ECLI:NL:RBAMS:2025:7640

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 25/89

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 augustus 2025 in de zaak tussen

[eiseres] ,te Amsterdam, eiseres

(gemachtigde: mr. R.A. Dayala),

Dienst Toeslagen, verweerder

(gemachtigden: [belasting inspecteurs] ).

Procesverloop

Met vijf afzonderlijke besluiten van 19 juli 2022 (de primaire besluiten) heeft verweerder geweigerd aan eiseres een compensatie toe te kennen voor het jaar 2008, de periode van januari tot en met mei van het jaar 2012, de periode van september 2013 tot en met december 2013 en voor de jaren 2016 en 2019. Verweerder heeft aan eiseres wel een compensatie toegekend van € 66.621,- voor de jaren 2009, 2010, 2011, de periode van juni tot en met december 2012, de periode van januari tot en met augustus 2013 en de jaren 2014, 2015, 2017 en 2018.

Bij besluit van 28 november 2024 (het bestreden besluit) heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftenadviescommissie, het bezwaar van eiseres tegen de primaire besluiten deels gegrond verklaard en het totale compensatiebedrag verhoogd naar € 72.856, inclusief een O/GS-tegemoetkoming van € 1.836,-.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 juli 2025. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

Wat aan deze procedure voorafging

1. Eiseres heeft op 29 maart 2021 verzocht om een herbeoordeling van haar recht op kinderopvangtoeslag voor de jaren 2008 tot en met 2019.

2. Met de onder het procesverloop weergegeven besluiten heeft verweerder de toeslagjaren 2008 tot en met 2019 beoordeeld. Verweerder heeft vastgesteld dat eiseres recht heeft op een compensatie van € 72.856, inclusief een O/GS-tegemoetkoming van € 1.836,- voor de jaren 2009, 2010, 2011, de periode van juni tot en met december 2012, de periode van januari tot en met augustus 2013 en de jaren 2014, 2015, 2017 en 2018.

Beoordeling door de rechtbank

3.1.

De rechtbank beoordeelt de afwijzing en toekenning van het verzoek om compensatie kinderopvangtoeslag. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. Tegen de toekenning van de O/GS-tegemoetkoming heeft eiseres geen beroepsgronden aangevoerd. Daarover geeft de rechtbank daarom geen oordeel.

3.2.

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

3.3.

Gedurende de looptijd van de hersteloperatie heeft de Dienst Toeslagen op basis van verschillende herstelregelingen compensatie toegekend. Met ingang van 5 november 2022 is de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: Wht) van kracht. Op grond van het overgangsrecht worden compensatiebeschikkingen die in het kader van de hersteloperatie toeslagen zijn genomen vóór de inwerkingtreding van de Wht, aangemerkt als beschikkingen die zijn gegeven krachtens de Wht.

3.4.

De compensatieregeling in de Wht is bedoeld voor gedupeerden van zowel institutionele vooringenomenheid als hardheid van het stelsel. De regeling biedt financiële compensatie voor een aantal componenten: teruggevorderde kinderopvangtoeslag, niet toegekende kinderopvangtoeslag of stopgezette voorschotverlening, opgelegde boetes, immateriële schade, proceskosten, invorderingskosten, rentenadeel en materiële schade. In de artikelen 2.2. en 2.3. van de Wht is opgenomen op welke wijze de hoogte van de compensatie voor deze componenten wordt vastgesteld. De berekening van compensatie op basis van deze componenten wordt ook wel integrale beoordeling genoemd.

3.5.

Een aanvrager van kinderopvangtoeslag heeft op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Wht in beginsel recht op door hem aangevraagde compensatie in twee situaties. De eerste is als hij schade heeft geleden doordat over hem voor 23 oktober 2019 bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag sprake is geweest van institutionele vooringenomenheid van de dienst. De tweede is als hij schade heeft geleden doordat wat hem betreft de toepassing van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir), de Wet kinderopvang of de uitvoeringsbepalingen hebben geleid tot onbillijkheden van overwegende aard die voortkomen uit de hardheid van de toepassing die voor 23 oktober 2019 werd gegeven aan het wettelijk systeem.

3.6.

