Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 24/7682
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 januari 2026 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
en
Huis voor Klokkenluiders, verweerder
(gemachtigden: mr. C. van Leeuwarden, mr. E. Stevens en mr. T. Gillhaus).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de niet-ontvankelijkverklaring van eisers bezwaar door verweerder. Eiser is het niet eens met de niet-ontvankelijkverklaring van zijn bezwaar. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de niet-ontvankelijkverklaring.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder het bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Eiser krijgt dus geen gelijk en zijn beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.
Procesverloop
2. Op 19 juli 2024 heeft eiser bij verweerder een verzoek ingediend om misstandonderzoek te doen naar een omgevingsdienst en de controlerende accountant van deze omgevingsdienst.
2.1.
Bij brief van 3 oktober 2024 heeft verweerder aan eiser laten weten dat verweerder geen aanleiding ziet om een misstandonderzoek in te stellen.
2.2.
Op 2 november 2024 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen de brief van
3 oktober 2024.
3 oktober 2024.
2.3.
Bij besluit van 22 november 2024 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard.
2.4.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.5.
De rechtbank heeft het beroep op 15 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van verweerder.
2.6.
Op de zitting heeft de rechtbank gelijktijdig ook de beroepen van eiser behandeld in de zaken AWB 24/4995 en AWB 24/5147, waarin verweerder ook als verwerende partij optreedt. De rechtbank doet in die zaken apart uitspraak, op dezelfde datum als waarop zij de onderhavige uitspraak doet.
Beoordeling door de rechtbank
Gronden
3. Eiser heeft in deze procedure veel (aanvullende) gronden ingediend. Kort voor de zitting gaf eiser ook te kennen dat hij een pleitnota wilde voordragen op de zitting. Op de zitting is besproken dat de inhoud van de pleitnota op grote lijnen gelijk is aan eerder door eiser ingediende stukken en dat deze pleitnota in ieder geval de belangrijkste gronden van eiser bevat. De rechtbank heeft op de zitting de gronden zoals geformuleerd in de pleitnota met partijen besproken en met partijen afgesproken dat ook uitspraak wordt gedaan aan de hand van de gronden in de pleitnota, zoals die op zitting zijn besproken.
Het bestreden besluit
4. Verweerder heeft het bezwaar van eiser tegen de brief van 3 oktober 2024
niet-ontvankelijk verklaard, omdat die brief geen besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) waartegen bezwaar kan worden gemaakt. De brief betreft enkel een mededeling dat een door eiser gewenste feitelijke handeling, namelijk een onderzoek, niet plaats zal vinden. De brief van 3 oktober 2024 is daarmee niet op enig rechtsgevolg gericht en dus geen besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Het bezwaar van eiser tegen die brief is daarom niet-ontvankelijk. Verweerder wijst in dit kader op Kamerstukken over de Wet bescherming klokkenluiders (Wbk), waaruit ook expliciet blijkt dat er geen beroep open staat tegen een beslissing om geen onderzoek te doen. Verweerder wijst ook op de uitspraak van rechtbank Midden-Nederland van 18 juli 2019 [1] en de uitspraak van rechtbank Rotterdam van 19 maart 2024 [2] , waarin gelijkluidend is geoordeeld.
niet-ontvankelijk verklaard, omdat die brief geen besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) waartegen bezwaar kan worden gemaakt. De brief betreft enkel een mededeling dat een door eiser gewenste feitelijke handeling, namelijk een onderzoek, niet plaats zal vinden. De brief van 3 oktober 2024 is daarmee niet op enig rechtsgevolg gericht en dus geen besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Het bezwaar van eiser tegen die brief is daarom niet-ontvankelijk. Verweerder wijst in dit kader op Kamerstukken over de Wet bescherming klokkenluiders (Wbk), waaruit ook expliciet blijkt dat er geen beroep open staat tegen een beslissing om geen onderzoek te doen. Verweerder wijst ook op de uitspraak van rechtbank Midden-Nederland van 18 juli 2019 [1] en de uitspraak van rechtbank Rotterdam van 19 maart 2024 [2] , waarin gelijkluidend is geoordeeld.
Is de brief van 3 oktober 2024 een besluit in de zin van de Awb?
5. Eiser voert aan dat verweerder zijn bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard op de grond dat de brief van 3 oktober 2024 geen besluit zou zijn in de zin van de Awb. De door verweerder aangehaalde Kamerstukken over de Wbk zijn achterhaald. Deze Kamerstukken dateren namelijk van de periode 2012/2013 en zijn inmiddels ingehaald door richtlijn 2019/1937/EU inzake de bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden (de Richtlijn), die is opgesteld in 2019. Volgens eiser zijn de Kamerstukken in strijd met de geest van de Richtlijn. Aangezien de door verweerder aangehaalde uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland en de rechtbank Rotterdam zich baseren op de achterhaalde Kamerstukken uit 2012/2013, zijn deze uitspraken zelf ook achterhaald en in strijd met de geest van de Richtlijn.
6. De rechtbank is van oordeel dat de brief van 3 oktober 2024 geen besluit is in de zin van de Awb. De rechtbank legt dat oordeel hieronder uit.
6.1.
Op grond van artikel 3a, eerste lid, van de Wbk, heeft het Huis voor Klokkenluiders een afdeling onderzoek. Op grond van artikel 4, eerste lid, onder a, van de Wbk, kan een melder bij de afdeling onderzoek van het Huis voor Klokkenluiders misstanden melden ten behoeve van een onderzoek. Op grond van artikel 3a, derde lid, onder a, van de Wbk, beoordeelt de afdeling onderzoek of een verzoek tot het doen van onderzoek naar mistanden in behandeling kan worden genomen.
6.2.
In de door verweerder aangehaalde Kamerstukken staat onder andere het volgende (onderstreping door de rechtbank):
“Het Huis voor klokkenluiders is een voorziening. Het heeft tot doel klokkenluiders te beschermen en maatschappelijke misstanden te onderzoeken. Een onderzoek door het Huis is geen recht: een verzoeker kan het Huis niet opdragen een onderzoek te doen.
Tegen een besluit van het Huis om geen onderzoek in te stellen is daarom geen beroep mogelijk." [3]
Tegen een besluit van het Huis om geen onderzoek in te stellen is daarom geen beroep mogelijk." [3]
6.3.
De rechtbank Midden-Nederland heeft haar uitspraak van 18 juli 2019 mede op deze passage gebaseerd en daarbij overwogen (onderstreping door de rechtbank):
“De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van een besluit waartegen bezwaar en beroep bij de bestuursrechter openstaat. De beslissing om geen nader onderzoek te doen, is een mededeling waaruit blijkt dat geen feitelijke handeling zal plaatsvinden.
Deze mededeling heeft op zichzelf geen rechtsgevolg. Dat het rechtsgevolg van de beslissing om een onderzoek op te starten, zou zijn de verplichting tot het doen van onderzoek, volgt de rechtbank niet. Er bestaat, gelet op de wetsgeschiedenis, geen recht op onderzoek door het Huis.(…). Uit artikel 7, eerste lid, van de WHvK [Wet Huis voor Klokkenluiders, deze wet was de voorganger van de huidige Wbk, RB] volgt dat de afdeling onderzoek de beslissing om wel of geen onderzoek te doen
mededeelt.
Uit de wetsgeschiedenis lijkt ook te herleiden dat er door de wetgever een bewuste keuze is gemaakt om dit niet als besluit aan te merken.” [4]
Deze mededeling heeft op zichzelf geen rechtsgevolg. Dat het rechtsgevolg van de beslissing om een onderzoek op te starten, zou zijn de verplichting tot het doen van onderzoek, volgt de rechtbank niet. Er bestaat, gelet op de wetsgeschiedenis, geen recht op onderzoek door het Huis.(…). Uit artikel 7, eerste lid, van de WHvK [Wet Huis voor Klokkenluiders, deze wet was de voorganger van de huidige Wbk, RB] volgt dat de afdeling onderzoek de beslissing om wel of geen onderzoek te doen
mededeelt.
Uit de wetsgeschiedenis lijkt ook te herleiden dat er door de wetgever een bewuste keuze is gemaakt om dit niet als besluit aan te merken.” [4]
De rechtbank Rotterdam heeft in haar uitspraak van 19 maart 2024 naar de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland verwezen en is tot dezelfde conclusie gekomen. [5]
6.4.
De rechtbank komt in de onderhavige zaak tot hetzelfde oordeel als de rechtbank Midden-Nederland en de rechtbank Rotterdam. Blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van de Wbk bestaat er geen recht op onderzoek door verweerder en is verweerder ook niet verplicht om gehoor te geven aan een verzoek hiertoe. Een mededeling op een dergelijk verzoek raakt een melder daarom niet in zijn rechtspositie en heeft dus ook geen rechtsgevolgen.
6.5.
De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt dat dit oordeel in strijd is met de geest van de Richtlijn, omdat deze uit 2019 komt en dus dateert van na de Kamerstukken uit 2012/2013. Eiser heeft namelijk niet toegelicht waar deze strijdigheid uit bestaat of waarom de brief van 3 oktober 2024 op grond van de Richtlijn wel als besluit aangemerkt zou moeten worden. Daarbij overweegt de rechtbank dat in Kamerstukken uit 2020/2021 over een wijziging van de Wbk – dus van ná 2019 – expliciet is bevestigd dat een mededeling over een verzoek tot onderzoek geen besluit in de zin van de Awb is:
“Artikel 3a Wet Huis wordt om verschillende redenen aangepast. (...) In het derde lid, onderdeel a, wordt «het beoordelen of het verzoekschrift ontvankelijk is» gewijzigd in «het beoordelen of het verzoek in behandeling kan worden genomen».
Hiermee wordt beoogd de onduidelijkheid weg te nemen dat de beoordeling van het verzoek een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht zou kunnen zijn, hetgeen niet het geval is.De vervanging van verzoekschrift door het begrip verzoek is het gevolg van het feit dat verzoeken aan het Huis op grond van het gewijzigde artikel 5, eerste lid, voortaan ook mondeling kunnen worden gedaan." [6]
Hiermee wordt beoogd de onduidelijkheid weg te nemen dat de beoordeling van het verzoek een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht zou kunnen zijn, hetgeen niet het geval is.De vervanging van verzoekschrift door het begrip verzoek is het gevolg van het feit dat verzoeken aan het Huis op grond van het gewijzigde artikel 5, eerste lid, voortaan ook mondeling kunnen worden gedaan." [6]
6.6.
De beroepsgrond slaagt niet.
Staat er op grond van richtlijnconforme interpretatie toch bezwaar open tegen de brief van 3 oktober 2024?
7. Eiser voert aan dat de Wbk conform de artikelen 21, 23 en 25 van de Richtlijn geïnterpreteerd moet worden. Gelet op deze artikelen kan niet volstaan worden met een nationale uitleg die inhoudt dat een weigering om onderzoek te doen géén besluit is. Daarmee wordt de effectiviteit van de Richtlijn namelijk gefrustreerd. Op grond van richtlijnconforme interpretatie zou daarom toch bezwaar open moeten staan tegen de brief van 3 oktober 2024.
8. De rechtbank is van oordeel dat ook op grond van richtlijnconforme interpretatie geen bezwaar openstaat tegen de brief van 3 oktober 2024. De rechtbank legt dat hieronder uit.
8.1.
Het leerstuk van richtlijnconforme interpretatie verplicht nationale rechters om het nationale recht zo veel als mogelijk te interpreteren en uit te leggen op een manier die het meest overeenstemt met de bewoordingen en het doel van een richtlijn. [7] Dit leerstuk gaat echter niet zó ver, dat een rechtbank gehouden is tot een uitleg die niet verenigbaar is met het nationale recht. [8]
8.2.
Op grond van artikel 1:5 van Pro de Awb is het alleen mogelijk bezwaar te maken tegen een besluit in de zin van de Awb. [9] De rechtbank is hierboven al tot het oordeel gekomen een weigering om misstandenonderzoek te doen geen besluit is in de zin van de Awb. De rechtbank zou tegen de Nederlandse rechtsorde in gaan als zij op grond van richtlijnconforme interpretatie tot het oordeel zou komen dat er toch bezwaar openstaat tegen een dergelijke weigering.
8.3.
Ten overvloede overweegt de rechtbank dat zij niet inziet hoe interpretatie van de Wbk conform de artikelen 21, 23 en 25 van de Richtlijn zou kunnen leiden tot het oordeel dat er bezwaar openstaat tegen een weigering om misstandenonderzoek te doen en dus ook tegen de brief van 3 oktober 2024. Artikel 21 van Pro de Richtlijn schrijft voor dat de lidstaten de nodige maatregelen moeten nemen om melders te beschermen tegen represailles.
Artikel 23 van Pro de Richtlijn schrijft voor dat lidstaten er zorg voor moeten dragen dat er sancties staan op – kortgezegd – het intimideren en tegenwerken van melders, als ook op het bewust openbaar maken van onjuiste informatie door melders. Artikel 25 van Pro de Richtlijn schrijft tot slot voor dat lidstaten een bredere bescherming van de rechten van melders kunnen bieden dan de Richtlijn voorschrijft, alsook dat invoering van de Richtlijn onder geen beding een reden vormt voor de verlaging van de door lidstaten reeds geboden bescherming. Geen van deze artikelen ziet op de mogelijkheid tot het instellen van een rechtsmiddel tegen de mededeling dat geen misstandenonderzoek wordt ingesteld. Zonder nadere toelichting, die ontbreekt, ziet de rechtbank dan ook niet in hoe deze artikelen via het leerstuk van richtlijnconforme interpretatie kunnen leiden tot het oordeel dat er bezwaar openstaat tegen de brief van 3 oktober 2024. De rechtbank ziet ook niet in hoe de effectiviteit van deze artikelen dan wel de Richtlijn als geheel wordt aangetast doordat er geen bezwaar openstaat tegen de brief van 3 oktober 2024.
Artikel 23 van Pro de Richtlijn schrijft voor dat lidstaten er zorg voor moeten dragen dat er sancties staan op – kortgezegd – het intimideren en tegenwerken van melders, als ook op het bewust openbaar maken van onjuiste informatie door melders. Artikel 25 van Pro de Richtlijn schrijft tot slot voor dat lidstaten een bredere bescherming van de rechten van melders kunnen bieden dan de Richtlijn voorschrijft, alsook dat invoering van de Richtlijn onder geen beding een reden vormt voor de verlaging van de door lidstaten reeds geboden bescherming. Geen van deze artikelen ziet op de mogelijkheid tot het instellen van een rechtsmiddel tegen de mededeling dat geen misstandenonderzoek wordt ingesteld. Zonder nadere toelichting, die ontbreekt, ziet de rechtbank dan ook niet in hoe deze artikelen via het leerstuk van richtlijnconforme interpretatie kunnen leiden tot het oordeel dat er bezwaar openstaat tegen de brief van 3 oktober 2024. De rechtbank ziet ook niet in hoe de effectiviteit van deze artikelen dan wel de Richtlijn als geheel wordt aangetast doordat er geen bezwaar openstaat tegen de brief van 3 oktober 2024.
8.4.
De beroepsgrond slaagt niet.
Kan eiser een geslaagd beroep doen op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur?
9. Eiser voert aan dat de brief van 3 oktober 2024 – en daarmee ook het bestreden besluit – in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.
10. De rechtbank oordeelt dat het bestreden besluit niet in strijd is met deze beginselen. Zoals de rechtbank onder 6 tot en met 6.6 heeft overwogen, heeft verweerder op goede gronden het bezwaar van eiser kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. In het bestreden besluit heeft verweerder ook zorgvuldig onderzocht en uitgelegd waarom eisers bezwaar niet-ontvankelijk is. Het bestreden besluit is daarom niet in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel of het motiveringsbeginsel. Eisers stelling, dat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel omdat er geen belangenafweging is gemaakt, volgt de rechtbank ook niet. Nu het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk is, hoefde verweerder niet in te gaan op de inhoudelijke gronden van eiser en dus ook geen belangenafweging te maken.
10.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Heeft verweerder inbreuk gemaakt op eisers recht op vrijheid van meningsuiting?
11. Eiser voert aan dat de afwijzing van zijn verzoek om misstandenonderzoek inbreuk maakt op zijn recht op vrijheid van meningsuiting op grond van artikel 11 van Pro het Handvest [10] , artikel 10 van Pro het EVRM [11] en artikel 7 van Pro de Grondwet. Meldingen van misstanden zijn namelijk uitingen van algemeen belang die onder deze artikelen vallen. Doordat verweerder de door eiser gevraagde onderzoek heeft geweigerd, heeft verweerder eiser beperkt in deze uitingen en daarmee onrechtmatig inbreuk gemaakt op zijn recht op vrijheid van meningsuiting.
12. De rechtbank is van oordeel dat verweerder geen onrechtmatige inbreuk heeft gemaakt op eisers recht op vrijheid van meningsuiting. Met de brief van 3 oktober 2024 heeft verweerder enkel uitgelegd dat hij geen (nader) misstandenonderzoek zal doen. Met het bestreden besluit is verweerder bij dit standpunt gebleven. Verweerder heeft eiser niet belet om melding te doen van misstanden of hem verboden zich daarover uit te laten. De beroepsgrond slaagt niet.
Is eiser een effectieve rechtsbescherming ontzegd?
13. Eiser voert aan dat verweerder hem een effectieve rechtsbescherming heeft ontzegd. In de brief van 3 oktober 2024 is namelijk ten onrechte geen rechtsmiddelenclausule opgenomen.
14. De rechtbank overweegt dat zij hierboven al tot het oordeel is gekomen dat de brief van 3 oktober 2024 geen besluit is in de zin van de Awb. Er staat geen bezwaar open tegen de brief. Verweerder hoefde daarom geen rechtsmiddelenclausule op te nemen in de brief. De beroepsgrond slaagt niet.
Komt eiser een schadevergoeding toe?
15. Eiser vraagt de rechtbank om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de schade die hij heeft geleden. Ook vraagt hij de rechtbank om de staat te veroordelen tot vergoeding van de schade die hij lijdt door de omstandigheid dat de Richtlijn nog niet volledig is geïmplementeerd.
16. De rechtbank overweegt als volgt. Eiser heeft, zoals hij dit op de zitting ook heeft erkend, de gestelde schade niet gemotiveerd of onderbouwd. Het verzoek wordt om die al reden afgewezen.
Conclusie en gevolgen
17. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt en dat de niet-ontvankelijkverklaring van eisers bezwaar in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten. Zijn verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.D. Belcheva, rechter, in aanwezigheid van
mr.M.A. Hollander, griffier.
mr.M.A. Hollander, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.