Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te Arnhem
Sector bestuursrecht
Reg.nr.: 98/932
UITSPRAAK
ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
1. Stichting Ad Rem Monumentorum, gevestigd te Nijmegen;
2. Bewonersraad Binnenstad, gevestigd te Nijmegen;
3. Vereniging Bewoners Blok Kroonstraat/Parkweg/Doddendaal, gevestigd te Nijmegen;
4. Bond Heemschut, gevestigd te Amsterdam;
5. Cuypersgenootschap, gevestigd te Ohé en Laak;
6. Vereniging Milieudefensie, gevestigd te Amsterdam;
7. Vereniging NUMAGA, gevestigd te Nijmegen,
eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 10 april 1998.
2. Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 1998 heeft verweerder aan de gemeente Nijmegen (Grondbedrijf) vergunning verleend voor het slopen van de Titus Brandsma kapel op het perceel Kroonstraat 148 te Nijmegen.
Tegen dit besluit heeft eiser sub 1, mede namens de overige eisers, op 5 februari 1998 bezwaar gemaakt.
Bij brief van gelijke datum is de president van de arrondissementsrechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende schorsing van de sloopvergunning.
Bij uitspraak van 20 maart 1998 heeft de president van de rechtbank de sloopvergunning geschorst. Bij uitspraak van 3 april 1998 heeft de president de schorsing tevens betrokken op een eventueel nieuw besluit tot afgifte van een sloopvergunning voor de Titus Brandsma kapel.
Bij brief van 31 maart 1998 heeft verweerder aan de president verzocht deze schorsing op te heffen. Bij uitspraak van 20 april 1998 heeft de president dit verzoek afgewezen, en tevens bepaald dat de schorsing voortduurt tot 6 weken na de beslissing van de raad van de gemeente Nijmegen op het door belanghebbenden ingediende bezwaarschrift tegen het besluit van de raad van 1 april 1998, inhoudende het niet plaatsen van de Titus Brandsma kapel op de gemeentelijke monumentenlijst.
Bij besluit van 27 januari 1999, bekendgemaakt op 10 februari 1999, is door de raad op bedoeld bezwaarschrift beslist.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het eerdergenoemde besluit gehandhaafd.
Tegen dit besluit heeft eiser sub 1, mede namens de overige eisers, op 19 mei 1998 beroep bij de rechtbank ingesteld.
Verweerder heeft op 8 januari 1999 een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 14 juni 2001. Namens eisers is dr. W.J. Pantus verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door E. Leene, ambtenaar der gemeente.
3. Overwegingen
In dit geding moet worden beoordeeld of het bestreden besluit de rechterlijke toetsing kan doorstaan.
Aan het bestreden besluit ligt, kort samengevat, ten grondslag dat in de Nijmeegse bouwverordening in artikel 8.1.6. weigeringsgronden zijn opgenomen die, aldus verweerder, ingevolge jurisprudentie als limitatief zijn te beschouwen. Volgens verweerder is geen van deze weigeringsgronden in dit geval van toepassing.
Nu de gemeenteraad van Nijmegen op 1 april 1998 heeft besloten de kapel niet te plaatsen op de monumentenlijst, is ook de in artikel 8.1.6 onder c genoemde weigeringsgrond niet van toepassing.
Met verwijzing naar de uitspraak van de president van 20 maart 1998 op het verzoek om voorlopige voorziening benadrukt verweerder dat de beheerder van de kapel de voorkeur had voor verplaatsing en dat verweerder zich heeft verbonden tot sloop ter voorkoming van bezoedeling van het gebouw. Daarom is niet doorslaggevend dat sloop tevens noodzakelijk is om het "Flash Gordon-plan" te realiseren.
Verweerder is ten slotte van mening dat er in de voorbereiding van het besluit niet anders is gehandeld dan gebruikelijk is.
Eisers kunnen zich hiermee niet verenigen en stellen zich, kort samengevat, op het standpunt dat de monumentale waarde van de kapel, onder meer blijkens het advies van de Monumentencommissie, onvoldoende is onderkend.
Voorts voeren eisers aan dat het besluit in strijd is met de toezegging van de wethouder dat er voor het "Flash Gordon-plan" niets gesloopt zou worden voordat de procedures zouden zijn afgerond.
