Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te Arnhem
Sector bestuursrecht
Reg.nr.: 99/501
UITSPRAAK
ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
1. Stichting Ad Rem Monumentorum, gevestigd te Nijmegen;
2. Titus Brandsma Appèl, gevestigd te Nijmegen;
3. Bewonersraad Binnenstad, gevestigd te Nijmegen;
4. Vereniging Bewoners Blok Kroonstraat/Parkweg/Doddendaal, gevestigd te Nijmegen;
5. Bond Heemschut, gevestigd te Amsterdam;
6. Cuypersgenootschap, gevestigd te Ohé en Laak;
7. Vereniging Milieudefensie, gevestigd te Amsterdam;
8. Vereniging NUMAGA, gevestigd te Nijmegen,
eisers,
en
de raad van de gemeente Nijmegen, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 27 januari 1999, bekendgemaakt door burgemeester en wethouders op 10 februari 1999.
2. Procesverloop
Op 17 februari 1998 heeft eiser sub 2 in een brief aan het college van burgemeester en wethouders van verweerders gemeente verzocht om de Titus Brandsmakapel (hierna: de kapel), gesitueerd aan de Kroonstraat 148 te Nijmegen, te plaatsen op de gemeentelijke monumentenlijst.
Bij besluit van 1 april 1998 heeft verweerder besloten de kapel niet op de gemeentelijke monumentenlijst te plaatsen.
Tegen dit besluit heeft eiseres sub 1 op 3 april 1998, mede namens eisers sub 3, 4, 5, 6, 7 en 8 bezwaar gemaakt.
Bij brief van 3 juni 1998 is door eiser 2 tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
De bezwaren zijn behandeld door de Commissie voor bezwaarschriften. De meerderheid van deze commissie heeft op 27 november 1998 verweerder (onder meer) geadviseerd de kapel niet op de gemeentelijke monumentelijst te plaatsen. Een minderheid heeft geadviseerd de kapel wel op de monumentenlijst te plaatsen.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder eiser sub 2 niet-ontvankelijk verklaard in zijn bezwaar en overigens de bezwaren ongegrond verklaard en het eerdergenoemde besluit gehandhaafd. Voor de motivering van het besluit heeft verweerder verwezen naar het meerderheidsadvies van voormelde commissie.
Tegen dit besluit hebben eisers op 12 maart 1999 beroep bij de rechtbank ingesteld.
Verweerder heeft op 16 juni 1999 een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 14 juni 2001. Namens eisers is dr. W.J. Pantus verschenen. Tevens is gehoord dr. M. Wingens namens eiser sub 2. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door E. Leene, werkzaam bij verweerders gemeente.
3. Overwegingen
In dit geding moet worden beoordeeld of het bestreden besluit de rechterlijke toetsing kan doorstaan.
Aan het bestreden besluit is het meerderheidsadvies van de Commissie voor bezwaarschriften ten grondslag gelegd. Kort samengevat is het bestreden besluit aldus gestoeld op de volgende motivering.
Verweerder heeft eiser sub 2 niet ontvankelijk verklaard in zijn bezwaren nu deze niet kan worden aangemerkt als rechtspersoon, en nu verweerder niet aannemelijk acht dat de natuurlijke personen, verenigd in het Appèl, belanghebbenden zijn bij het behoud van de kapel.
Verweerder acht onzorgvuldigheden in de voorbereiding van het primaire besluit in de bezwarenfase gerepareerd, nu eisers hun standpunt uiteen hebben kunnen zetten en de Monumentencommissie is gehoord.
Verweerder heeft in zijn belangenafweging de volgende elementen meegewogen.
De ontwikkeling van de plannen en van de besluitvorming voor het bestemmingsplangebied lopen vanaf 1990. Gedurende deze periode is door enkele organisaties wel aandacht gevraagd voor het lot van de kapel, maar niet door de Monumentencommissie. Deze heeft tussen 1990 en 1998 geen stappen ondernomen ter bescherming van de monumentale status van de kapel op haar huidige plaats en in haar huidige vorm. Uit vergaderverslagen uit deze periode blijkt dat de Monumentencommissie geen overwegende bezwaren had tegen sloop van de kapel. Pas in het advies van 1998 heeft de Monumentencommissie haar standpunt gegeven over de beschermwaardigheid. Daarbij is sprake van een wijziging van haar standpunt ten opzichte van het eerder ingenomen standpunt. De genoemde redenen hiervoor (het voordien ontbreken van urgentie en de toename van aandacht voor de beschermwaardigheid van moderne architectuur) acht verweerder niet doorslaggevend voor de te maken afweging.
