Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 24/4057
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 oktober 2025 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. E.R. Hagenaars),
en
de staatssecretaris Participatie en Integratie [1] ,verweerder
(gemachtigde: mr. M.M. Remmelts).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de boete van € 1.250,- die door verweerder aan eiseres is opgelegd, omdat zij niet binnen de gestelde termijn is ingeburgerd.
1.1.
Verweerder heeft bij besluit van 30 augustus 2023 een boete van € 1.250,- aan eiseres opgelegd. Met het bestreden besluit van 6 juni 2024 heeft verweerder het bezwaar van eiseres kennelijk ongegrond verklaard en de opgelegde boete van € 1.250,- gehandhaafd.
1.2.
Eiseres is het hier niet mee eens en heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 18 september 2025 op zitting behandeld. Eiseres was aanwezig, bijgestaan door haar gemachtigde en haar echtgenoot. Wegens het afzeggen van de tolk, daags voor de zitting, heeft de echtgenoot van eiseres tevens gefungeerd als tolk in de Portugese taal. De gemachtigde van verweerder heeft via beeldverbinding aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
2. Eiseres is sinds 5 juli 2019 inburgeringsplichtig. Eiseres had tot en met 1 juni 2023 de tijd om in te burgeren. Omdat eiseres volgens verweerder niet heeft voldaan aan de inburgeringsplicht en verwijtbaar te laat is met inburgeren, heeft verweerder een boete van € 1.250,- aan haar opgelegd. Verweerder heeft in het bestreden besluit hierbij opgemerkt dat het moeite hebben met het afleggen van (inburgerings)examens geen reden is voor verlening van een vrijstelling, het eiseres haar eigen verantwoordelijkheid is om tijdig in te burgeren en een taalschool te vinden, er geen aanvullende medische informatie is overgelegd om te beoordelen of eiseres in aanmerking komt voor een verlenging van de inburgeringstermijn vanwege het verlenen van mantelzorg en er geen redenen zijn om de boete te verlagen.
Wat vindt eiseres in beroep?
3. Eiseres is het niet eens met de opgelegde boete en voert in beroep samengevat het volgende aan. Allereerst vindt eiseres het niet terecht dat aan een vreemdeling met een reguliere verblijfsvergunning, zoals eiseres, wel stelselmatig een boete mag worden opgelegd als het inburgeringsexamen niet wordt behaald, terwijl dat aan een asielstatushouder niet mogelijk is. In dat kader doet eiseres een beroep op het gelijkheidsbeginsel en verwijst zij naar de uitspraak van de Afdeling [2] van 9 juli 2025 [3] .
Daarnaast moet verweerder afzien van het opleggen van een boete, omdat eiseres niet in staat is om het inburgeringsexamen met goed resultaat af te leggen. Ter onderbouwing heeft zij in de beroepsfase een psychodiagnostisch onderzoek van Adagio Amsterdam overgelegd. Verder benadrukt eiseres dat zij bij het basisexamen inburgering al zes pogingen heeft moeten doen, terwijl dat examen minder complex is dan het inburgeringsexamen. Ook heeft eiseres een periode gezorgd voor haar zieke vader in Brazilië, waarvoor ze heen en weer heeft gereisd en periodes in Brazilië heeft verbleven. Het is voor eiseres naar eigen zeggen niet mogelijk om hiervan, zoals verweerder heeft verzocht, medische documenten over te leggen. Verder had zij dit, maar ook al haar activiteiten omtrent de inburgeringsplicht, graag willen toelichten op een hoorzitting maar heeft verweerder hier vanaf gezien. Eiseres heeft verder op de zitting toegelicht dat zij al ongeveer 20 jaar in Nederland woont, getrouwd is met haar Nederlandse echtgenoot en heel graag Nederlands wil spreken, maar dat dit haar, ondanks vele inspanningen door deelname aan cursussen en scholingen, niet lukt. Dit maakt haar heel verdrietig.
Beoordelingskader
4. De Wet inburgering (Wi) is in dit geval van toepassing zoals die wet luidde tot 1 januari 2022. [4] De rechtbank bespreekt hieronder kort het beoordelingskader.
4.1.
Verweerder legt op grond van artikel 31, eerste lid, van de Wi aan een inburgeringsplichtige die het inburgeringsexamen niet binnen de daarvoor gestelde termijn heeft behaald een boete op. Verweerder moet bij het toepassen van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet verweerder rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
4.2.
