Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te Arnhem
Enkelvoudige Kamer Bestuursrecht
Reg.nr.: 96/2268
UITSPRAAK
in het geding tussen:
H.C.R. De Lucht B.V., te Bruchem (gemeente Kerkwijk), eiseres,
en
de Minister van Verkeer en Waterstaat te 's-Gravenhage, verweerder,
alsmede De Liempdse Barrière B.V. te Boxtel, partij ex artikel 8:26 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 16 november 1994.
2. Feiten en procesverloop
Bij brief van 15 maart 1988 heeft mr. J.J.C.M. Groenen, advocaat te Boxtel namens J.C. van der Velden, voormalig exploitant van Restaurant de Liempdse Barrière aan de hoofdingenieur-directeur van de Rijkswaterstaat in de Directie Noord-Brabant (hierna: de h.i.d.) verzocht medewerking te verlenen aan het plaatsen van het maximaal toelaatbaar aantal vooraanduidingsborden langs de voorgenomen nieuwe rijksweg tussen 's-Hertogenbosch en Eindhoven.
In oktober 1989 is dit restaurant ingebracht in Restaurant de Liempdse Barrière BV (hierna De Liempdse Barrière B.V.).
Bij schrijven van 20 februari 1989 heeft de directeur-generaal van de rijkswaterstaat aan de h.i.d. medegedeeld, onder de in die brief vermelde voorwaarden, akkoord te gaan met een tijdelijke plaatsing van aanduidingsborden totdat door een weggebonden lokatie in de leemte zal zijn voorzien.
Bij koopakte van 20 februari 1990 heeft De Liempdse Barrière BV aan het Rijk een onroerend goed zoals omschreven in die akte verkocht. In deze akte is vermeld dat er tussen koper en verkoper vanuit gegaan wordt dat de tijdelijke vergunning voor wegaanduidingsborden - te plaatsen op de nieuwe rijksweg - zowel vanaf zuidelijke als vanaf noordelijke richting zal worden omgezet in een definitieve vergunning.
Bij schrijven van 22 november 1993 heeft eiseres, die aan de A2 te Bruchem het weggebonden restaurant De Lucht exploiteert, aan de h.i.d.
medegedeeld dat De Liempdse Barrière is voorzien van een noodaanduiding en verzocht daaraan een eind te maken.
Bij brief van 28 december 1993 heeft de h.i.d. aan eiseres medegedeeld het voornemen te hebben om De Liempdse Barrière, na de herbouw en na de openstelling van de aansluiting Boxtel-Zuid, langs de rijksweg aan te duiden voor het verkeer in beide richtingen.
Op 24 januari 1994 is namens eiseres bezwaar gemaakt tegen deze brief en is bij de president van de rechtbank te 's-Hertogenbosch verzocht om een voorlopige voorziening.
De h.i.d. heeft aan eiseres bij brief van 18 maart 1994 medegedeeld het bezwaarschrift niet verder in behandeling te nemen, omdat de president van de rechtbank te 's-Hertogenbosch geen besluit in de zin van de Awb aanwezig acht.
Bij uitspraak van 24 maart 1994 heeft de president van de rechtbank te 's-Hertogenbosch zich onbevoegd verklaard ten aanzien van dit verzoek onder overweging dat in casu geen besluit in de zin van de Awb voorhanden is.
Op 16 juni 1994 is eiseres namens de h.i.d. gehoord met betrekking tot het voornemen aanduidingsborden ten aanzien van De Liempdse Barrière te plaatsen.
Bij besluit van 6 juli 1994 heeft verweerder besloten om tot een tijdelijke aanduiding van De Liempdse Barrière over te gaan door middel van op de bewegwijzeringsborden geïntegreerde "lepel en vork"-symbolen, zoals die borden worden geplaatst ter weerszijden van de rijksweg 2 bij de aansluiting Boxtel-Zuid in de gemeente Liempde.