In de memorie van toelichting bij artikel 2.1 van de Wht^[1]worden vijf aspecten van institutionele vooringenomenheid benoemd: (1) collectieve stopzetting zonder een voorafgaande individuele beoordeling die dit rechtvaardigde; (2) het breed uitvragen van bewijsstukken over een of meerdere jaren; (3) zero tolerance-onderzoek naar fouten, tekortkomingen en ontbreken bewijsstukken, al dan niet met een tweede check wanneer bij eerste lezing geen grond voor afwijzing was gevonden; (4) het niet nader uitvragen van informatie bij gebleken tekortkomingen in de door de ouder verstrekte bewijsstukken; (5) het afwijzen of reduceren van de aanspraak op kinderopvangtoeslag bij de minste of geringste onregelmatigheid in de door de ouder verstrekte bewijsstukken. Ieder aspect afzonderlijk hoeft niet noodzakelijkerwijs te duiden op institutionele vooringenomenheid, net zomin als het ontbreken van een van deze aspecten wijst op de afwezigheid daarvan. Er kunnen ook nog aanvullende aanwijzingen zijn van institutionele vooringenomenheid, zo blijkt uit de memorie van toelichting.

3.7.

Van hardheid van het stelsel als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel b, is sprake als de kinderopvangtoeslag op nihil is vastgesteld in plaats van naar rato van het bedrag van de kosten waarvan de aanvrager van een kinderopvangtoeslag heeft aangetoond dat deze tijdig zijn betaald aan de kinderopvangorganisatie. Ook is sprake van hardheid van het stelsel bij de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden waarbij de kinderopvangtoeslag in zijn geheel is teruggevorderd en deze terugvordering onevenredig was in verhouding tot de met die terugvordering te dienen doelen.

Het jaar 2019

4. Op de zitting heeft eiseres aangegeven dat zij gevolg gegeven heeft aan verweerders tijdens de hoorzitting gedane verzoek om voor dit jaar een verzoek tot herziening in te dienen. Eiseres heeft om die reden verklaard dat de rechtbank in dit beroep geen oordeel hoeft te geven over de weigering om voor dit jaar compensatie toe te kennen. De rechtbank zal daarom de beroepsgronden van eiseres die op dit jaar zien buiten beschouwing laten.

Het jaar 2008

5.1.

Eiseres voert aan dat verweerder voor dat jaar (en de jaren 2012 en 2016) onvoldoende gemotiveerd heeft dat geen sprake is geweest van institutioneel vooringenomen handelen, wat volgens eiseres getuigt van een gebrek aan zorgvuldigheid en dat verweerder ten onrechte van haar vergt dat zij aantoont dat daarvan wel sprake is geweest.

5.2.

Verweerder heeft erop gewezen dat voor dat jaar sprake is van een reductie van het aantal afgenomen uren kinderopvang ten opzichte van het aantal uren waarvan is uitgegaan bij de voorschotbeschikking voor dat jaar. Daarom is de definitieve vaststelling van het recht op kinderopvangtoeslag voor dat jaar lager dan voor dat jaar voorlopig was begroot.

De definitieve vaststelling van het recht op kinderopvangtoeslag voor dit jaar is gebaseerd op de opgave van eiseres, te weten het door eiseres op 22 juni 2009 ondertekende antwoordformulier kinderopvangtoeslag en het daarbij behorende jaaroverzicht 2008 van de kinderopvanginstelling Combiwel. Deze bijstelling getuigt volgens verweerder dan ook niet van vooringenomen handelen of van hardheid van het stelsel. Eiseres heeft in beroep en ook op de zitting, hoewel dit op haar weg lag, niet aannemelijk gemaakt dat dit anders zou zijn. Op de zitting heeft eiseres aangevoerd dat vooringenomen handelen slechts één grondslag vormt voor toekenning van compensatie. Voor zover eiseres daarmee stelt dat verweerder alleen heeft beoordeeld of sprake is geweest van vooringenomen handelen volgt de rechtbank haar niet in die stelling. Voor alle jaren waarvoor eiseres om herbeoordeling heeft verzocht heeft verweerder gemotiveerd beoordeeld of sprake is geweest van vooringenomen handelen, maar ook of eiseres te maken heeft gehad met de hardheid van het stelsel of dat sprake is van O/GS.

Het jaar 2012

6.1.