Eisers zijn van mening dat het bezwaarschrift op oneigenlijke argumenten ongegrond is verklaard, nu door de president van de rechtbank reeds is uitgesproken dat de in de gemeentelijke bouwverordening genoemde weigeringsgronden niet limitatief zijn, dat de verbintenis tot sloop als gevolg van aan het algemeen belang ontleende publiekrechtelijke voorschriften beperkingen kan ondervinden en dat de kans op bezoedeling van de kapel na ontmanteling niet groter kan worden geacht dan voorheen.
Eisers achten de besluitvorming onzorgvuldig. Eisers voeren in dit kader aan dat het gemeentebestuur belanghebbend is bij realisering van het Flash Gordon-plan, en dat de raad nog snel in de oude samenstelling over de monumentenstatus van de kapel heeft beslist, zonder achterliggende stukken, voorbereidende commissievergadering en gebruikelijke inspraakmogelijkheden.
De rechtbank overweegt als volgt.
Ingevolge artikel 8:1 juncto artikel 7:1 van de Awb kan tegen een besluit bezwaar worden gemaakt door een belanghebbende.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb dient onder belanghebbende te worden verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge het derde lid van dit artikel worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Met betrekking tot de vraag of verweerder alle eisers terecht in hun bezwaar heeft ontvangen overweegt de rechtbank als volgt.
Naar het oordeel van de rechtbank kunnen eisers 1, 3, 4 en 5 gelet op hun statutaire doelstellingen, zonder meer als belanghebbende bij het bestreden besluit worden beschouwd.
Eiser sub 2 heeft als statutaire doelstelling het ten behoeve van de buurtbewoners voorzien in de aldaar bestaande behoeften op het terrein van samenlevingsopbouw ter verbetering van het woon- en leefklimaat. Zoals de rechtbank reeds heeft overwogen in haar uitspraak van 17 december 1998 (procedurenummer AWB 97/1020) kan de aanwezigheid en het behoud van een binnen het werkgebied gelegen gebouw enig effect hebben op (aspecten van) samenlevingsopbouw in relatie tot het woon- en leefklimaat ter plaatse.
De rechtbank acht eiser sub 2 dan ook belanghebbend bij het bestreden besluit.
Eiseres sub 6 heeft als statutaire doelstelling het leveren van een bijdrage aan het oplossen van milieuproblemen in de meest uitgebreide zin.
De rechtbank acht bescherming van een gebouw tegen sloop geen belang dat krachtens deze doelstelling in het bijzonder door eiseres sub 6 wordt behartigd. De rechtbank acht eiseres sub 6 dan ook geen belanghebbende. Naar het oordeel van de rechtbank had eiseres sub 6 door verweerder dan ook niet-ontvankelijk verklaard dienen te worden in haar bezwaar. Mitsdien is het beroep reeds in zoverre gegrond.
Eiseres sub 7 heeft als statutaire doelstelling het bevorderen van de beoefening van de geschiedenis van Nijmegen en omgeving, het aankweken en verspreiden van de kennis dienaangaande en het bevorderen van de uitbreiding van de openbare verzamelingen te Nijmegen en van het Gemeente-archief ter plaatse. Zoals de rechtbank eveneens in haar eerdergenoemde uitspraak van 17 december 1998 heeft overwogen kan de instandhouding van een gebouw met potentieel monumentale waarde binnen het werkgebied naar het oordeel van de rechtbank bijdragen tot deze doelstelling. Eiseres sub 7 kan dan ook als belanghebbende bij het bestreden besluit worden aangemerkt.
Met betrekking tot de vraag of het bestreden besluit voor het overige in rechte kan standhouden overweegt de rechtbank als volgt.
De rechtbank merkt allereerst op dat in dit geding voorligt de verlening van sloopvergunning voor de Titus Brandsma kapel. Dit besluit kan niet worden gelijkgesteld met het besluit van de raad van verweerders gemeente tot het niet plaatsen van deze kapel op de monumentenlijst. Tegen dit besluit is separaat beroep ingesteld. Al hetgeen door eisers tegen dit besluit van de raad is aangevoerd, zal door de rechtbank in deze procedure dan ook verder buiten beschouwing worden gelaten.