Namens eiseres is op 20 juli 1994 tegen dat besluit bezwaar gemaakt.
Bij ongedateerd schrijven is namens eiseres om een voorlopige voorziening verzocht bij de president van de rechtbank te 'sHertogenbosch.
Bij uitspraak van 15 september 1994 heeft de president van de rechtbank te 's-Hertogenbosch dit verzoek afgewezen.
Op 12 oktober 1994 heeft in het kader van de behandeling van dit bezwaar ten overstaan van een door verweerder ingestelde adviescommissie een hoorzitting in de zin van artikel 7:5 van Pro de Awb plaatsgevonden.
Bij het hierboven aangeduide besluit van 16 november 1994 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het eerdergenoemde besluit gehandhaafd.
Namens eiseres heeft mr. W.J. Kolkert jr., advocaat te 's-Hertogenbosch, op 23 december 1994 tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank te 's-Hertogenbosch.
Verweerder heeft op 5 april 1995 een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft op 18 april 1996 een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening bij de president van de rechtbank te 'sHertogenbosch ingediend. Hierbij heeft zij een rapport van de deskundige M.A.M. Verboord R.A. van 4 april 1996 overgelegd.
Bij brief van 30 mei 1996 heeft de rechtbank te 's-Hertogenbosch het beroepschrift en de overige gedingstukken ter verdere behandeling aan de rechtbank te Arnhem gezonden.
Bij schrijven van 20 juni 1996 heeft mr. J.J.C.M. Groenen namens De Liempdse Barrière BV medegedeeld als partij aan het geding deel te willen nemen, waarna hij op 12 juli 1996 een uiteenzetting heeft ingediend.
Verweerder heeft bij schrijven van 8 augustus 1996 een reactie van de deskundige E.H. Horlings R.A. op het rapport van M.A.M. Verboord R.A. overgelegd.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 28 augustus 1996, waar namens eiseres mr. W.J. Kolkert jr, J.R.W. Boot, M.G.J. Boot en C.A.M. van Hulten zijn verschenen, waar verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. H.A.M. Olivier en mr. A.A.S.M. van Uden, werkzaam bij het Ministerie van Verweer en Waterstaat, en waar namens de Liempdse Barrière mr. J.J.C.M. Groenen, A.M.H. van Lijsdonk en J.C.M. van Lijsdonk zijn verschenen. Eiseres heeft als deskundige M.A.M. Verboord R.A. en verweerder heeft als deskundige E.H. Horlings R.A. meegebracht.
3. Overwegingen
Ingevolge artikel 7:1 juncto Pro 8:1 van de Awb staat voor een belanghebbende tegen een besluit waartegen beroep open bij de rechtbank, behoudens de in dat artikel genoemde uitzonderingen, bezwaar open.
Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van deze wet wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Daarnaast is in artikel 3 van Pro de Wegenverkeerswet, zoals deze tot 1 januari 1995 luidde, bepaald dat een belanghebbende tegen een verkeersbesluit tot plaatsing of verwijdering van verkeerstekens of tot het treffen van maatregelen op of aan de weg ter regeling van het verkeer beroep kan instellen bij de rechtbank.
In artikel 12, onder a, van het, destijds op artikel 2 van Pro de Wegenverkeerswet gebaseerde, Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW), zoals dit luidde tot 1 januari 1995, is bepaald dat de plaatsing of verwijdering van borden die zijn opgenomen in de hoofdstukken A tot en met G van bijlage I, behorende bij het RVV 1990, uitgezonderd de borden C22 en E9, indien op een onderbord de wijze waarop parkeren dient te geschieden wordt aangegeven, E9 en E12, moet geschieden krachtens een verkeersbesluit.
Het bord, houdende de aanduiding naar De Liempdse Barrière is geen bord als bedoeld in artikel 12 van Pro het BABW, zodat voor plaatsing daarvan geen verkeersbesluit noodzakelijk is.
