Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 25/5783
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 juni 2026 in de zaak tussen
Café Baskèts, uit Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. G.L.M. Teeuwen),
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, het college
(gemachtigde: mr. C. Vos mr. M. Voors).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de last onder dwangsom die is opgelegd aan eiseres. Zij dient alle horeca activiteiten op het adres [adres] te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van een dwangsom van € 40.000,- ineens. Dit diende zij te doen voor 9 mei 2025. Eiseres is het hiermee niet eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college terecht de last onder dwangsom heeft opgelegd.
2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college terecht de last onder dwangsom heeft opgelegd. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
3. Eiseres exploiteert op het adres [adres] een bedrijf onder de naam ‘Café Baskèts’.
4. Op 7 maart 2024 hebben toezichthouders van het college een controle uitgevoerd bij eiseres. Daarbij hebben zij geconstateerd dat er in het pand horeca-activiteiten plaatsvinden. Eiseres verkoopt namelijk etenswaren en dranken voor directe consumptie. Ook waren bezoekers ter plaatse etenswaren en dranken aan het nuttigen. In totaal zijn er naar schatting circa 25 zitplaatsen aanwezig. De dranken worden geserveerd in kopjes en glazen, de gerechten op houten plateaus. Er hangt een menubord achter de counter en er ligt een menu op de counter. Achter in de zaak is een aanrecht/pantry aanwezig, waar eten wordt bereid. Eiseres heeft met het oog op bereiden en aanbieden van ter plaatse te nuttigen consumpties apparaten in gebruik, zoals een koffiemachine, oven, toaster, fornuis, vruchtenpers en een koelkast. Er is een toilet aanwezig. Op de etalageruit staat ‘café’. Eiseres verkoopt koffie-to-go. Tevens zijn in de vestiging twee kasten aanwezig met daarin uiteenlopende producten, zoals t-shirts, keukenapparatuur, bekers, glazen, zonnebrillen, boeken, kaarsen, sokken. Aan de muur hangen schilderijen die te koop zijn. De constateringen zijn vastgelegd in het rapport van bevindingen van 8 mei 2024. Bij brief van 24 mei 2024 heeft het college eiseres op de hoogte gesteld van de constateringen en overtredingen.
5. Op 6 december 2024 heeft het college aan eiseres het voornemen kenbaar gemaakt om een last onder dwangsom op te leggen vanwege onrechtmatig gebruik van de locatie als horeca. Later op 19 januari 2025 heeft een telefonisch zienswijzegesprek plaatsgevonden.
6. Met het besluit van 11 april 2025 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. De last strekt ertoe dat eiseres de overtreding van artikel 5.1, eerste lid, sub a, van de Omgevingswet beëindigt en beëindigd houdt voor 9 mei 2025, op straffe van een dwangsom van € 40.000,-. Eiseres kan hier, in ieder geval, aan voldoen door de horeca-activiteiten te staken en gestaakt te houden.
7. Eiseres heeft tegen de last onder dwangsom bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 11 september 2025 op het bezwaar van eiseres is het college bij haar besluit gebleven.
8. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft gereageerd met een verweerschrift.
9. De rechtbank heeft het beroep op 22 mei 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college.
Toetsingskader
10. Op het adres [adres] is het Omgevingsplan gemeente Amsterdam (hierna: het Omgevingsplan) van toepassing. Het voormalige bestemmingsplan ‘De Pijp 2018’ maakt onderdeel uit van het omgevingsplan. Op deze locatie geldt de bestemming ‘Gemengd-1’. Uit artikel 5 van Pro het bestemmingsplan volgt dat er onder andere detailhandel is toegestaan op de eerste bouwlaag, binnen deze detailhandel is ondersteunende horeca, onder voorwaarden, toegestaan.
11. In artikel 1.37 van het bestemmingsplan is het begrip detailhandel als volgt gedefinieerd: ‘Het anders dan voor directe consumptie bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen, verhuren en leveren van goederen aan personen die deze goederen kopen of huren voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit.’
Beoordeling door de rechtbank
12. De rechtbank dient te beoordelen of het college op goede gronden een last onder dwangsom heeft opgelegd. Daarbij dient de rechtbank te beoordelen of eiseres is aan te merken als detailhandel. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
13. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Standpunt eiseres
14. Eiseres betwist dat sprake is van een overtreding. In café Baskèts worden vooral design- en modeproducten zoals kleding, schoenen, kunst en modeaccessoires verkocht. Daarnaast is er ook de mogelijkheid voor het drinken van een kopje koffie of thee en het eten van een broodje of een andere kleine versnapering. Dit als ondersteuning van de verkoop van genoemde producten en als onderdeel van het detailhandelsmerk ‘Baskèts’. Eiseres voldoet aan de definitie van detailhandel in artikel 1.37 van het bestemmingsplan. De definitie van detailhandel zegt niets over de omvang van de uitstraling en/of verkoop van de producten. Eiseres doet daarnaast een beroep op het vertrouwensbeginsel, nu zij haar concept heeft voorgelegd aan de casemanager omgevingsvergunningen. Verder stelt eiseres dat uit de toelichting bij het bestemmingsplan ‘De Pijp 2018’ blijkt hoe het college invulling geeft aan de gebruiksmogelijkheden van ondersteunende horeca. Het concept van eiseres voldoet hieraan. Het college gaat volgens eiseres onterecht voorbij aan het ‘Horecabeleid Zuid 2011’ en de voorwaarden die hierin worden gesteld. Eiseres voldoet aan deze voorwaarden. Verder gaat het college in heroverweging voorbij aan de rol die ‘Beleidsregels afwijkingen omgevingsvergunningen’ spelen, de beleidsregels spelen namelijk wel een rol bij de uitleg van de gebruiksvoorschriften in het omgevingsplan.
Is er sprake van een overtreding?
15. Partijen zijn het erover eens dat op de locatie waar eiseres zich bevindt de bestemming ‘Gemengd-1’ geldt en dat de bestemming, onder andere, bestemd is voor detailhandel. Verder is niet in geschil dat op deze bestemming, uitsluitend binnen het gebruik van detailhandel, ondersteunende horeca toegestaan.
16. Ondersteunende horeca is niet-zelfstandige horeca die wordt of is gerealiseerd binnen een vestiging en daar naar oppervlakte en ruimtelijke uitstraling ondergeschikt aan is. Voor ondersteunende horeca binnen de bestemming ‘Gemengd 1’ geldt een maximum netto vloeroppervlak van 20% van het netto vloeroppervlak van de vestiging met een maximum van 20 m². Dit volgt uit artikel 1.68 en artikel 6.3.2, aanhef en onder e, van het bestemmingsplan.
17. De rechtbank stelt voorop dat voor de beoordeling of het college de last heeft kunnen opleggen uitsluitend het gebruik van de vestiging ter plaatse van belang is. Dit betekent dat de online activiteiten en de overige winkels in zoverre niet relevant zijn. In de constateringsrapporten van 8 mei 2024 en 28 maart 2025 zijn de bevindingen van het college neergelegd. Uit deze rapportages volgt dat aan de voorzijde van het pand een gevelbank staat, dat achter in het pand de koffietafel als werkplek wordt gebruikt en dat er koffie werd genuttigd. In het pand waren ten tijde van de controle 18 klanten aanwezig. Achter in het pand aan de linkerzijde staat een klein keukenblok met o.a. een SMEG koffiemachine en naast het keukenblok een SMEG koelkast. Van dit merk zijn de producten ook in de kasten, die zich bevinden in de voorzijde van het pand, te vinden. Er wordt aangegeven dat dit ter verkoop is. Ook hangen in deze ruimte aan de achterzijde diverse wanddecoraties en worden er meerdere meubeltjes als zijnde bijzettafeltjes en stoelen gepresenteerd maar ook gebruikt. In de voorzijde van het pand was een persoon aan het wachten naast de toonbank op een besteld product. Een persoon kwam binnen en deed een bestelling aan de toonbank. Twee personen namen koffie to go mee. Tien personen zaten binnen op de bank die langs het raam aan de voorzijde in het pand staat met kleine koffietafeltjes met hierop kopjes koffie. Op de toonbank staat een grote professionele koffiemachine. Ook worden op de toonbank op een blad achter glas diverse koeken, cake en croissant gepresenteerd en de verkrijgbare koude drankjes. Daar ligt ook een menu waarop diverse sandwiches staan die besteld kunnen worden. De gerechten worden warm op een houten plateau en bij klanten aan de tafeltjes geserveerd. In de houten wand aan de achterzijde van de toonbank staat het menu afgebeeld, tegen deze wand is ook een keukenblok opgesteld en dit is professioneel ingericht voor het bereiden van sandwiches. Er liggen snijplanken, er staat een grill ijzer, koelingsbakken met hierin de ingrediënten. Aan de voorkant van het pand staan er zowel aan de linker- als rechterzijde een vakkenkast met kleding, boeken, keukenwaar en interieur decoratie wat ter verkoop wordt aangeboden. In het achterste gedeelte is een kunststuk met prijsopgave geplaatst.
18. Gelet op deze bevindingen heeft het college terecht overwogen dat het concept ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom gericht was op het verstrekken van ter plaatse bereide drink- en etenswaren en het ter plaatse consumeren daarvan. In het pand zijn weliswaar wandkasten aanwezig waarin producten ter verkoop worden aangeboden, maar dit is betrekkelijk gering in omvang en aantal. Uit de bevindingen en foto’s volgt dat er in het overgrote deel van het pand eten en drinken direct worden geconsumeerd en dat het concept daar op ingericht is. De definitie detailhandel zegt weliswaar niks over de uitstraling en omvang van de detailhandel, maar dit neemt niet weg dat uit het bestemmingsplan volgt dat dit de primaire bestemming is en dus de hoofdactiviteit moet zijn. Uit de rapporten blijkt volgens de rechtbank dat de vestiging echter overwegend als horeca wordt geëxploiteerd en dat de horeca-activiteit een zelfstandige stroom bezoekers aantrekt. Horeca is daarom de hoofdactiviteit. Omdat geen sprake is van detailhandel maar van horeca kan alleen daarom al geen sprake zijn van ondersteunende horeca omdat gelet op artikel 1.68 en artikel 6.3.2, aanhef en onder e, van het bestemmingsplan deze activiteit ruimtelijk ondergeschikt moet zijn. In dat geval zou het zwaartepunt van de exploitatie van de winkel op detailhandel zijn gericht. Daarvan is geen sprake.
19. Dat eiseres een innovatief retail concept exploiteert staat in zoverre niet ter discussie, maar dit neemt echter niet weg dat eiseres dit moet doen binnen de bestemming detailhandel en dat die exploitatie aan de regels van het bestemmingsplan moet voldoen. Indien dit te beperkend is voor het concept dat zij voorstaat zal eiseres het college moeten verzoeken af te wijken van het bestemmingsplan.
20. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres naar aard en inrichting niet kan worden gezien als detailhandel. Daarom heeft het college op goede gronden vastgesteld dat er sprake is van een overtreding van artikel 1.37 van het bestemmingsplan.
Beginselplicht tot handhaving en het vertrouwensbeginsel
21. Zoals de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, [1] geldt bij handhavingsbesluiten als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat sprake is van een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het vertrouwensbeginsel.
22. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel moet degene die zich op dit beginsel beroept aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid wel of niet zou uitoefenen en zo ja, hoe [2] . De Afdeling heeft in dit verband verder overwogen dat, om een toezegging aan te nemen, de uitlating en/of gedraging in ieder geval toegesneden dient te zijn op de concrete situatie. Algemene voorlichting of uitlatingen over een ander geval of jegens derden zijn niet aan te merken als een toezegging. Ook is er geen sprake van een toezegging als er uitdrukkelijk over het concrete geval aan de betrokkene een voorbehoud is gemaakt.
23. De rechtbank is tegen deze achtergrond van oordeel dat eiseres geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen. Eiseres heeft haar conceptplan inclusief tekeningen en onderbouwende stukken voorgelegd aan een casemanager omgevingsvergunningen van het college. De casemanager heeft op 18 augustus 2023 als volgt gereageerd op het conceptplan ‘
Het plan zoals u dat heeft ingediend voldoet onder voorwaarden aan de criteria voor Gemengd-1. Onderaan deze mail heb ik de omschrijving van het begrip ‘ondersteunende horeca’ gevoegd. Een terras is overigens niet toegestaan.’ De rechtbank merkt allereerst op dat uit de plattegronden en animaties het feitelijk gebruik zoals dat is geconstateerd niet is af te leiden. Daarnaast is volgens de rechtbank ook geen concrete toezegging gedaan, omdat er in de reactie wordt gesteld dat het plan onder voorwaarden voldoet aan de criteria voor Gemengd-1. Er wordt dus in zoverre een voorbehoud gemaakt. In ieder geval is niet gebleken is dat het college heeft toegezegd dat hij niet handhavend zou optreden.
Het plan zoals u dat heeft ingediend voldoet onder voorwaarden aan de criteria voor Gemengd-1. Onderaan deze mail heb ik de omschrijving van het begrip ‘ondersteunende horeca’ gevoegd. Een terras is overigens niet toegestaan.’ De rechtbank merkt allereerst op dat uit de plattegronden en animaties het feitelijk gebruik zoals dat is geconstateerd niet is af te leiden. Daarnaast is volgens de rechtbank ook geen concrete toezegging gedaan, omdat er in de reactie wordt gesteld dat het plan onder voorwaarden voldoet aan de criteria voor Gemengd-1. Er wordt dus in zoverre een voorbehoud gemaakt. In ieder geval is niet gebleken is dat het college heeft toegezegd dat hij niet handhavend zou optreden.
Toelichting van het bestemmingsplan, Horecabeleid Zuid 2011 en Beleidsregels afwijkingen omgevingsvergunningen
24. Ook het standpunt dat het college ten onrechte voorbijgaat aan de toelichting van het bestemmingsplan en de beleidsregels slaag volgens de rechtbank niet. Uit vaste rechtspraak volgt dat de toelichting bij het omgevingsplan niet juridisch bindend is. [3] Het heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven, indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. De definities van detailhandel en (ondersteunende) horeca in het bestemmingsplan zijn voldoende duidelijk waardoor niet wordt toegekomen aan de toelichting. Ten overvloede is de toelichting waaruit blijkt hoe het college invulling geeft aan de gebruiksmogelijkheden van ondersteunende horeca niet relevant voor het bepalen of er sprake is van detailhandel.
25. De rechtbank is met het college van oordeel dat het ‘Horecabeleid Zuid 2011’ en ‘Beleidsregels afwijkingen omgevingsvergunningen’ geen rol kunnen spelen bij het beoordelen of er sprake is van strijd met het bestemmingsplan. De regels in het Horecabeleid zien op exploitatie van de vestiging wanneer deze ruimtelijk is toegestaan. Dat is in deze zaak niet het geval. Verder spelen de beleidsregels slechts een rol bij de beoordeling of een omgevingsvergunning kan worden verleend waarbij een bestemmingsplan geen regeling heeft voor ondersteunende horeca, en ook dat is hier niet aan de orde. De beroepsgronden slagen niet.
Conclusie en gevolgen
26. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit en de last onder dwangsom in stand blijven. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.M. Delstra, rechter, in aanwezigheid van mr. J.J. Bakker, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.