Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te Arnhem
Sector bestuursrecht
Reg.nr. AWB 00/1795 WAO
UITSPRAAK
ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen,
[eiser],
wonende te [woonplaats], eiser,
en
het Landelijk Instituut Sociale Verzekeringen, vertegenwoordigd door Gak Nederland B.V., districtskantoor Arnhem, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 28 augustus 2000.
2. Procesverloop
Bij besluit van 1 februari 2000 heeft verweerder eiser meegedeeld dat zijn dagloon ingevolge de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) met ingang van 1 april 1999 ten onrechte is verhoogd en dat het dagloon per 1 februari 2000 weer wordt verlaagd naar f 204,60.
Tegen dit besluit is namens eiser bij brief van 10 februari 2000, aangevuld bij brief van 30 maart 2000, bezwaar gemaakt. Eiser heeft afgezien van de mogelijkheid op een hoorzitting te worden gehoord.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het bezwaar in zoverre gegrond verklaard, dat de dagloonverlaging niet op 1 februari 2000 ingaat maar op 1 april 2000. Verweerder heeft daarbij tevens besloten niet terug te komen op het besluit van 8 januari 1991.
Tegen dit besluit is namens eiser bij brief van 25 september 2000 beroep bij de rechtbank ingesteld.
Verweerder heeft bij wijze van verweer volstaan met een verwijzing naar hetgeen is overwogen in de beslissing op bezwaar.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 16 november 2001. Eiser is aldaar verschenen, bijgestaan door mr. H. Bemelmans, advocaat te Nijmegen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. L. Smid, werkzaam bij Gak Nederland bv te Arnhem.
3. Overwegingen
Eiser, laatstelijk werkzaam als internationaal vrachtwagenchauffeur, geniet sedert 1976 een arbeidsongeschiktheidsuitkering ingevolge de WAO. In 1983 is deze uitkering herzien en berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 25-35%. In juni 1988 is eiser werkzaamheden als vrachtwagenchauffeur binnenland gaan verrichten bij [werkgever] te [plaats]. Eiser is op 11 juli 1989 wederom uitgevallen, waarna zijn WAO-uitkering bij besluit van 8 januari 1991 met ingang van 11 juli 1990 is herzien en vastgesteld naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80-100%. Het dagloon is hierbij vastgesteld op f.174,19. Tegen dit besluit heeft eiser geen beroep ingesteld.
Naar aanleiding van een in 1997 gehouden zogeheten rechtmatigheidscontrole heeft verweerder alsnog een onderzoek verricht naar de (eventuele) toepassing van artikel 40 van de WAO in verband met de herziening van eisers uitkering per 11 juli 1990. Op grond van de uitkomsten van dit onderzoek heeft verweerder eisers arbeidsongeschiktheidsuitkering vanaf 1 april 1999 feitelijk uitbetaald naar een dagloon van f.251,59. Bij het primaire besluit van 1 februari 2000, in verbinding met een toelichtend schrijven van 2 februari 2000, heeft verweerder eiser meegedeeld dat bij nader onderzoek is gebleken dat het dagloon per 1 april 1999 ten onrechte is verhoogd en dat dit dagloon per 1 februari 2000 wordt teruggebracht naar f.204,60.
Dit besluit is bij het bestreden besluit gehandhaafd, waarbij is overwogen dat, gelet op artikel 40 WAO juncto de krachtens dit artikel vastgestelde beschikking van 8 april 1982 (toch) geen toepassing kan worden gegeven aan het bepaalde in artikel 40 van de WAO, aangezien alle verdiensten van eiser in verband met de werkzaamheden bij [werkgever] moeten worden aangemerkt als meer dan evenredig aan eisers resterende verdiencapaciteit zoals bedoeld in artikel 45 (oud) WAO. Daarnaast heeft verweerder geen redenen gezien om terug te komen op de beslissing van 8 januari 1991, omdat er geen nieuwe feiten of omstandigheden zijn aangevoerd waaruit blijkt dat die beslissing onmiskenbaar onjuist is geweest. Verweerder heeft de verlaging van het dagloon, gelet op de belangen van eiser, vervolgens eerst per 1 april 2000 doen ingaan.