Eiseres heeft gesteld dat zij het hele jaar 2012 (en dus ook in de maanden januari tot en met mei) kinderopvang heeft genoten. Eiseres voert aan dat zij óók in die periode fulltime mantelzorg heeft verleend aan haar grootmoeder, waardoor kinderopvang noodzakelijk was en is afgenomen. Zij had in die tijd de zorg voor een jong kind en het was onmogelijk de dagelijkse mantelzorg te combineren met de zorg voor haar kind. Ook kon een derde niet voor haar kind zorgen. Eiseres wijst er in dit verband onder meer op dat de Belastingdienst voor dat jaar diverse betalingen aan haar heeft verricht voor kinderopvang, bijvoorbeeld op 15 maart 2012 en 15 mei 2012 (telkens een bedrag van € 1.231,-.). Het recht op kinderopvang wordt volgens haar ook bevestigd door de voorschotbeschikking van 21 juli 2012, waarin voor alle maanden van 2012 een kinderopvangtoeslag van € 484,- is toegekend, tot in totaal een bedrag van € 5.811,-.

6.2.

Verweerder heeft erop gewezen dat, hoewel hij er op zich niet aan twijfelt dat eiseres intensieve mantelzorg heeft verleend, uit de KOI-viewer (een systeem waarin kinderopvanginstellingen doorgaven of er kinderopvang genoten was) volgt dat eiseres over de maanden januari tot en mei van dat jaar geen kinderopvang heeft genoten. De rechtbank is van oordeel dat verweerder mag uitgaan van wat in de KOI-viewer staat vermeld. Hoewel ook de rechtbank er niet aan twijfelt dat eiseres in dat jaar intensieve mantelzorg heeft verleend, heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat zij ook in de periode van januari tot en met mei van 2012 toch kinderopvang heeft genoten. Haar eigen verklaringen zijn daarvoor - zonder nadere onderbouwing - onvoldoende en hebben verweerder dan ook geen aanleiding hoeven geven om in redelijkheid te twijfelen aan de juistheid van de informatie in de KOI-viewer. Ook haar verwijzing naar de hiervoor genoemde betalingen zijn daarvoor onvoldoende. De betalingen zijn immers verricht conform de voorschotbeschikking over het jaar 2012 van 29 december 2011. Ook de voorschotbeschikking van 21 juli 2012 is onvoldoende om vast te stellen dat er in de periode tot juni 2012 daadwerkelijk kinderopvang is genoten. Met het besluit van

16 oktober 2015 is het recht op de kinderopvangtoeslag, overeenkomstig de bij verweerder bekende informatie uit de KOI-viewer, definitief vastgesteld op een lager bedrag (€ 3.427,-) dan is gedaan bij de voorschotbeschikking waar eiseres naar verwijst. Omdat eiseres in de eerste helft van het jaar 2012 geen geregistreerde kinderopvang heeft genoten bestaat er evident geen recht over die periode. In dat geval wordt compensatie, ondanks de vastgestelde vooringenomenheid, niet toegekend in verband met ernstige onregelmatigheden (artikel 2.1, tweede lid van de Wht). Daarvan is namelijk sprake als het kind geen opvang heeft genoten.

Het jaar 2016

7.1.

Eiseres voert aan dat zij voor dit jaar de kinderopvang niet heeft stopgezet en dat als dat is gedaan, dit niet door haar is gedaan. Zij heeft daar ook niemand toestemming voor gegeven. Eiseres heeft ook op 28 juni 2017 meegedeeld aan verweerder dat zij geen uitkering meer heeft, actief naar werk zocht en dat zij is uitgenodigd voor een sollicitatiegesprek. Dit toont aan dat zij geen reden had om de kinderopvang stop te zetten, maar daar juist behoefte aan had.

7.2.

Met verweerder stelt de rechtbank vast dat zich in de gedingstukken een antwoordformulier kinderopvangtoeslag 2016 bevindt, dat verweerder heeft ontvangen op

20 september 2017. Daaruit blijkt dat eiseres op 21 augustus 2017 heeft ingevuld dat zij in 2016 geen gebruik heeft gemaakt van kinderopvang. Het formulier is handmatig ondertekend en de handtekening op dit formulier komt overeen met de handtekening die eiseres heeft gezet in andere stukken die zich in het dossier bevinden, zoals de zorgovereenkomst tussen haar en haar grootmoeder. Het om die reden voor het jaar 2016 bij besluit van 11 mei 2018 definitief vaststellen van het recht op kinderopvangtoeslag op nihil getuigt daarom naar het oordeel van de rechtbank niet van vooringenomen handelen. Dat verweerder nader onderzoek had moeten doen omdat het ingevulde formulier niet in overeenstemming was met haar wil volgt de rechtbank niet. Verweerder mocht uitgaan van wat eiseres in het formulier heeft aangegeven en nader onderzoek achterwege laten. Uit het dossier blijkt namelijk niet dat toch kinderopvang is genoten. Zo ontbreek hierin bijvoorbeeld een jaaropgave van een geregistreerde kinderopvanginstelling voor het jaar 2016. Bovendien heeft eiseres geen bezwaar gemaakt tegen het besluit van 16 oktober 2015, wat wel op haar weg had gelegen, als zij in dit jaar toch kinderopvang zou hebben genoten. Zoals gezegd twijfelt de rechtbank er niet aan dat eiseres intensieve mantelzorg heeft verleend, maar de enkele stelling dat zij om die reden in het jaar 2016 kinderopvang heeft genoten legt onvoldoende gewicht in de schaal.

Renteberekeningen, toetsing aan artikel 2.9 van de Wht en inbreuk op het privéleven

8.1.

Volgens eiseres is de rente over de toegekende compensatie onjuist berekend omdat voor meerdere jaren onjuiste startdata zijn gehanteerd. Verder maakt verweerders besluitvorming inbreuk op het door artikel 8 van het EVRM^[2]gewaarborgde recht op bescherming van haar privéleven. Ook stelt eiseres dat zij recht heeft op een bijzondere tegemoetkoming kinderopvangtoeslag omdat zij zich bevindt in een situatie als bedoeld in artikel 2.9 van de Wht. Verweerder had daarom toepassing moeten geven aan deze bepaling, aldus eiseres.

8.2.

Verweerder heeft in het verweerschrift gemotiveerd toegelicht dat de rente op juiste wijze is berekend, dat eiseres geen geslaagd beroep kan doen op artikel 8 van het EVRM omdat eiseres haar beroep op die bepaling niet heeft geconcretiseerd en dat zij ook geen geslaagd beroep kan doen op artikel 2.9. van de Wht. Dit laatste onder meer niet omdat dit artikel bepaalt dat een bijzondere tegemoetkoming kan worden toegekend in bij algemene maatregel van bestuur (amvb) aan te wijzen gevallen, maar een dergelijke amvb niet bestaat. De rechtbank vindt de motivering van verweerder op deze drie punten navolgbaar en voldoende gemotiveerd. Eiseres heeft de motivering van verweerder vervolgens niet betwist of aangegeven waarom deze niet juist zou zijn. Ook deze beroepsgronden slagen daarom niet.

Hoogte van de immateriële schadevergoeding

9.1.

Ten slotte voert eiseres aan dat de aan haar toegekende compensatie niet in verhouding staat tot de door haar geleden schade sinds het jaar 2008. De langdurige procedure heeft niet alleen financiële schade veroorzaakt maar ook immateriële schade in de vorm van stress, onzekerheid en doordat zij is beperkt in haar persoonlijke ontplooiing. De symbolische compensatie staat dan ook niet in verhouding tot de werkelijk door haar geleden schade over een periode van zestien jaren. Vanwege de gevolgen van de duur van de procedure en de minimale compensatie is volgens eiseres het evenredigheidsbeginsel geschonden.

9.2.

De rechtbank overweegt dat de Wht twee gescheiden compensatietrajecten kent. Zo bevat de Wht een (deels forfaitaire) compensatie voor een aantal limitatief opgesomde schadeposten en de hoogte daarvan.^[3]In artikel 2.3, vierde lid, van de Wht is bepaald hoe de hoogte van de immateriële schadevergoeding wordt berekend. Hierin is bepaald, kort gezegd, dat de immateriële schadevergoeding gelijk is aan € 500,- per half jaar. Als een aanvrager van compensatie meer schade heeft geleden dan op grond hiervan wordt vergoed, kan om een aanvullende compensatie voor de werkelijke schade worden verzocht.^[4]Uit de Memorie van Toelichting^[5]blijkt dat het een bewuste keuze van de wetgever is geweest om de procedure van compensatie en de aanvullende compensatie te scheiden.

9.3.

De Wht is een wet in formele zin. Daarbij komt dat artikel 2.3, vierde lid, van de Wht dwingend is geformuleerd. Er is geen ruimte om de forfaitaire compensatie op een hoger bedrag te bepalen dan uit de tekst van de bepaling volgt. De Afdeling heeft in de uitspraak van 2 juli 2025^[6]overwogen dat de bestuursrechter geen ruimte heeft om de hoogte van het forfaitaire compensatiebedrag te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank heeft dan ook geen ruimte om de bepaling met betrekking tot de hoogte van het forfaitaire compensatiebedrag buiten toepassing te laten en een hoger bedrag toe te kennen. Daarbij is van belang dat de wetgever heeft voorzien in de mogelijkheid voor ouders om, als zij vinden dat hun schade met de uitkomst van de integrale beoordeling niet volledig is vergoed, een verzoek om aanvullende compensatie te doen bij de Commissie Werkelijke Schade. Dit is een bewuste keuze van de wetgever geweest.

Conclusie en gevolgen

10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk heeft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.W. Jansen, rechter, in aanwezigheid van mr. E.M. de Buur, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 augustus 2025.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wet hersteloperatie toeslagen

Artikel 2.1. van de Wht, voor zover hier van belang, luidt:

1. De Dienst Toeslagen kent op aanvraag compensatie toe aan een aanvrager van een kinderopvangtoeslag, die schade heeft geleden, doordat ten aanzien van hem:

a .voor 23 oktober 2019 bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag sprake is geweest van institutionele vooringenomenheid van de Dienst Toeslagen; of

b. de toepassing van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, de Wet kinderopvang of de op die wetten berustende bepalingen bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag heeft geleid tot onbillijkheden van overwegende aard die voortkomen uit de hardheid van de toepassing die voor 23 oktober 2019 werd gegeven aan het wettelijke systeem.

Artikel 2.6. van de Wht, voor zover hier van belang, luidt:

De Dienst Toeslagen kent aan een aanvrager van een kinderopvangtoeslag op aanvraag een O/GS-tegemoetkoming toe indien de toepassing van de
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0018472&g=2025-06-18&z=2025-06-18), de daarop berustende bepalingen of de
Wet kinderopvang (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0017017&g=2025-06-18&z=2025-06-18)bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag heeft geleid tot onbillijkheden van overwegende aard, omdat aan hem geen persoonlijke betalingsregeling is toegekend of een buitengerechtelijke schuldregeling is geweigerd vanwege de onterechte kwalificatie van opzet of grove schuld van hemzelf of zijn partner ten aanzien van het ontstaan van de terugvordering van de kinderopvangtoeslag.

Artikel 2.9, van de Wht, voor zover hier van belang, luidt:

1. In bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen gevallen kan onder bij of krachtens die algemene maatregel van bestuur te stellen regels op een voor 1 januari 2024 aan de Dienst Toeslagen gedaan verzoek van de belanghebbende een bijzondere tegemoetkoming worden toegekend indien sprake is van een schrijnend geval waarin toepassing van
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0018472&g=2025-06-18&z=2025-06-18), de daarop berustende bepalingen of de
Wet kinderopvang (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0017017&g=2025-06-18&z=2025-06-18)bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag heeft geleid tot ernstige onbillijkheden van overwegende aard, die zich hebben voorgedaan bij een beschikking tot vaststelling of tot terugvordering inzake de kinderopvangtoeslag, dan wel bij het niet toekennen van een persoonlijke betalingsregeling vanwege de onterechte kwalificatie opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens partner ten aanzien van het ontstaan van de terugvordering inzake de kinderopvangtoeslag, welke onbillijkheden zodanig zijn dat het overduidelijk onredelijk is deze voor rekening van de belanghebbende te laten en waarvoor andere compensaties, herzieningen, hardheidstegemoetkomingen, O/GS-tegemoetkomingen als bedoeld in
artikel 2.6of vergoedingen ter zake van die onbillijkheden niet voldoende zijn.

Herbeoordeling van kinderopvangtoeslag en compensatie voor gedupeerden