Mitsdien dient vastgesteld te worden of de beslissing tot plaatsing van het aanduidingsbord een besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb.
Met het in artikel neergelegde begrip 'rechtshandeling' wordt blijkens de wetsgeschiedenis bedoeld: een handeling gericht op rechtsgevolg, waarbij het moet gaan om extern rechtsgevolg.
Daarmee is bedoeld dat de beslissing gericht moet zijn op rechtsgevolgen die ontstaan in de verhouding van het bestuursorgaan tot een of meer anderen.
De rechtbank overweegt allereerst dat zij het standpunt van De Liempdse Barrière B.V., inhoudende dat nu voor het onderhavige bord geen verkeersbesluit vereist is, geen sprake kan zijn een besluit, niet deelt.
Immers, los van het antwoord op de vraag of sprake is van een verkeersbesluit kan een beslissing tot plaatsing van een verkeersbord al dan niet rechtsgevolg hebben. In het geval van verkeersbesluiten, behoeft de vraag naar de aanwezigheid van een rechtsgevolg niet beantwoord te worden.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat door besluiten als het onderhavige de betrokken onderneming het recht krijgt langs de snelweg aangeduid te worden.
Gelet hierop komt de rechtbank tot het oordeel dat de bestreden beslissing op het rechtsgevolg inhoudende het recht om langs de snelweg aangeduid te worden, is gericht.
De Liempdse Barrière B.V. heeft nog opgemerkt dat de bestreden beslissing niet publiekrechtelijk van aard is. De rechtbank kan zich met dit standpunt niet verenigen, nu de plaatsing van het onderhavige bord haar grondslag vindt in het op de Wegenverkeerswet gebaseerde BABW.
Voor het hiervoor overwogene vindt de rechtbank steun in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 april 1994, AB 1994,436, waarin de Afdeling zonder verdere overwegingen ter zake het beroep ontvankelijk heeft geacht. De rechtbank is mitsdien van oordeel dat de bestreden beslissing een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb is, waartegen beroep bij de rechtbank openstaat.
Het besluit tot het al dan niet plaatsen van aanduidingsborden langs snelwegen is van discretionaire aard. Dit betekent dat een zodanig besluit slechts kan worden aangetast indien dat in strijd is met een of meer algemene rechtsbeginselen of regels van geschreven of ongeschreven recht.
De rechtbank stelt daarbij voorop dat zij zich bij deze toetsing gelet op de plaats en de functie van de rechter in de rechtsorde, alsook op de discretionaire aard van de in geding zijnde bevoegdheid, terughoudend zal hebben op te stellen.
Verweerder hanteert bij het beoordelen van verzoeken om aanduidingsborden als het onderhavige het beleid, zoals neergelegd in de nota "Beleid ten aanzien van voorzieningen voor het wegverkeer langs wegen die onderdeel uitmaken van het hoofdwegennet (conform het structuurschema verkeer en vervoer)" (Tweede Kamer, 1990-1991, 22004, nr. 1, hierna aan te duiden als de beleidsnota).
Aan de beleidsnota ligt ten grondslag het belang van de verkeersveiligheid. De beleidsnota gaat voor restaurants, eventueel met beperkte logiesgelegenheid, uit van een onderling afstandsstramien van ongeveer 40 kilometer. Deze afstand is gebaseerd op gebleken behoefte en economische haalbaarheid en de realisering is mede afhankelijk van de beschikbare ruimte, planologische inpassing, bouw- en hinderwet, waterwingebied en dergelijke.
Dit beleid is nader uitgewerkt in het Deel Aanduidingsbeleid van de Richtlijnen Bewegwijzering (februari 1993).