Eiser kan zich met dit besluit niet verenigen, waartoe is aangevoerd dat uit de stukken niet blijkt dat de toepassing van artikel 45 WAO (oud) destijds bij voor beroep vatbare beslissing aan eiser is bekend gemaakt. Nu de toepasselijkheid van dit artikel derhalve niet is vastgesteld dient aangenomen te worden dat alsnog - met terugwerkende kracht tot 11 juli 1990 - een dagloonverhoging op grond van artikel 40 WAO moet plaatsvinden. Ter adstructie van dit standpunt is ter zitting gewezen op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 15 februari 1989 (RSV 90/117), in verband waarmede tevens is betoogd dat de beslissing van 8 januari 1991 onmiskenbaar onjuist is geweest.
Voorts is namens eiser ter zitting aangevoerd dat verweerder bij het primaire besluit ten nadele van eiser is teruggekomen op een rechtens vaststaand besluit tot verhoging van het dagloon, terwijl hieraan geen zorgvuldig onderzoek ten grondslag heeft gelegen en onduidelijk is gebleven op welke gronden verweerder nadien tot de conclusie is gekomen dat die verhoging per abuis zou zijn doorgevoerd. Eiser heeft in dit verband voorts doen betogen dat door de verhoging van het dagloon verwachtingen zijn gewekt, die rechtens dienen te worden gehonoreerd nu hij in het vertrouwen op de juistheid van die verhoging een duurdere huurwoning heeft betrokken. Ten slotte is eiser (subsidiair) van oordeel dat de verlaging eerst met ingang van 2 april 2000 (in plaats van 1 april 2000) had kunnen plaatsvinden.
De rechtbank overweegt als volgt.
In artikel 40 van de WAO - zoals dit artikel ten tijde in geding gold - is bepaald, dat indien ter zake van toeneming van de arbeidsongeschiktheid herziening van de arbeidsongeschiktheidsuitkering alsmede toekenning van ziekengeld krachtens de Ziektewet heeft plaatsgevonden, het dagloon met ingang van de dag na beëindiging van het ziekengeld op grond van het bepaalde in artikel 29, vijfde lid, van die wet opnieuw wordt vastgesteld overeenkomstig het bepaalde bij of krachtens artikel 14 WAO, mits dat tot een hoger dagloon leidt.
Artikel 40, lid 3, WAO bepaalt dat Onze Minister met betrekking tot het bepaalde in artikel 40, eerste lid, WAO nadere en zonodig afwijkende regelen kan stellen. In de beschikking van 8 april 1982 (Stct. 1982, 80) zijn nadere regels gesteld met betrekking tot hernieuwde vaststelling van het dagloon bij toegenomen arbeidsongeschiktheid. In artikel 2 van deze beschikking is bepaald dat geen toepassing kan worden gegeven aan artikel 40 WAO indien voor de toename van de arbeidsongeschiktheid toepassing is gegeven aan artikel 45 van die wet.
Genoemd artikel 2 staat evenwel volgens de in RSV 1990/117 gepubliceerde uitspraak van de CRvB niet in de weg aan toepassing van artikel 40 WAO, indien iemand voorafgaande aan de toeneming van zijn arbeidsongeschiktheid mede inkomsten uit arbeid heeft genoten die wel evenredig waren aan de bij hem bestaande mate van arbeidsgeschiktheid.
De rechtbank merkt vooreerst op dat verweerder het bezwaarschrift van eiser mede heeft aangemerkt als een verzoek om terug te komen op het besluit van verweerder van 8 januari 1991, welk verzoek bij het bestreden besluit is afgewezen. Naar het oordeel van de rechtbank staat ook tegen dit onderdeel van het bestreden besluit beroep open, nu de weigering van verweerder terug te komen op het besluit van 8 januari 1991 reeds geacht kan worden besloten te liggen in het primaire besluit van 1 februari 2000, waarbij immers de verhoging van het - in de beslissing van 8 januari 1991 vastgestelde - dagloon, ongedaan is gemaakt.