Verweerder achtte de procedure voor vaststelling van het bestemmingsplan het integrale kader waarbinnen ook de besluitvorming over de monumentale status een plaats had moeten krijgen. Slechts bij een monument van onomstotelijk zeer grote waarde dat om excusabele redenen nog niet als monument is aangewezen, kan volgens verweerder de integrale besluitvorming worden doorkruist. Dat is hier volgens verweerder niet aan de orde.
De aangedragen alternatieven voor toekomstig gebruik acht verweerder geen doorslaggevend argument, nu het niet aannemelijk wordt geacht dat de aangedragen functies elders in de gemeente en in de regio onvoldoende tot hun recht komen en nu geen enkele nieuwe bestemming te vinden zal zijn zonder ingrijpende wijzigingen.
Verweerder benadrukt ten slotte de vrijheid om een standpunt in te nemen dat afwijkt van dat van de Monumentencommissie.
Eisers kunnen zich hiermee niet verenigen en stellen zich, samengevat, op het standpunt dat de Commissie voor bezwaarschriften zich had moeten beperken tot een marginale toetsing. De geconstateerde onzorgvuldigheden in de voorbereiding hadden volgens eisers dienen te leiden tot een nieuwe behandeling door verweerder van voren af aan.
Mede hierdoor is de afwijking van het advies van de Monumentencommissie volgens eisers onvoldoende onderbouwd. Nu de bezwaren niet correct en zorgvuldig zijn behandeld is het volgens eisers nu aan de rechtbank om de monumentale waarde van de kapel bij haar overwegingen te betrekken.
Eisers geven in hun beroepschrift argumenten voor plaatsing van de kapel op de monumentenlijst. Eisers zien in de Memorial in de Jozefkerk geen reden om de kapel niet te behouden.
Eisers hebben zich niet eerder sterk gemaakt voor plaatsing van de kapel op de monumentenlijst omdat pas eind 1995 bekend werd dat het "Flash Gordon-plan" meer ruimte in beslag zou nemen dan eerder voorzien, en omdat was toegezegd dat sloop niet zou plaatsvinden vóór afronding van alle procedures.
Eisers zien voorts, in tegenstelling tot verweerder, mogelijkheden voor zinvolle herbestemming.
Ten slotte komen eisers op tegen de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar van eiser sub 2. Het is volgens eisers geen vereiste dat samenwerkingsverbanden en dergelijke gebaseerd zijn op formele statuten. De doelstelling van eiser sub 2 is altijd eenduidig uitgedragen. Voorts zijn eerdere brieven van eiser sub 2 wel in behandeling genomen.
De rechtbank overweegt als volgt.
Ingevolge artikel 8:1 juncto artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan tegen een besluit bezwaar worden gemaakt door een belanghebbende.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb dient onder belanghebbende te worden verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge het derde lid van dit artikel worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting staat vast dat eiser sub 2 geheel functioneert op basis van mondelinge afspraken en niet beschikt over statuten. Ook is niet gebleken dat op een of andere wijze een regeling is getroffen omtrent zaken als vertegenwoordigingsbevoegdheid, vertegenwoordiging naar buiten toe alsmede toe- en uittreding van leden, noch omtrent zaken als ledenadministratie, contributies, regelmatige en aangekondigde ledenvergaderingen ofwel een schriftelijke omschrijving van de structuur. Voorts kan niet worden gesteld dat eiser sub 2 ten tijde van het bestreden besluit reeds geruime tijd als een zelfstandige eenheid deelneemt aan het rechtsverkeer. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het samenwerkingsverband waaronder eiser sub 2 opereert te weinig gestructureerd is om eiser sub 2 aan te kunnen merken als rechtspersoon in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. De enkele omstandigheid dat het doel van het samenwerkingsverband steeds eenduidig is uitgedragen is naar het oordeel van de rechtbank voor een dergelijke conclusie onvoldoende.
Nu voorts gesteld noch gebleken is dat de natuurlijke personen die participeren in het samenwerkingsverband van eiser sub 2 individueel rechtstreeks in hun belang zijn getroffen, komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder eiser sub 2 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Met betrekking tot de vraag of verweerder de overige eisers terecht in hun bezwaren heeft ontvangen overweegt de rechtbank als volgt.
