt de rechtbank tot de slotsom dat sprake is van een gegrond beroep. Het bestreden besluit zal wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb worden vernietigd en verweerder zal worden opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
In verband hiermee acht de rechtbank termen aanwezig om verweerder onder toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten worden met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Stb. 1993, 763) begroot op € 644,-- aan kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
Tevens dient toepassing te worden gegeven aan artikel 8:74, eerste lid, van de Awb.
Beslist wordt als volgt.
4. Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 17 oktober 2001 en bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen met inachtneming van het in de uitspraak overwogene;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644,-- en wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die deze kosten dient te vergoeden;
- gelast de Staat der Nederlanden om aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ad € 204,20 te vergoeden.
Aldus gegeven door mr. J.J. Penning, rechter, en in het openbaar uitgesproken op 18 november 2002 in tegenwoordigheid van mr. K.A.M. van Hoof, als griffier.
De griffier, De rechter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto artikel 6:13 van de Awb, binnen zes weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Verzonden op: 18 november 2002