Allereerst moet derhalve de vraag worden beantwoord of verweerders besluit niet terug te komen op de rechtens onaantastbaar geworden beslissing van 8 januari 1991 de rechterlijke toetsing kan doorstaan. De op dit punt in de jurisprudentie geformuleerde toetsingsmaatstaf houdt in dat een weigering om terug te komen van een rechtens onaantastbaar geworden besluit dient te worden geëerbiedigd, tenzij aan het eerdere besluit dusdanige gebreken kleven dan wel zich dusdanige omstandigheden hebben voorgedaan dat het bestuursorgaan in redelijkheid niet had mogen weigeren dat eerdere besluit ongedaan te maken. Daarbij ligt het op de weg van de betrokkene, die van het bestuursorgaan verlangt dat het terugkomt op een rechtens onaantastbaar geworden besluit, feiten en omstandigheden aan te dragen, die bij de eerdere besluitvorming geen rol hebben gespeeld en evenmin destijds als beroepsgrond naar voren hadden kunnen worden gebracht, dan wel de evidente onjuistheid van dat besluit aantonen.
Hieruit blijkt reeds dat de nieuwe feiten en omstandigheden die dienen te worden gesteld, betrekking moeten hebben op het onherroepelijke besluit zelf, waarbij als uitgangspunt geldt dat indien het bestuursorgaan ten tijde van dat besluit bekend zou zijn geweest met die feiten, het een ander besluit had genomen dan het (inmiddels onherroepelijke) besluit.
De rechtbank is van oordeel dat door en namens eiser niet dusdanige feiten of omstandigheden in het geding zijn gebracht. Gegeven evenwel de keus die het bestuursorgaan in het bestreden besluit heeft gemaakt om de aanspraken van eiser met betrekking tot een datum waarover reeds is beslist, te onderwerpen aan een inhoudelijke herbeoordeling, volgt uit de jurisprudentie dat de rechter alsnog de vraag dient te beantwoorden of met betrekking tot de eerdere, in rechte onaantastbaar geworden beslissing feiten of omstandigheden zijn gebleken die de evidente onjuistheid van die beslissing aantonen.
De rechtbank overweegt op de eerste plaats dat genoegzaam aannemelijk is geworden dat ten aanzien van eisers werkzaamheden en verdiensten bij [werkgever], voorafgaande aan de toegenomen arbeidsongeschiktheid per 11 juli 1990, toepassing is gegeven aan artikel 45 WAO. Zulks blijkt reeds uit de tekst van de beslissing van 8 januari 1991. Voorts volgt uit artikel 87 WAO, zoals dat artikel gold ten tijde van belang, dat de schriftelijke kennisgeving van een beslissing inzake de uitbetaling van een arbeidsongeschiktheidsuitkering slechts plaatsvindt indien de belanghebbende zulks verzoekt. Aan hetgeen eiser in dit verband heeft aangevoerd kan mitsdien niet de betekenis worden toegekend die eiser hieraan toegekend wenst te zien.
Voorts is de rechtbank, met inachtneming van eerdergenoemde terughoudende toetsingsmaatstaf, van oordeel dat niet kan worden gezegd dat de niet-toepassing van artikel 40 WAO bij de beslissing van 8 januari 1991 op grond van nader gebleken feiten en omstandigheden onmiskenbaar onjuist is geweest. Verweerder is terecht tot de conclusie gekomen dat in het onderhavige geval geen sprake is geweest van een uitzondering als bedoeld in eerdergenoemde uitspraak van de CRvB van 15 februari 1989. Uit het rapport van de arbeidsdeskundige M. Seijdell van 4 november 1988, alsmede uit de door eiser zelf op het inlichtingenformulier van 21 juni 1989 verstrekte informatie, komt naar het oordeel van de rechtbank genoegzaam naar voren dat de door eiser bij [werkgever] verrichte werkzaamheden als geheel genomen zijn fysieke beperkingen te boven gingen en mitsdien niet voldeden aan de omschrijving van artikel 18 WAO. Voor een splitsing van de inkomsten - zoals namens eiser bepleit - in een deel dat wel evenredig zou kunnen worden geacht aan de bestaande mate van arbeidsgeschiktheid en in een deel dat daaraan onevenredig was, heeft verweerder terecht geen aanleiding gevonden, omdat de door eiser vervulde functie van chauffeur binnenland nu eenmaal met zich bracht dat hij ook de aan die functie onlosmakelijk verbonden bezwarende taken diende uit te voeren. Aldus bezien kan aan de werkzaamheden als chauffeur zonder die bezwarende taken ook geen reële economische loonwaarde worden toegekend.