In artikel 8.1.6 van de -ten tijde van het bestreden besluit geldende- Nijmeegse bouwverordening (verder: bouwverordening) is opgenomen in welke gevallen een sloopvergunning moet worden geweigerd. Ingevolge de aanhef en onder c van dit artikel moet een sloopvergunning worden geweigerd indien
een vergunning ingevolge de Monumentenwet 1988 of een provinciale of een gemeentelijke monumentenverordening is vereist en deze niet is verleend.
Ingevolge artikel 8, tweede lid, aanhef en onder a van de Nijmeegse Monumentenverordening 1995 (verder: Monumentenverordening) is het verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders een beschermd gemeentelijk monument geheel of gedeeltelijk af te breken.
Ingevolge artikel 1, derde lid, wordt onder beschermde gemeentelijke monumenten verstaan: onroerende monumenten, bestaande uit een of meer zaken, die overeenkomstig de bepalingen van deze verordening zijn aangewezen als gemeentelijk monument en geplaatst op de gemeentelijke monumentenlijst.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, worden voor de toepassing van de bepalingen van hoofdstuk II van de Monumentenverordening met beschermde gemeentelijke monumenten gelijkgesteld monumenten, ten aanzien waarvan burgemeester en wethouders mededeling hebben gedaan als bedoeld in artikel 4, tweede lid, met dien verstande dat de toepasselijkheid van deze bepaling eindigt op het moment dat onherroepelijk vaststaat dat geen aanwijzing als monument plaatsvindt.
In artikel 4, eerste lid, is bepaald dat de raad een beschikking geeft over aanwijzing en plaatsing als beschermd gemeentelijk monument op de gemeentelijke monumentenlijst op voorstel van burgemeester en wethouders of op verzoek van de eigenaar, zakelijk gerechtigde of andere belanghebbende.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, doen burgemeester en wethouders schriftelijk mededeling van hun voornemen om aan de raad een voorstel te doen, bedoeld in het eerste lid, aan degenen die als eigenaren en anderszins zakelijk gerechtigden in de kadastrale legger bekend staan, aan de ingeschreven hypothecaire schuldeisers en, indien om aanwijzing is verzocht, aan de verzoeker.
De rechtbank is van oordeel dat uit de tekst van artikel 4, tweede lid, in samenhang met het eerste lid, blijkt dat het doen van mededeling een verplichting van burgemeester en wethouders is bij elk voorstel omtrent al dan niet plaatsing op de monumentenlijst.
De rechtbank is uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gebleken dat verweerder, voorafgaand aan zijn voorstel van 31 maart 1998 tot niet-plaatsing van de kapel op de gemeentelijke monumentenlijst, niet aan deze verplichting heeft voldaan.
Het niet voldoen aan deze verplichting door verweerder kan naar het oordeel van de rechtbank echter niet in de weg staan aan de toepasselijkheid van artikel 7, eerste lid, van de Monumentenverordening. Met dit artikellid is immers beoogd bescherming te bieden tegen sloop of andere aantasting van een gebouw, voordat de raad zich een oordeel heeft kunnen vormen omtrent eventuele plaatsing op de monumentenlijst en voordat een besluit tot niet-plaatsing onherroepelijk is geworden. Nu het kennelijk niet de bedoeling van de (lokale) wetgever is geweest om deze bescherming afhankelijk te laten zijn van een afweging door verweerder, kan deze bescherming naar het oordeel van de rechtbank evenmin afhankelijk worden gesteld van een juiste procedurele handelwijze door verweerder.
Vervolgens dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of verweerder bij het bestreden besluit artikel 7, eerste lid, van de Monumentenverordening had dienen te betrekken. De rechtbank stelt vast dat dit artikel ten tijde van de aanvraag om sloopvergunning en de primaire beslissing daarop nog geen rol kon spelen, daar op dat moment nog geen verzoek om plaatsing van de kapel op de monumentenlijst (naar aanleiding waarvan verweerder de bovenbedoelde mededeling had behoren te doen) was gedaan. Ten tijde van het bestreden besluit lag dit verzoek er inmiddels wel.
In haar uitspraak van 6 oktober 1988 (gepubliceerd in BR 1989, blz. 531 e.v.) heeft de (toenmalige) Afdeling rechtspraak van de Raad van State overwogen dat, bij de beoordeling van een aanvraag om bouwvergunning, in beginsel als uitgangspunt dient te gelden dat doorslaggevend is de situatie zoals deze zich voordoet op het moment waarop op de aanvraag wordt beslist. Dat betekent, aldus de Afdeling, dat alsdan ook rekening moet worden gehouden met feiten en omstandigheden welke dateren van na de datum van aanvraag, in dat geval een voornemen tot plaatsing van een gebouw op een provinciale monumentenlijst. De rechtbank ziet geen aanleiding om in het geval van een sloopvergunning van een ander beginsel uit te gaan.
