Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 25/2076
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 maart 2026 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. dr. T.S.G. Staal),
en
de minister van Buitenlandse zaken, de minister
(gemachtigde: mr. J.T.E. van der Eijk-Peters).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een verzoek om informatie op grond van de Wet open overheid (Woo). Eiseres heeft gevraagd om alle informatie binnen het ministerie van Buitenlandse Zaken met betrekking tot het besluit de steun aan UNRWA [1] in januari 2024 stop te zetten. Bij besluiten van 21 februari 2025 (bestreden besluit I), 20 oktober 2025 (bestreden besluit II) en 28 januari 2026 (bestreden besluit III) heeft de minister in totaal 35 documenten (gedeeltelijk) openbaar gemaakt. Eiseres is het niet eens met de door de minister toegepaste zoekslag en weigeringsgronden. Aan de hand van de beroepsgronden van eiseres beoordeelt de rechtbank of de minister op de juiste wijze heeft beslist op het Woo-verzoek.
2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister de weigering van één zin in document 10 (ID-nummer [nummer 1] ) op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i van de Woo (de i-grond) onvoldoende heeft gemotiveerd. Voor de overige documenten die nog in geschil zijn geldt dat de minister de passages heeft mogen weigeren met toepassing van de i-grond. Het beroep is gegrond en eiseres krijgt voor een deel gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
3. Op 11 april 2024 heeft eiseres bij de minister een Woo-verzoek ingediend tot openbaarmaking van alle interne correspondentie en schriftelijke stukken met betrekking tot de totstandkoming binnen het ministerie van het besluit de steun aan UNRWA per 27 januari 2024 stop te zetten en/of niet te verlengen en/of te laten aflopen. Hier valt ook onder de correspondentie met het ministerie van Algemene Zaken, inclusief de premier en correspondentie met overige derden als bijvoorbeeld UN Watch, Impact-SE, Israel Allies Foundation, The Hague Initiative for International Cooperation over de stopzetting van de steun voor UNWRA en over UNRWA in bredere zin. Ten slotte verzoekt eiseres om de nog niet openbaar gemaakte passages in de beslisnota van 23 februari 2024 [2] van de Tweede Kamer openbaar te maken.
3.1.
Naar aanleiding van dit Woo-verzoek is er op 10 juni 2024 telefonisch contact geweest en is het Woo-verzoek nader gespecificeerd waarbij is toegelicht dat de volgende stukken buiten beschouwing konden worden gelaten: alle correspondentie met maatschappelijke organisaties en alle correspondentie met de VN.
3.2.
Op 2 september 2024 heeft de minister aan eiseres laten weten dat er in totaal 22 documenten zijn aangetroffen. 13 van deze documenten zijn (gedeeltelijk) openbaar gemaakt en negen documenten zijn integraal geweigerd. Eiseres heeft hier op 2 oktober 2024 bezwaar tegen gemaakt. Met het bestreden besluit I van 21 februari 2025 heeft de minister in totaal 35 documenten gevonden die onder dit Woo-verzoek vallen. Een deel hiervan is reeds openbaar of gedeeltelijk openbaar en ook zijn negen documenten integraal geweigerd.
3.3.
Eiseres heeft hier beroep tegen ingesteld. Met het bestreden besluit II van 20 oktober 2025 heeft de minister zijn besluit nader gemotiveerd door (voor zover hier van belang) aan de weigering van informatie op de i-grond ook artikel 5.2, eerste lid, van de Woo (persoonlijke beleidsopvattingen) ten grondslag te leggen. Op 8 januari 2026 heeft eiseres vervolgens gronden ingediend tegen het bestreden besluit II. De minister heeft op zijn beurt op het beroep gereageerd met een verweerschrift en heeft op 28 januari 2026 met bestreden besluit III een aanvullende motivering gegeven en in vier documenten aanvullende passages openbaar gemaakt.
3.4.
Omdat de minister hangende beroep de aanvullende bestreden besluiten II en III heeft genomen, heeft het beroep van eiseres gelet op artikel 6:19, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht, mede betrekking op deze bestreden besluiten.
3.5.
De rechtbank heeft het beroep op 9 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens eiseres deelgenomen: mr. T.S. Staal, [persoon 1] en [persoon 2] . Namens de minister zijn verschenen mr. J.T.E. van der Eijk-Peters, mr. S. Raterink, [persoon 3] en [persoon 4] .
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of de minister op de juiste wijze heeft beslist op het Woo-verzoek. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Tijdens de zitting heeft eiseres haar gronden tegen de weigering van conceptdocumenten ingetrokken. De rechtbank zal deze gronden daarom niet behandelen.
7. Tussen partijen is alleen nog in geschil of de minister de passages in een vijftal documenten en de openbaarmaking van één document integraal heeft mogen weigeren. De beoordeling van de rechtbank beperkt zich dan ook tot de documenten
10 ( ID-nummer [nummer 1] ), 15 (ID-nummer [nummer 1] ), 16 (ID-nummer [nummer 2] ), 17 (ID-nummer [nummer 3] ), 18 (ID-nummer [nummer 4] ) en 29 (ID-nummer [nummer 5] ).
8. De minister heeft deze zes documenten gedeeltelijk (document 10, 15, 16, 17 en 18) of geheel (document 29) geweigerd met toepassing van de i-grond, het goed functioneren van de Staat. Volgens de minister zou openbaarmaking van deze documenten de eenheid van het kabinetsbeleid in gevaar brengen. De minister voert hiertoe aan dat het kabinet spreekt met één mond en dat het belangrijk is dat bewindspersonen vrij met elkaar kunnen spreken. Met het oog op goed bestuur is het ongewenst dat bewindspersonen tegen elkaar kunnen worden uitgespeeld als hun individuele opvattingen openbaar worden. Volgens de minister kan de bescherming van de eenheid van kabinetsbeleid ook aan de orde zijn voor documenten die niet voor bespreking in een ministerraad zijn voorgelegd, maar die betrekking hebben op gevoerd overleg tussen bewindspersonen.
9. Volgens eiseres vindt vertrouwelijk overleg tussen bewindspersonen uitsluitend plaats als zij direct en vertrouwelijk contact met elkaar hebben. Geen van de zes documenten betreft een directe uitwisseling tussen de betrokken bewindspersonen. Het zijn allemaal weergaven van standpunten van één of beide ministers in documenten die zijn opgesteld door ambtenaren of gedeeld zijn met minstens drie ambtenaren. Nergens in de documenten zijn indicaties te vinden dat de gelakte passages vertrouwelijk moesten blijven. Eiseres stelt zich op het standpunt dat hier geen sprake is geweest van vertrouwelijk overleg tussen bewindspersonen en dat openbaarmaking van deze documenten, dan wel passages, op geen enkele manier in de weg staat aan het voeren van vertrouwelijk overleg tussen bewindspersonen. Daarnaast is de minister inconsistent omgegaan met het leerstuk eenheid van het kabinetsbeleid, nu sommige standpunten van bewindspersonen wel en andere niet openbaar zijn gemaakt. Volgens eiseres rekt de minister met deze invulling de i-grond te ver op.
10. Op de zitting heeft de minister de context van de door hem gegeven invulling van de i-grond geschetst. Een bewindspersoon handelt nooit volledig zelfstandig; hij of zij krijgt altijd (in meer of mindere mate) informatie aangeleverd door ambtenaren. Na de ministerraad of een overleg tussen twee ministers vindt er een terugkoppeling plaats naar de directeuren-generaal of de betreffende ambtenaren om één en ander verder op te pakken of uit te werken. Dit geldt zowel bij een overleg in de minsterraad als bij een ‘gewoon’ overleg tussen twee bewindslieden. Ambtenaren zijn dus vrijwel altijd vooraf en achteraf betrokken bij deze gesprekken. De eenheid van het kabinetsbeleid ziet in dit verband dus ook op meer dan alleen op wat is besproken in de ministerraad. Het ziet ook op de communicatie tussen een bewindspersoon en zijn ambtenarenapparaat, al dan niet in de context van een minsterraad.
11. De rechtbank heeft de zes documenten in de raadkamer bekeken.
De gelakte passages geven inzicht in afwijkende standpunten van verschillende bewindspersonen, dan wel zijn zij een letterlijke weergave daarvan of het weergegeven standpunt is zodanig verweven met een concepttekst van een ambtenaar dat dit niet los kan worden gelezen. Voor wat betreft de documenten 15, 16, 17, 18 en 29 heeft de minister, met de motivering als hiervoor weergegeven in rechtsoverweging 10, de weigering op de i-grond voldoende onderbouwd. De rechtbank kan deze uitleg van de minister volgen. Als dat wat in de ministerraad of in vertrouwelijk overleg tussen twee ministers is besproken valt onder de eenheid van het kabinetsbeleid, dan kan ook een weergave van hetgeen daar is besproken in een e-mail, worden geweigerd met toepassing van de i-grond. De minister moet erop kunnen vertrouwen dat hij onbelemmerd zijn ambtenaren kan informeren over wat met andere bewindspersonen is besproken. Het is voor een bewindspersoon essentieel om vrij te kunnen sparren met zijn ambtenaren, en vice versa. Als dat vertrouwen ontbreekt omdat de inhoud van dat overleg mogelijk openbaar wordt gemaakt, kunnen bewindspersonen of ambtenaren zich in de toekomst minder vrij voelen om hun werk te doen. De minister heeft daarom het belang van het goed functioneren van de Staat zwaarder mogen laten wegen dan het belang van openbaarmaking.
12. Voor wat betreft de gelakte zin in de e-mail verzonden op 12 maart 2024 om 4:29:23 PM (de derde e-mail van boven) in document 10 is dit anders. De rechtbank kan zonder een nadere toelichting van de minister niet volgen dat openbaarmaking van deze zin het goed functioneren van de Staat zou schaden en constateert hier een motiveringsgebrek.
13. De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt over inconsistentie bij het weigeren van openbaarmaking van standpunten van bewindspersonen. Zoals de minister terecht heeft aangevoerd kan informatie die de desbetreffende minister zelf al openbaar heeft gemaakt, niet worden geweigerd vanwege het goed functioneren van de Staat. Het betreffende afwijkende standpunt van de minister was door toedoen van die minister immers al openbaar. Er is daarom geen sprake van een inconsistentie in de toepassing van de weigeringsgrond.
Conclusie en gevolgen
14. Het beroep is gegrond en de rechtbank zal de bestreden besluiten (I, II en III) vernietigen voor zover deze zien op de motivering van de weigering tot openbaarmaking van de zin in de e-mail verzonden op 12 maart 2024 om 4:29:23 PM in document 10. Voor het overige zal de rechtbank de rechtsgevolgen in stand laten. De minister zal in een nieuw besluit de betreffende zin in document 10 alsnog openbaar moeten maken of de weigering aanvullend moeten motiveren.
14.1.
De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb bepalen dat de minister een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de minister hiervoor een termijn van vier weken.
14.2.
De rechtbank stelt de proceskosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 1.868,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 1). Van andere proceskosten die in aanmerking komen voor vergoeding is de rechtbank niet gebleken. Omdat het beroep gegrond is, moet de minister ook het griffierecht vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten I, II en III voor zover deze zien op de motivering van de weigering tot openbaarmaking van de in overweging 12 genoemde zin in document 10;
- draagt de minister op om binnen vier weken na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 194,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot het betalen van € 1.816,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Hansen-Löve, voorzitter, en mr. J.A.W. Jansen en mr. J.A.C.M. Nielen, leden, in aanwezigheid van mr. F. van der Maas, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2026.
Griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.