In beginsel mag bij bewezenverklaring van de gedraging waarvoor de boete is opgelegd van de verwijtbaarheid van de overtreding worden uitgegaan. In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt, bestaat geen grond voor boeteoplegging. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de boete te matigen. [5] Voor zover de overtreder stelt dat dat aan de orde is, moet hij dat aannemelijk maken.
Beoordeling door de rechtbank
5. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is en ziet aanleiding om de opgelegde boete te matigen omdat er sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij eiseres. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Beroep op het gelijkheidsbeginsel gelet op de Afdelingsuitspraak van 9 juli 2025
6. De rechtbank overweegt dat de Afdeling in haar uitspraak van 9 juli 2025 heeft geoordeeld dat artikel 31, eerste lid, van de Wi in strijd is met artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn [6] en daarom onverbindend is voor zover het gaat om het opleggen van boetes aan asielstatushouders. Volgens de Afdeling mag het niet met succes afleggen van onderdelen van het inburgeringsexamen niet stelselmatig worden bestraft met een boete. Eiseres behoort echter niet tot de groep van asielstatushouders, maar heeft een reguliere verblijfsvergunning [7] . Op vreemdelingen met een dergelijke vergunning is de Kwalificatierichtlijn niet van toepassing. De rechtspositie van eiseres verschilt dus van die asielstatushouders. Om die reden is de rechtbank van oordeel dat het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel niet op gaat.
Verwijtbaarheid van het niet tijdig inburgeren
7. De rechtbank stelt voorop dat het doel van de inburgeringsplicht is om wie duurzaam in Nederland verblijft, te laten beschikken over voldoende kennis van het Nederlands en de Nederlandse samenleving, om in die samenleving te kunnen participeren. [8] De wetgever heeft met artikel 31, eerste lid, van de Wi – kort gezegd – voorzien in een verplichting aan verweerder om een boete op te leggen wanneer niet is ingeburgerd binnen de inburgeringstermijn. Deze boete is, zo begrijpt de rechtbank uit de wetsuitleg bij de Wi, bedoeld als prikkel om inburgeringsplichtigen hun verantwoordelijkheid te laten nemen om in te burgeren. [9]
7.1
Niet ter discussie staat dat eiseres het inburgeringsexamen niet tijdig heeft behaald. In de kern gaat deze zaak om de vraag of, zoals eiseres aanvoert, de overschrijding van de inburgeringstermijn niet verwijtbaar is vanwege de door eiseres gestelde examenvrees en cognitieve leerbeperking.
7.2.
De rechtbank constateert dat eiseres pas in de beroepsfase het psychodiagnostisch rapport van Adagio Amsterdam, zoals opgesteld door [naam 1] , GZ-psycholoog, in samenwerking met [naam 2] , in opleiding tot psycholoog, heeft overgelegd. Dit rapport heeft verweerder dus niet bij de besluitvorming kunnen betrekken. Uit het rapport volgt kort samengevat het volgende. De algemene cognitieve vaardigheden liggen bij eiseres laag in het gemiddelde gebied. Er is sprake van een grote moeite met het verwerken van visuele en auditieve informatie. Eiseres heeft geen leerstrategieën ontwikkeld en dit leidt ertoe dat complexe informatie niet kan worden verwerkt tot een geheel. Hierdoor kan de informatie ook niet in haar geheugen worden opgeslagen en wordt zij sterk belemmerd in het vermogen om te leren. Voorts worden algemene leeradviezen gegeven
.In het rapport leest de rechtbank niet de door eiseres gestelde conclusie dat zij helemaal niet in staat is het inburgeringsexamen te behalen. Dit baseert de rechtbank met name op het feit dat er leeradviezen worden gegeven en niet is gebleken dat eiseres met toepassing van deze adviezen nogmaals een poging heeft gedaan om de examens af te leggen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres daarmee niet aannemelijk gemaakt dat zij in het geheel niet verwijtbaar te laat is met inburgeren.
.In het rapport leest de rechtbank niet de door eiseres gestelde conclusie dat zij helemaal niet in staat is het inburgeringsexamen te behalen. Dit baseert de rechtbank met name op het feit dat er leeradviezen worden gegeven en niet is gebleken dat eiseres met toepassing van deze adviezen nogmaals een poging heeft gedaan om de examens af te leggen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres daarmee niet aannemelijk gemaakt dat zij in het geheel niet verwijtbaar te laat is met inburgeren.
7.3.
Tegelijkertijd ziet de rechtbank wel aanleiding om de opgelegde boete te matigen. De rechtbank is van oordeel dat eiseres aannemelijk heeft gemaakt dat er bij haar sprake is van een dusdanige beperking in het vermogen om te leren dat een verminderde verwijtbaarheid kan worden aangenomen. Hierbij betrekt de rechtbank wat eiseres naar voren heeft gebracht in bezwaar en beroep met betrekking tot de inspanningen die zij heeft geleverd, haar toelichting hierop op de zitting en dat dit alles wordt ondersteund door het rapport waar duidelijk uit naar voren komt dat eiseres veel moeite heeft met leren. Dit alles heeft verweerder niet weersproken. Daarbij is van belang dat de boete dient als prikkel om tijdig in te burgeren, terwijl in dit geval is gebleken dat eiseres hier juist wel pogingen toe heeft gedaan. Alles afwegend ziet de rechtbank daarom aanleiding de boete met 75% te matigen.
7.4.
Het betoog van eiseres slaagt in zoverre dat verweerder terecht een boete aan haar heeft opgelegd, maar dat de boete – gelet op de verminderde verwijtbaarheid – op een lager bedrag moet worden vastgesteld. De rechtbank ziet geen aanleiding de boete verder te matigen dan 75%. Zoals ook op de zitting door eiseres erkend, is zij laat met het onderzoek naar haar cognitieve beperkingen. Eiseres heeft namelijk pas kort voor de zitting, op 5 september 2025, het rapport overgelegd en de verschillende onderzoeken zoals vermeld in het rapport hebben plaatsgevonden vanaf april 2025, terwijl eiseres al sinds juli 2019 inburgeringsplichtig is. Daarbij komt dat eiseres geen verzoek tot ontheffing van de inburgeringsplicht heeft gedaan. Dit had wel op de weg van eiseres gelegen gezien haar standpunt dat zij niet in staat is om het inburgeringsexamen af te leggen.
7.5.
De rechtbank ziet geen aanleiding om de overige beroepsgronden te bespreken.
7.6.
Ten overvloede merkt de rechtbank op dat verweerder op de zitting heeft verklaard dat het psychodiagnostisch rapport mogelijk aanleiding kan geven voor nader medisch onderzoek bij eiseres. Zoals besproken tijdens de zitting is het aan eiseres om daarvoor een ontheffingsverzoek in te dienen. Indien verweerder dat verzoek toewijst, wordt eiseres vrijgesteld van de inburgeringsplicht.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is gegrond. De hoogte van de boete is in dit geval niet evenredig gelet op de verminderde verwijtbaarheid van eiseres. Het bestreden besluit is dan ook in strijd met artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit vernietigen en het besluit van 14 januari 2022 herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft. De rechtbank zal de boete vaststellen op € 312,50. Deze uitspraak zal in de plaats treden van het bestreden besluit.
9. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht van € 51,- aan eiseres vergoeden.
10. De rechtbank ziet, anders dan gebruikelijk, geen aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiseres heeft gemaakt nu het aan haar te wijten is dat pas zeer laat in de beroepsfase een nadere onderbouwing is overgelegd van de door haar gestelde cognitieve beperkingen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 6 juni 2024;
- herroept het besluit van 30 augustus 2023, voor zover daarin de boete is vastgesteld op € 1.250,-;
- bepaalt dat het bedrag van de boete wordt vastgesteld op € 312,50;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit van 6 juni 2024;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 51,- aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. Q.M.J.A. Crul, rechter, in aanwezigheid van mr. J.L. van Egmond, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
Wet inburgering 2021
Artikel 54. Intrekking van de Wet inburgering
1. De Wet inburgering wordt ingetrokken, met dien verstande dat zij van toepassing blijft op de personen op wie deze wet van toepassing was op de dag voorafgaand aan de inwerkingtreding van deze wet.
Wet inburgering
Artikel 7b
1. De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c.
2. De termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid, vangt aan op het moment dat de vreemdeling inburgeringsplichtig wordt.
3. Onze Minister verlengt de termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid:
a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen, of
b. eenmalig met ten hoogste twee jaren, indien aantoonbaar een alfabetiseringscursus wordt of is gevolgd voor het verstrijken van die termijn.
Artikel 31
1. Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, niet binnen de in artikel 7b, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, of van de krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, heeft behaald.
Artikel 34
De bestuurlijke boete kan niet hoger zijn dan:
(…)
c. € 1.250 voor het niet naleven van artikel 7b, eerste lid;