Gelet op het voorgaande kan niet gezegd worden dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren om van zijn beslissing van 8 januari 1991 terug te komen. Hiermede staat derhalve vast dat eiser op 11 juli 1990 geen aanspraak had op verhoging van zijn dagloon.
Rest mitsdien de vraag of verweerder bevoegd was ten nadele van eiser terug te komen op zijn (impliciete) beslissing tot verhoging van het WAO-dagloon per 1 april 1999 en zo ja, of verweerder daarbij gehandeld heeft in strijd met het geschreven of ongeschreven recht.
De rechtbank merkt in dit verband vooreerst op dat eiser niet middels een aan hem kenbaar gemaakt besluit op de hoogte is gesteld van de verhoging van het dagloon per 1 april 1999. Eiser heeft vanaf die datum slechts een hogere betaling van zijn uitkering ontvangen zonder te weten welke overwegingen hieraan ten grondslag lagen. Eerst bij het primaire besluit van 1 februari 2000 en het schrijven van 2 februari 2000 is eiser ervan in kennis gesteld dat de feitelijk uitbetaalde verhoging per abuis had plaatsgevonden en dat deze per 1 februari 2000 weer ongedaan wordt gemaakt.
Onder deze omstandigheden kan niet worden gezegd dat verweerder bij het primaire besluit is teruggekomen van een eerder ten aanzien van eiser genomen, rechtens onaantastbaar geworden besluit. Reeds op grond hiervan was verweerder - anders dan namens eiser is betoogd - naar het oordeel van de rechtbank niet gehouden te voldoen aan de in de jurisprudentie ontwikkelde eisen om middels zorgvuldig onderzoek aan te tonen dat de eerdere (interne) beslissing op grond van nader gebleken feiten of omstandigheden evident onjuist is geweest.
Naar vaste jurisprudentie kan aan een bestuursorgaan niet de bevoegdheid worden ontzegd een in het verleden gemaakte fout voor de toekomst te herstellen, mits hierbij algemene rechtsbeginselen en beginselen van behoorlijk bestuur in acht worden genomen.
In een geval als het onderhavige is sprake is geweest van onjuiste feitelijke betalingen zonder een daaraan ten grondslag liggend besluit. Hoewel als gevolg hiervan bij eiser zekere (subjectieve) verwachtingen kunnen zijn ontstaan, gaat het naar het oordeel van de rechtbank in de gegeven omstandigheden te ver een rechtens relevant causaal verband aanwezig te achten tussen deze (hogere) betalingen en eisers beslissing een duurdere woning te betrekken. Van eiser had uit een oogpunt van honorering van in zoverre gewekte verwachtingen ten minste mogen worden verwacht dat hij ter zake de feitelijk doorgevoerde verhoging van zijn uitkering nadere informatie bij verweerder had ingewonnen. Door zulks na te laten en zijn gedrag zonder meer af te stemmen op deze verhoging heeft eiser een risico genomen dat in de gegeven situatie niet op verweerder kan worden afgewenteld. Nu verweerder de verhoging van het dagloon binnen een relatief korte termijn en (niet eerder dan) met ingang van een datum gelegen twee maanden na de dagtekening van het primaire besluit ongedaan heeft gemaakt, bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder daartoe niet in redelijkheid heeft kunnen komen, dan wel daarbij anderszins in strijd heeft gehandeld met het geschreven of ongeschreven recht.
Gelet op het vorenstaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard en acht de rechtbank geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing.
De rechtbank
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. F.H. de Vries als rechter en in het openbaar uitgesproken op 29 november 2001 in tegenwoordigheid van mr. J.W.M. Litjens als griffier.
De griffier, De rechter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen zes weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Verzonden op: 29 november 2001
Coll: