Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 25/1658
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 april 2026 in de zaak tussen
Stichting Wakker Dier , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigden: T.J. van Alten en S.C. van de Wou ),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister
(gemachtigde: mr. G.O. Hoeksma).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de gedeeltelijke afwijzing van het Woo-verzoek van eiseres. Eiseres is het hier niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand hiervan beoordeelt de rechtbank of de minister op goede gronden heeft besloten om bepaalde documenten niet openbaar te maken.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister niet op goede gronden heeft besloten om de documenten in het geheel niet openbaar te maken. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Onder 7 staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
1.3.
De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop
2. Eiseres heeft op 10 november 2023 een verzoek om openbaarmaking ingediend op grond van de Wet open overheid (Woo). De minister heeft dit verzoek met de (deel)besluiten van 16 februari 2024 en 25 maart 2024 gedeeltelijk toe- en afgewezen.
2.1.
Met het besluit van 30 januari 2025 op het bezwaar van eiseres (het bestreden besluit) is de minister bij deze gedeeltelijke toe- en afwijzing gebleven.
2.2.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft hierop gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De minister heeft de stukken ingezonden en daarbij verzocht om geheimhouding op grond van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank heeft bepaald dat beperking van de kennisneming van de genoemde stukken gerechtvaardigd is. Toestemming om mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen, is van rechtswege verleend.
2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 4 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres en de gemachtigde van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Bij brief van 10 november 2023 heeft eiseres een Woo-verzoek ingediend bij de minister. Zij heeft verzocht om informatie openbaar te maken over het toezicht- en handhavingsbeleid van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) met betrekking tot dierenwelzijn over de periode van 1 januari 2018 tot en met 10 november 2023. Concreet heeft eiseres verzocht om openbaarmaking van de volgende documenten genoemd in het Meerjarig Nationaal Controleplan 2023-2025 van de NVWA:
audits/IAD-auditrapporten die zijn opgesteld conform artikel 6 van Pro de controleverordening;
managementreacties naar aanleiding van deze auditrapporten;
rapportages van de kwaliteitmedewerkers waarin de voortgang van eventuele verbetermaatregelen worden gerapporteerd aan het management;
het jaarlijkse auditprogramma;
het risicogericht meerjaren auditprogramma;
Meerjarige Handhavings- of Keuringsplannen welke jaarlijks worden herzien; en
kwartaalrapportages met de voortgang en resultaten van bovenvermelde plannen en/of activiteiten.
3.1.
Bij besluit van 16 februari 2024 (deelbesluit I) heeft de minister op punten 1, 2, 6 en 7 van het Woo-verzoek beslist. Bij besluit van 25 maart 2024 (deelbesluit II) heeft de minister op de punten 3, 4 en 5 van het Woo-verzoek beslist. De minister heeft in totaal 14 documenten aangetroffen, waarvan twee documenten al openbaar waren. Hij heeft openbaarmaking van vijf documenten in het geheel geweigerd (op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder d dan wel onder i, van de Woo) en zeven documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt (op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Woo).
3.2.
Bij het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van eiseres tegen de deelbesluiten I en II ongegrond verklaard.
Bescherming van het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Woo)
4. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen geen discussie bestaat over de toepassing van de weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Woo (het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer) op de zeven gedeeltelijk openbaar gemaakte documenten. De rechtbank zal deze weigeringsgronden daarom onbesproken laten.
Bescherming van het belang van de controle, inspectie en toezicht door bestuursorganen (artikel 5.1, tweede lid, onder d, van de Woo)
5. De rechtbank beoordeelt eerst of de minister de drie documenten (met nummers 3, 4 en 5 in het bestreden besluit) terecht heeft geweigerd openbaar te maken op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder d, van de Woo. De drie geweigerde documenten zien – in het kort – op de nalevingsresultaten en handhavingstrajecten op het gebied van dierenwelzijn door de NVWA.
5.1.
Uit de besluitvorming volgt dat de minister stelt dat deze documenten in het geheel niet openbaar kunnen worden gemaakt vanwege het belang van inspectie, controle en toezicht door de NVWA. De reden hiervoor is dat de documenten informatie bevatten over de nalevingsdoelen op het vlak van dierenwelzijn, de daarvoor benodigde handhavingstrajecten en de prioritering daarvan per doelgroep. Openbaarmaking zou leiden tot berekenend gedrag bij de doelgroep, verminderde naleving van wettelijke regels waarop minder wordt gehandhaafd en daarmee een minder effectieve controle. De effectiviteit van het toezicht is namelijk in sterke mate afhankelijk van de pakkans, aldus steeds de minister.
5.2.
Eiseres betwist dit en stelt dat de minister ten onrechte, althans onvoldoende gemotiveerd, een beroep heeft gedaan op deze weigeringsgrond. Zij verwijst naar de parlementaire geschiedenis waaruit blijkt dat de weigeringsgrond alleen geldt bij substantiële ondermijning van toezicht of controle. Dat openbaarmaking “
waarschijnlijk” leidt tot berekenend gedrag is onvoldoende. Daarnaast had de minister de weigering per passage of documentonderdeel moeten onderbouwen. Bovendien bevatten de documenten elementen die ook zijn verwerkt in het openbare Jaarplan 2023 van de NVWA, wat erop duidt dat delen zich wel voor openbaarmaking lenen, aldus steeds eiseres.
waarschijnlijk” leidt tot berekenend gedrag is onvoldoende. Daarnaast had de minister de weigering per passage of documentonderdeel moeten onderbouwen. Bovendien bevatten de documenten elementen die ook zijn verwerkt in het openbare Jaarplan 2023 van de NVWA, wat erop duidt dat delen zich wel voor openbaarmaking lenen, aldus steeds eiseres.
5.3.
Op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder d, van de Woo blijft openbaarmaking van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen.
5.4.
De rechtbank stelt voorop dat het uitgangspunt van de Woo is dat bij de overheid berustende informatie in beginsel openbaar is. Alleen bij zwaarwegende belangen zoals bedoeld in de artikelen 5.1 en 5.2 van de Woo kan openbaarmaking worden geweigerd. Als een belangenafweging moet worden gemaakt, weegt het uitgangspunt van de Woo zwaar. [1]
5.5.
Uit vaste rechtspraak en de systematiek van de Woo volgt dat een bestuursorgaan in beginsel per document dan wel per zelfstandig te onderscheiden documentonderdeel (zoals een alinea of paragraaf) dient te beoordelen of een van de weigeringsgronden uit artikel 5.1, tweede lid, van toepassing is. De zinsnede “
voor zover” in de aanhef van dat artikellid brengt (passend bij het uitgangspunt van (maximale) openbaarheid) tot uitdrukking dat binnen een document moet worden beoordeeld in hoeverre de weigeringsgronden aan de orde zijn. Van een dergelijke beoordeling kan slechts worden afgezien als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. [2] Standaardgegevens, zoals de opmaak van een e-mailbericht, disclaimers en paginanummers, zonder zelfstandige betekenis, hoeven niet openbaar te worden gemaakt. [3]
voor zover” in de aanhef van dat artikellid brengt (passend bij het uitgangspunt van (maximale) openbaarheid) tot uitdrukking dat binnen een document moet worden beoordeeld in hoeverre de weigeringsgronden aan de orde zijn. Van een dergelijke beoordeling kan slechts worden afgezien als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. [2] Standaardgegevens, zoals de opmaak van een e-mailbericht, disclaimers en paginanummers, zonder zelfstandige betekenis, hoeven niet openbaar te worden gemaakt. [3]
5.6.
De rechtbank heeft kennisgenomen van de op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder d, van de Woo geweigerde documenten, waaronder een vertrouwelijk meerjarig handhavingsplan en een kwartaalrapportage van de NVWA. Hoewel de weigeringsgrond op grote delen van de documenten van toepassing kan zijn, is de rechtbank van oordeel dat de minister de documenten niet integraal kon weigeren.
5.7.
De minister heeft in het bestreden besluit en op de zitting een concreet en voorstelbaar belang aangevoerd ter onderbouwing van de weigering. De betreffende documenten bevatten gedetailleerde inzichten in de doelstellingen, prioritering en handhavingsmethoden van de NVWA. Openbaarmaking hiervan kan doelgroepen in staat stellen hun gedrag aan te passen, bijvoorbeeld door controles te vermijden, zwakke plekken in controles te benutten of bewust minder naleving te tonen waar handhaving minder waarschijnlijk is. De rechtbank erkent dat dit kan leiden tot substantiële ondermijning van het toezicht, zodat het belang van effectieve handhaving op onaanvaardbare wijze zou worden geschaad. [4] Hoewel dit belang in abstracto een weigering kan dragen, ontslaat het de minister niet van de verplichting om per documentonderdeel aan te geven welke passages onder de weigeringsgrond vallen. Deze concretisering ontbreekt, waardoor niet kan worden beoordeeld of de weigeringsgrond op een juiste wijze is toegepast. Hierbij is van belang dat van een beoordeling per documentonderdeel slechts onder omstandigheden kan worden afgezien, bijvoorbeeld indien dit zou leiden tot herhalingen zonder redelijk doel of een onevenredige bestuurslast, hetgeen hier niet is gesteld of gebleken.
5.8.
Daarbij speelt mee dat de betreffende documenten mede bestaan uit onderdelen zoals algemene titels en kopjes, leeswijzers, introductieteksten, inhoudsopgaven, opsommingen, toelichtingen op algemene kaders en normen en verwijzingen naar reeds openbare NVWA-publicaties. Deze onderdelen kunnen zonder nadere motivering niet worden aangemerkt als informatie waarvan openbaarmaking het toezicht zou ondermijnen. Zij zijn bovendien niet zodanig verweven met de uitkomst van de inspectie, controle of het toezicht dat een integrale weigering gerechtvaardigd is. Ook kunnen zij niet worden gelijkgesteld met standaardgegevens zonder zelfstandige betekenis. Door zonder differentiatie de informatie in het geheel te weigeren, heeft de minister geen kenbare toepassing gegeven aan het uitgangspunt van openbaarmaking.
5.9.
Dit leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek bevat. De minister heeft volstaan met een algemene, niet-gespecificeerde motivering, waardoor niet kan worden getoetst of de weigeringsgrond uit artikel 5.1, tweede lid, onder d, van de Woo terecht is toegepast. De beroepsgrond slaagt.
Bescherming van het belang van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen (artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo)
6. De rechtbank beoordeelt vervolgens of de minister de twee documenten (met nummers 1 en 2 in het deelbesluit II) terecht heeft geweigerd openbaar te maken op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo. Het gaat in het kort om het auditprogramma van de NVWA 2024 en een bijbehorende bijlage die ingaat op de verschillende auditonderwerpen.
6.1.
Uit de besluitvorming volgt dat de minister stelt dat deze documenten (in het geheel) niet openbaar kunnen worden gemaakt vanwege het belang van het goed functioneren van de NVWA. De documenten geven inzicht in de door de NVWA geïdentificeerde interne risico’s en kwetsbaarheden, waardoor medewerkers bij openbaarmaking terughoudender worden om vertrouwelijk, constructief en zelfkritisch mee te werken aan interne audits. Dit zou ertoe kunnen leiden dat relevante auditonderwerpen niet meer worden behandeld en de auditfunctie minder effectief wordt. Daarmee raakt openbaarmaking het belang van de NVWA om zo onafhankelijk en objectief mogelijk het auditproces in te richten, wat het goed functioneren belemmert. Daarnaast zou openbaarmaking de wijze van rapporteren kunnen beïnvloeden door angst voor reputatieschade, aldus steeds de minister.
6.2.
Eiseres betwist dit en stelt dat de minister (grotendeels) ten onrechte, althans onvoldoende gemotiveerd, een beroep heeft gedaan op de weigeringsgrond. Het gaat om beleidsinformatie over auditonderwerpen en toezichtstrategie, die in het publieke domein moet kunnen worden besproken. Ook moet per passage het belang van openbaarmaking af worden gewogen tegen het belang van een goede taakuitoefening, conform artikel 5.1, derde lid, van de Woo. Eiseres verwijst naar rechtspraak over een vergelijkbaar document, waaruit volgt dat de stelling dat toekomstige medewerking van medewerkers in gevaar zou komen, hiervoor in ieder geval onvoldoende is. [5]
6.3.
Op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo blijft openbaarmaking van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.
6.4.
In de memorie van toelichting is – samengevat – vermeld dat het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen op verschillende manieren in het geding kan komen. Deze weigeringsgrond speelt bijvoorbeeld bij gespreksverslagen en verklaringen van binnen of door de overheid uitgevoerde onderzoeken, zoals (inter)disciplinaire onderzoeken of integriteitsonderzoeken. Ook speelt deze weigeringsgrond bij vertrouwelijk overleg met andere bestuursorganen of derden, of bij besluitvorming op hoog bestuurlijk niveau. Daarnaast kan op deze grond in complexe en gevoelige crisissituaties tijdelijke geheimhouding nodig zijn om de coördinatie en zorgvuldige afhandeling niet te verstoren. Openbaarmaking kan ertoe leiden dat betrokkenen terughoudender zijn bij het afleggen van verklaringen bij vergelijkbare onderzoeken of overleggen. Dat kan de kwaliteit daarvan en daarmee het goed functioneren van de overheid schaden. Het is aan het bestuursorgaan om aan te tonen dat het goed functioneren van de overheid door openbaarmaking in het gedrang komt. [6]
6.5.
Voor dit artikelonderdeel geldt, in aanvulling op overweging 5.5 hiervoor, dat ook kan worden afgeweken van het uitgangspunt van beoordeling per documentonderdeel als een belangenafweging op een meer abstract niveau is aangewezen, bijvoorbeeld bij complexe en gevoelige aangelegenheden. [7]
6.6.
De rechtbank heeft kennisgenomen van de twee, op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo, geweigerde documenten. Zij is van oordeel dat de minister deze weigeringsgrond niet integraal op het geheel van de twee documenten heeft mogen toepassen.
6.7.
De minister heeft niet per onderdeel beoordeeld en gemotiveerd of openbaarmaking mogelijk is, maar heeft volstaan met een algemene redenering voor de documenten als geheel. De minister heeft met name gewezen op de (niet geconcretiseerde) omstandigheid dat medewerkers terughoudender zullen zijn om mee te werken aan interne audits bij openbaarmaking van de documenten. Dat vindt de rechtbank onvoldoende. Hierbij acht de rechtbank van belang dat het auditprogramma vooral ziet op aspecten van de bedrijfsvoering en dat de documenten geen (vertrouwelijke) gespreksverslagen bevatten die direct herleidbaar zijn tot individuele medewerkers. Anders dan bij de in de memorie van toelichting genoemde categorieën (zoals (integriteits)onderzoeken, besluitvorming op hoog bestuurlijk niveau of in crisissituaties) is daarom niet zonder meer aannemelijk dat openbaarmaking ertoe leidt dat medewerkers in de toekomst minder bereid zullen zijn om aan dergelijke audits mee te werken, waarmee het goed functioneren van de NVWA wordt geschaad. Ook is niet gebleken van een situatie die een belangenafweging op abstract niveau rechtvaardigt.
6.8.
De minister heeft in het bestreden besluit en op de zitting ook gewezen op passages in de documenten waarin concrete kwetsbaarheden van de NVWA zijn opgenomen, zoals op het gebied van ICT-beveiliging. Het is voorstelbaar dat dit belang een weigering wel kan dragen, omdat openbaarmaking de organisatie kan blootstellen aan misbruik door derden, zoals gerichte digitale aanvallen. Het ligt wel op de weg om per documentonderdeel te komen met een gespecificeerde motivering. Voor overige onderdelen van de documenten geldt dat, zonder nadere motivering, niet inzichtelijk is dat openbaarmaking daadwerkelijk het functioneren van de NVWA zou belemmeren.
6.9.
Dit leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit ook voor deze weigeringsgrond een motiveringsgebrek bevat. De minister heeft volstaan met een algemene, niet-gespecificeerde motivering, waardoor niet kan worden getoetst of de weigeringsgrond uit artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo terecht is toegepast. Deze beroepsgrond slaagt dus ook.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Dat is in strijd is met artikel 7:12 van Pro de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
7.1.
De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten, zelf in de zaak te voorzien of een bestuurlijke lus toe te passen. Het is aan de minister om een nieuw besluit te nemen waarbij inzichtelijk wordt gemaakt op welk onderdeel van de verzochte documenten welke uitzonderingsgrond van toepassing is. De rechtbank ziet af van een bestuurlijke lus omdat het gaat om vrij omvangrijke documenten. De minister moet daarom een nieuw besluit nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van acht weken.
7.2.
Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht van € 385,- aan eiseres vergoeden. De minister moet ook haar proceskosten vergoeden. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 30 januari 2025;
- draagt de minister op binnen acht weken een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 385,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A.L. Wiersinga, rechter, in aanwezigheid van mr. N. Galjee-Melehi, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: wet- en regelgeving
Wet open overheid (Woo)
Artikel 1.1
Eenieder heeft recht op toegang tot publieke informatie zonder daartoe een belang te hoeven stellen, behoudens bij deze wet gestelde beperkingen.
Artikel 5.1, tweede, onder d en i, en derde lid
2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(…)
d. de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
(…)
i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.
3. Indien een verzoek tot openbaarmaking op een van de in het tweede lid genoemde gronden wordt afgewezen, bevat het besluit hiervoor een uitdrukkelijke motivering.