Hoewel verweerder in het bestreden besluit vraagtekens heeft gezet bij de ontvankelijkheid van elk van de eisers, heeft verweerder het bezwaarschrift dat door resp. namens deze eisers is ingediend ontvankelijk geacht omdat in elk geval eiseres sub 1 als belanghebbende is te beschouwen.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder ten onrechte niet de ontvankelijkheid van elk van de eisers is nagegaan. De omstandigheid dat het bezwaarschrift in elk geval inhoudelijk beoordeeld diende te worden, ontneemt niet het belang aan een individuele ontvankelijkheidstoetsing, nu de uitkomst van deze toetsing voor eisers tevens van belang had kunnen zijn voor de vraag wie het in te stellen beroep (mede) zou ondertekenen.
Zoals hierboven reeds aangehaald worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Naar het oordeel van de rechtbank kunnen eisers 1, 4, 5 en 6, gelet op hun statutaire doelstellingen, zonder meer als belanghebbende bij het bestreden besluit worden beschouwd.
Eiser sub 3 heeft als statutaire doelstelling het ten behoeve van de buurtbewoners voorzien in de aldaar bestaande behoeften op het terrein van samenlevingsopbouw ter verbetering van het woon- en leefklimaat. Zoals de rechtbank reeds heeft overwogen in haar uitspraak van 17 december 1998 (procedurenummer AWB 97/1020) kan de aanwezigheid en het behoud van een binnen het werkgebied gelegen gebouw enig effect hebben op (aspecten van) samenlevingsopbouw in relatie tot het woon- en leefklimaat ter plaatse.
De rechtbank acht eiser sub 3 dan ook belanghebbend bij het bestreden besluit.
Eiseres sub 7 heeft als statutaire doelstelling het leveren van een bijdrage aan het oplossen van milieuproblemen in de meest uitgebreide zin.
De rechtbank acht bescherming van een gebouw door plaatsing op de monumentenlijst geen belang dat krachtens deze doelstelling in het bijzonder door eiseres sub 7 zou worden behartigd. De rechtbank acht eiseres sub 7 dan ook geen belanghebbende. Naar het oordeel van de rechtbank had eiseres sub 7 door verweerder dan ook niet-ontvankelijk verklaard dienen te worden in haar bezwaar. Mitsdien is het beroep reeds in zoverre gegrond.
Eiseres sub 8 heeft als statutaire doelstelling het bevorderen van de beoefening van de geschiedenis van Nijmegen en omgeving, het aankweken en verspreiden van de kennis dienaangaande en het bevorderen van de uitbreiding van de openbare verzamelingen te Nijmegen en van het Gemeente-archief ter plaatse. Zoals de rechtbank eveneens in haar eerdergenoemde uitspraak van 17 december 1998 heeft overwogen, kan de instandhouding van een monument binnen het werkgebied naar het oordeel van de rechtbank bijdragen tot deze doelstelling. Eiseres sub 8 kan dan ook als belanghebbende bij het bestreden besluit worden aangemerkt.
Met betrekking tot de vraag of het bestreden besluit voor het overige in rechte kan standhouden overweegt de rechtbank als volgt.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Monumentenverordening 1995 geeft de raad een beschikking over aanwijzing en plaatsing als beschermd gemeentelijk monument op de gemeentelijke monumentenlijst op voorstel van burgemeester en wethouders of op verzoek van de eigenaar, zakelijk gerechtigde of andere belanghebbende.
Ingevolge het tweede lid doen burgemeester en wethouders schriftelijk mededeling van hun voornemen om aan de raad een voorstel te doen, bedoeld in het eerste lid, aan degenen die als eigenaren en anderszins zakelijk gerechtigden in de kadastrale legger bekend staan, aan de ingeschreven hypothecaire schuldeisers en, indien om aanwijzing is verzocht, aan de verzoeker en stellen hen in de gelegenheid zich over dit voornemen te doen horen.
Ingevolge het derde lid geeft de raad een beschikking over aanwijzing als gemeentelijk monument en plaatsing op de gemeentelijke monumentenlijst nadat de monumentencommissie om advies is gevraagd. In spoedeisende gevallen kan de Raad hiervan afwijken.
Verweerder heeft in het bestreden besluit geconstateerd dat enkele van bovenaangehaalde procedurevoorschriften bij het primaire besluit niet zijn nageleefd. Ten onrechte is geen advies gevraagd aan de Monumentencommissie, zijn eisers sub 2 niet in de gelegenheid gesteld om zich te doen horen en is geen bericht van de voorgenomen besluitvorming gezonden naar eiseres sub 1. Verweerder heeft de gebreken echter gerepareerd geacht met de beslissing op bezwaar.