In dit beleid wordt onderscheid gemaakt tussen onder andere weggebonden en niet weggebonden restaurants. De beleidsnota somt de eisen op die aan weggebonden restaurants worden gesteld. Niet weggebonden restaurants kunnen slechts onder bepaalde voorwaarden en tijdelijk (in afwachting van de realisatie van een weggebonden voorziening) voor aanduiding langs de weg in aanmerking komen. Dit geldt met name daar waar nog onvoldoende tegemoet wordt gekomen aan de belangen van de beroepsmatige weggebruikers, gelegen in de opvulling van de gaten in het 40 kilometerstramien.
Om voor aanduiding in aanmerking te komen dienen de niet weggebonden restaurants in principe aan dezelfde eisen te voldoen als de weggebonden restaurants en bovendien bereikbaar te zijn over een veilige en weinig woon- en leefmilieu aantastende route en mag de rij-afstand niet meer dan 1000 meter gemeten vanaf het einde van de afrit bedragen.
In beginsel wordt per rijrichting slechts één niet weggebonden restaurant tijdelijk aangeduid ter opvulling van een gat in het 40 kilometer-stramien.
Het door verweerder geformuleerde beleid blijft naar het oordeel van de rechtbank, mede gelet op bovengenoemde uitspraak van de Afdeling, binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling.
In geschil is de aanduiding van De Liempdse Barrière. Dit niet weggebonden restaurant bevindt zich aan de A2 op 27,5 kilometer ten zuiden van De Lucht. Vervolgens bevindt zich aan de A2/A67 op ongeveer 54 kilometer ten zuiden van De Lucht het niet weggebonden restaurant Motel Eindhoven.
Op ongeveer 80 kilometer ten zuiden van De Lucht bevindt zich aan de A2 het weggebonden restaurant te Nederweert.
Naar mening van verweerder maakt het restaurant bij Eindhoven geen deel uit van het A2-stramien, maar van het A67 stramien.
De rechtbank kan dit standpunt niet onderschrijven. Naar het oordeel van de rechtbank moet op grond van de in het dossier aanwezige wegenkaart worden geoordeeld dat het betrokken gedeelte van de A67 tevens deel uitmaakt van de A2. Mitsdien maakt dit restaurant deel uit van zowel het A2- als het A67- stramien.
Gelet op het bovenstaande moet geoordeeld worden dat het bestreden besluit als gevolg heeft dat ten aanzien van de A2 tussen De Lucht en De Liempdse Barrière en het restaurant bij Nederweert, in afwijking van het in de beleidsnota neergelegde 40-kilometer stramien, enerzijds twee niet weggebonden restaurants worden aangeduid en anderzijds De Liempdse Barrière op een afstand van circa 27,5 kilometer wordt aangeduid.
Als rechtvaardiging van de afwijking van het 40-kilometer stramien noemt verweerder de onmogelijkheid uit verkeerskundige overwegingen, dan wel uit planologische en landschappelijke overwegingen, tot de vestiging van een restaurant op een zuidelijker gelegen lokatie.
Verweerder heeft mitsdien het bestreden besluit genomen in afwijking van zijn in de beleidsnota vervatte beleid.
Verweerder is echter, nu het gaat om de toepassing van beleidsregels en niet om de toepassing van materiële wetgeving, bevoegd om van het beleid af te wijken in het geval van bijzondere omstandigheden die de afwijking kunnen rechtvaardigen.
Bij de beoordeling of bijzondere omstandigheden aanwezig zijn die de afwijking kunnen rechtvaardigen moet de achtergrond van het 40-kilometer stramien betrokken worden. In dat kader verwijst de rechtbank naar eerdergenoemde beleidsnota, waarin met name de economische haalbaarheid als een van de achtergronden van het 40-kilometer stramien is vermeld.
Voorts wordt in die beleidsnota als achtergrond voor de tijdelijke aanduiding van niet weggebonden restaurants de belangen van de beroepsmatige weggebruikers genoemd.