Voorts merkt de rechtbank op dat de aard van de bezwaarschriftenprocedure, waarbij een heroverweging van het primaire besluit dient plaats te vinden, met zich brengt dat rekening gehouden behoort te worden met tussentijds gewijzigde omstandigheden (toetsing 'ex nunc'). Anders dan verweerder ziet de rechtbank geen grond om te oordelen dat het beginsel der rechtszekerheid in dit geval meebrengt dat getoetst moet worden aan de feiten en omstandigheden ten tijde van de aanvraag dan wel het primaire besluit.
De rechtbank ziet niet in op welke manier de rechtszekerheid ten aanzien van verweerder zou worden aangetast als gevolg van ex-nunc toetsing in bezwaar.
Voorts heeft de rechtbank gewicht toegekend aan de aard van de in geding zijnde vergunning, met name hierin tot uitdrukking komend dat uitvoering van een sloopvergunning leidt tot een onomkeerbare toestand, terwijl anderzijds de voorbescherming neerkomt op een bevriezing van de bestaande toestand, welke op termijn sloop niet uitsluit.
Het bovenstaande houdt in dat, naar het oordeel van de rechtbank, voor de beslissing op bezwaar relevant was de situatie zoals die zich voordeed ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar van 10 april 1998. Op dit moment, zo stelt de rechtbank vast, was door verweerder reeds een voorstel als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Monumentenverordening aan de raad gedaan. Op dit moment ook had verweerder reeds een mededeling als bedoeld in artikel 4, tweede lid behoren te doen. Met inachtneming van hetgeen hierboven is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat op dit tijdstip mitsdien ook het bepaalde in artikel 7, eerste lid, van de Monumentenverordening op de onderwerpelijke kapel van toepassing was.
De rechtbank merkt hierbij op dat de omstandigheid dat de raad op dit tijdstip reeds had besloten de kapel niet op de monumentenlijst te plaatsen, niet aan de toepasselijkheid van artikel 7, eerste lid, afdoet. Volgens dit artikel eindigt de toepasselijkheid van de bepaling immers eerst op het moment dat onherroepelijk vaststaat dat geen aanwijzing als monument zal plaatsvinden. Van een dergelijke onherroepelijkheid was -evenals thans nog- ten tijde van het bestreden besluit geen sprake, nu op dat moment de (door eisers ook benutte) mogelijkheid van bezwaar nog openstond.
Het bovenstaande brengt met zich dat, naar het oordeel van de rechtbank, ten tijde van het bestreden besluit reeds de bepalingen van hoofdstuk II van de Monumentenverordening op de Titus Brandsmakapel van toepassing waren, en dat mitsdien voor sloop van deze kapel een vergunning als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van de Monumentenverordening was vereist. Een dergelijke vergunning is niet verleend.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat de sloopvergunning in het bestreden besluit alsnog had dienen te worden geweigerd wegens strijd met artikel 8.1.6, aanhef en onder c van de bouwverordening.
Nu het bestreden besluit, voor wat betreft het ontvangen in bezwaar van eiseres sub 6, genomen is in strijd met artikel 7:1 juncto artikel 8:1 van de Awb, en voor het overige genomen is in strijd met artikel 8.1.6 van de bouwverordening, zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.
De rechtbank geeft voorts toepassing aan artikel 8:75 van de Awb in dier voege dat verweerder wordt veroordeeld tot de door de gemachtigde van eisers gemaakte reiskosten ad f 19,-. Van overige voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
veroordeelt verweerder tot vergoeding van de door eiser gemaakte proceskosten ad f 19,- en wijst de gemeente Nijmegen aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
bepaalt voorts dat de gemeente Nijmegen aan eisers het door hen betaalde griffierecht ad f 420,- vergoedt.
Aldus gegeven door mr. J.J. Penning als voorzitter, mr. W.F. Bijloo en mr. M.E. Snijders, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen als griffier. In het openbaar uitgesproken op 26 juni 2001, door mr. Penning voornoemd in tegenwoordigheid van de griffier voornoemd.