De rechtbank overweegt dat uit de wetsgeschiedenis van de Awb valt af te leiden dat met de bezwaarschriftenprocedure onder meer is beoogd om herstel van bepaalde formele gebreken, waaronder het verzuim om te horen voorafgaande aan het besluit, mogelijk te maken. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 augustus 1995 (gepubliceerd in AB 1996, nr. 307). Naar het oordeel van de rechtbank kan ook het eventuele verzuim om voorafgaande aan het besluit advies in te winnen onder deze herstelbare gebreken worden begrepen.
De rechtbank constateert dat een advies door de Monumentencommissie is uitgebracht, dat bij het bestreden besluit is betrokken. Voorts is de rechtbank, gelet op de hoorzitting door de Commissie voor bezwaarschriften van 20 augustus 1998, van oordeel dat partijen in de bezwaarschriftenprocedure voldoende in de gelegenheid zijn gesteld om hun standpunten toe te lichten. De rechtbank tekent hierbij aan dat in artikel 7:13, derde lid, van de Awb is bepaald dat het horen in het kader van de bezwaarschriftenprocedure, indien een adviescommissie is ingesteld ten behoeve van de beslissing op bezwaar, geschiedt door deze commissie. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de geconstateerde gebreken dan ook terecht met de beslissing op bezwaar gerepareerd geacht.
De stelling van eisers dat de Commissie voor de bezwaarschriften zich had moeten beperken tot een marginale toetsing met betrekking tot de zorgvuldigheid, vindt geen grond in de wet. Op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Awb vindt, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats. Op grond van artikel 7:13 van de Awb kan een bestuursorgaan, ten behoeve van de beslissing op bezwaar, een adviescommissie instellen. In de wet noch in jurisprudentie zijn aanknopingspunten te vinden voor het standpunt dat een adviescommissie als bedoeld, in haar advies, naast toetsing van de rechtmatigheid van een besluit, niet tevens zou mogen ingaan op de beleidsmatige aspecten van het in bezwaar aangevochten besluit.
Met betrekking tot de vraag of het besluit inhoudelijk in rechte kan stand houden, overweegt de rechtbank als volgt.
De Monumentenverordening bepaalt, zoals eerder aangegeven, dat de Monumentencommissie om advies moet worden gevraagd en conform artikel 2 van de Monumentenverordening, bij de toepassing van de verordening rekening wordt gehouden met de bestemming en de gebruiksmogelijkheden van het monumenten.
In artikel 2 van de Verordening Nijmeegse Monumentencommissie 1995 is bepaald dat de Monumentencommissie zich, bij het uitbrengen van haar adviezen, uitsluitend laat leiden door overwegingen van geschiedkundig, volkskundig, cultuur-historisch, bouwhistorisch of wetenschappelijk belang, dan wel door overwegingen verband houdende met de uiterlijke verschijningsvorm.
Uit het voorgaande leidt de rechtbank af dat de Monumentencommissie tot taak heeft te adviseren omtrent de vraag of een zaak of een terrein een monument is in de zin van artikel 1 van de Verordening.
Verweerder heeft tot taak te beslissen omtrent plaatsing op de gemeentelijke monumentenlijst waarbij de afweging niet samenvalt met de vraag of het in casu gaat om een monument in de zin van artikel 1 van de Monumentenverordening.
Ook indien er sprake zou zijn van een monument staat het verweerder in beginsel vrij om op grond van belangen als bedoeld in artikel 2 dan wel op grond van andere (zwaarwegende) belangen niet over te gaan tot plaatsing op de gemeentelijke monumentenlijst.
Voor een zorgvuldige belangenafweging zoals hiervoor bedoeld zal verweerder zich eerst een oordeel moeten vormen over de vraag of de kapel een monument is in de zin van artikel 1 van de Monumentenverordening.
In het meerderheidsadvies van de Commissie voor bezwaarschriften, dat de motivering vormt van het bestreden besluit, wordt deze vraag, en de ten nauwste daarmee samenhangende vraag of het advies van de Monumentencommissie inhoudelijk al dan niet wordt onderschreven, niet expliciet beantwoord.
Wel stelt de Commissie voor bezwaarschriften dat zij de overwegingen van de Monumentencommissie ter verklaring van het feit dat zij eerst in 1998 heeft geadviseerd om de kapel op de gemeentelijke monumentenlijst te plaatsen op zichzelf legitiem acht, maar niet doorslaggevend voor de afweging.
Ter zitting is namens verweerder desgevraagd verklaard dat het advies van de Monumentencommissie inhoudelijk niet wordt onderschreven omdat verweerder, gelet op de voorgeschiedenis, weinig vertrouwen heeft in het inhoudelijke oordeel van de Monumentencommissie.
Daarbij heeft met name een rol gespeeld dat de Monumentencommissie het blijkens een uitspraak in 1990 niet nodig vond om de kapel op de monumentenlijst te plaatsen en deze commissie tussen 1990 en 1998 evenmin heeft gepleit voor plaatsing op de monumentenlijst.
De rechtbank overweegt als volgt.
De Monumentencommissie heeft in een notitie van februari 1990 met betrekking tot de ontwikkeling van de wijk Hessenberg onder meer het volgende heeft aangegeven:
"Het zou derhalve zinvol zijn, alvorens te besluiten mee te werken aan een uitbreiding van de Titus Brandsmakapel, te onderzoeken of verplaatsing naar een ander (bedreigd) kerkelijk of religieus gebouw mogelijk is."
In haar advies van 17 maart 1998 geeft de Monumentencommissie onder meer aan:
"De cultuurhistorische waarde van de kapel is evident en overstijgt het locaal belang. Verplaatsing van de cultus naar de St. Josefkerk ontdoet de kapel geenszins van haar cultuurhistorische betekenis. Immers, de plaats van de kapel is gekozen op grond van het historische feit dat in de onmiddellijke nabijheid ervan Titus Brandsma gevangen werd genomen en werd weggevoerd."
De rechtbank is van oordeel dat de omstandigheid dat de Monumentencommissie in de periode tussen 1990 en 1998 van standpunt is gewijzigd, op zichzelf beschouwd onvoldoende is om van haar advies af te wijken. Ook is de rechtbank van oordeel dat de omstandigheid dat de Monumentencommissie tijdens de voorbereiding van het bestemmingsplan niet heeft gepleit voor plaatsing van de kapel op de monumentenlijst, op zichzelf beschouwd afwijking van het advies niet rechtvaardigt. Dit geldt te meer nu de Monumentencommissie niet het initiatief heeft genomen tot het verzoek om plaatsing op de monumentenlijst. De Monumentenverordening voorziet in de mogelijkheid dat, zoals in het onderhavige geval is gebeurd, door derden een verzoek tot plaatsing op de monumentenlijst is gedaan. In reactie hierop heeft de Monumentencommissie advies uitgebracht. De opvatting dat de Monumentencommissie, wanneer zij het verzoek ondersteunt, zelf in een vroeger stadium het initiatief had moeten nemen tot het doen van een verzoek, zou naar het oordeel van de rechtbank geen recht doen aan de in de Monumentenverordening gegeven mogelijkheid tot plaatsing op verzoek van een derde.
Mitsdien is de rechtbank van oordeel dat de hiervoor besproken omstandigheden geen afbreuk doen aan het inhoudelijke oordeel van de Monumentencommissie. Voor dat oordeel is des te meer reden nu de Monumentencommissie onder meer naar voren heeft gebracht dat één van de redenen voor het feit dat eerst in 1998 is geadviseerd vóór plaatsing op de monumentenlijst, hierin bestaat dat voor de beschermwaardigheid van moderne architectuur, waartoe de kapel behoort, nu meer aandacht bestaat dan in 1990 en verweerder ter zitting heeft verklaard dat dit een feit is dat op zichzelf wordt onderschreven.
Nu verweerder niettemin kennelijk het inhoudelijke oordeel van de Monumentencommissie niet heeft kunnen onderschrijven en daarvoor geen draagkrachtige redenen heeft aangevoerd, is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit op een essentieel onderdeel niet voldoet aan het motiveringsvereiste.
Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
Voor toepassing van artikel 8:75 van de Awb zijn geen termen aanwezig omdat niet is gebleken van op de voet van dat artikel voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Gezien het vorenstaande wordt beslist als volgt.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat de gemeente Nijmegen aan eisers het door hen betaalde griffierecht ad f. 450,- vergoedt.
Aldus gegeven door mr. J.J. Penning als voorzitter, mr. W.F. Bijloo en mr. M.E. Snijders, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen als griffier. In het openbaar uitgesproken op 26 juni 2001, door mr. Penning voornoemd in tegenwoordigheid van de griffier voornoemd.