Uit het verslag van een mondeling overleg op 1 februari 1994 van de vaste kamercommissie voor het Midden- en Kleinbedrijf (Tweede Kamer, 1990-1991, 22004, nr. 7) blijkt daarbij met name de economische haalbaarheid van weggebonden restaurants voorop te staan.
Hieruit moet worden afgeleid dat het stramien mede ter bescherming van weggebonden restaurants is vastgelegd.
In dit verslag blijkt voorts dat verweerder van mening is dat een aanvraag die niet binnen de richtlijnen past, dient te worden afgewezen.
Niet gebleken is echter dat verweerder bij de keuze voor de huidige lokatie voorafgaand aan het bestreden besluit de economische haalbaarheid van (de exploitatie van) De Lucht heeft onderzocht dan wel heeft laten meewegen.
Ter zitting is gebleken dat verweerder in 1988 geweigerd heeft ten behoeve van een restaurant van Novotel bij Eindhoven, gelegen op ongeveer 40 kilometer ten zuiden van De Lucht aan de A2 aanduidingsborden te plaatsen, omdat dit restaurant niet voldeed aan de eisen gesteld in verweerders beleid. Verweerder heeft in het kader van het thans bestreden besluit niet onderzocht of Novotel thans wel voldoet of kan voldoen aan het van toepassing zijnde beleid.
Naar het oordeel van de rechtbank ligt het op de weg van verweerder om in het geval van een (dubbele) afwijking van het 40-kilometer stramien ten nadele van een weggebonden restaurant de consequenties voor dat restaurant alsmede de mogelijkheid tot aanduiding van een ander restaurant binnen het 40-kilometer stramien te onderzoeken. In dit kader wijst de rechtbank er nog op dat, hoewel de resultaten van het in opdracht van eiseres verrichte deskundigenonderzoek door verweerder worden bestreden, daaruit in ieder geval de noodzaak tot het verrichten van een onderzoek naar de consequenties van de aanduiding van De Liempdse Barrière voor De Lucht blijkt.
De rechtbank merkt nog op dat de civielrechtelijke afspraken tussen verweerder en De Liempdse Barrière B.V. bij de onderbouwing van de afwijking van het beleid slechts een ondergeschikte rol kunnen spelen, nu de daarmee verbonden belangen als in het kader van dit beleid normvreemde belangen moeten worden beschouwd.
Nu eerdergenoemd onderzoek niet is geschied, is te dezen sprake van een onzorgvuldig voorbereid besluit, dat voorts een deugdelijke motivering ten aanzien van de afwijking van het beleid ontbeert.
Het bestreden besluit is mitsdien genomen in strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb.
De rechtbank acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb en verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op f 3940,40, zijnde - aan kosten van verleende rechtsbijstand f 1420,-;
- aan kosten van de door haar ingeschakelde deskundige, gelet op artikel twee, lid 1, onder b, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, artikel 8:36, tweede lid, van de Awb, en de artikelen 1, 2 en 6, van het Besluit tarieven in strafzaken, voor de rapportage (16 uur à f 116,60) f 1865,60, voor tijdverzuim in verband met de zitting (2 uur à f 116,60) f 233,20, voor reiskosten (Sittard-Arnhem v.v. à f 3,40 per retourkilometer, waarbij de eerste vier retourkilometers niet worden vergoed, mitsdien 124 kilometer à f 3,40) f 421,60.
Van andere kosten is de rechtbank in dit verband niet gebleken.
Het vorenstaande leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van Pro de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerder binnen drie maanden na heden een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van f 3940,40;
wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
bepaalt voorts dat de Staat der Nederlanden aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ad f 400,- vergoedt.
Aldus gegeven door mr. W.P.C.G. Derksen, rechter, en in het openbaar uitgesproken op 9 oktober 1996, in tegenwoordigheid van B.M.M.
Kerkhoven als griffier.
De griffier, De rechter,
Tegen deze uitspraak staat, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen zes weken na de dag van verzending hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's Gravenhage.
Verzonden op:
Coll: