Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 24/7045
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 oktober 2025 in de zaak tussen
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, eiser
(gemachtigde: mr. A.M. Nijboer),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
(gemachtigden: mr. A. Ellinor, mr. M. Oerlemans en mr. M.A. Hart-Weijers).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de vraag of verweerder het bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Eiser heeft voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag ingediend voor een vergunning op grond van de Waterwet. Na inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft verweerder aan eiser laten weten dat de aanvraag van eiser op grond van het overgangsrecht als melding moet worden aangemerkt en dat de melding niet toereikend is. Eiser heeft tegen de e-mail bezwaar gemaakt. Dat bezwaar is door verweerder in het bestreden besluit niet-ontvankelijk verklaard, omdat de e-mail volgens hem geen besluit is. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder het bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Dit betekent dat eiser geen gelijk krijgt en het beroep dus ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Op 29 november 2023 heeft eiser een aanvraag voor een watervergunning ingediend op grond van artikel 6.2 van de Waterwet voor het toepassen van grond met de kwaliteitsklasse 'Wonen en Industrie' ('licht verontreinigd') ten behoeve van de realisatie van een kunstmatig eiland, [naam], in het [locatie].
2.1.
Op 19 maart 2024 heeft verweerder per e-mail aan eiser laten weten dat de aanvraag op grond van het overgangsrecht uit het Invoeringsbesluit Omgevingswet als melding wordt aangemerkt op grond van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Verweerder heeft de melding als niet toereikend beoordeeld. Volgens verweerder voldoen de voorgenomen werkzaamheden niet aan de regels van het Bal zoals opgenomen in paragraaf 4.124 (toepassen grond/baggerspecie). Eiser heeft tegen de e-mail bezwaar gemaakt.
2.2.
Met het bestreden besluit van 22 oktober 2024 is het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard, omdat de e-mail volgens verweerder geen besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en er geen bezwaar tegen kan worden gemaakt.
2.3.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft op het beroepschrift gereageerd met een verweerschrift.
2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 28 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van verweerder, bijgestaan door [de persoon].
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt of verweerder het bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
3.1.
De rechtbank oordeelt dat het beroep van eiser ongegrond is. Dit betekent dat verweerder het bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Overgangsrecht naar aanleiding van de invoering van de Omgevingswet
Heeft verweerder het overgangsrecht juist toegepast?
4. Eiser voert aan dat verweerder het overgangsrecht onjuist heeft toegepast. Volgens eiser is de aanvraag om een vergunning gedaan vóór 1 januari 2024, zodat op deze aanvraag op grond van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet het oude recht van toepassing blijft totdat het besluit onherroepelijk wordt. Volgens eiser heeft artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet betrekking op vergunningaanvragen op grond van wetten, zoals artikel 6.2 van de Waterwet, terwijl het Invoeringsbesluit Omgevingswet betrekking heeft op vergunningaanvragen op grond van algemene maatregelen van bestuur. Uit de nota van toelichting bij artikel 8.1.1 van het Invoeringsbesluit Omgevingswet blijkt dat het artikel uitsluitend van toepassing is op meldingen die ook onder het oude recht al geregeld werden met een melding, met uitzondering van één wetsartikel. Voor het overige is er geen invulling gegeven aan deze mogelijkheid. Artikel 8.1.1 van het Invoeringsbesluit Omgevingswet is om die reden dan ook niet van toepassing op aanvragen die vóór 1 januari 2024 zijn gedaan op grond van artikel 6.2 van de Waterwet, aldus eiser.
4.1.
De rechtbank overweegt dat in zijn algemeenheid geldt dat als vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag om een besluit is ingediend op grond van artikel 6.2 van de Waterwet, het oude recht van toepassing blijft tot het besluit onherroepelijk wordt. Dit volgt uit de artikelen 4.1 en 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.
4.2.
Artikel 5.1. van de Invoeringswet Omgevingswet bepaalt onder meer dat als een bepaling, opgenomen in de wet genoemd in artikel 4.1, wordt vervangen door een bepaling in een algemene maatregel van bestuur, de overgangsbepaling die daarvoor nodig is in een algemene maatregel van bestuur wordt opgenomen.
4.3.
Niet in geschil is dat in deze zaak voor de aangevraagde activiteit onder de Omgevingswet een meldingsplicht geldt. Op grond van artikel 4.1266 in samenhang met artikel 4.1265 van het Bal is het namelijk verboden om een lozingsactiviteit te verrichten zonder dit ten minste een week voor het begin ervan te melden. In artikel 4.1266 van het Bal zijn ook voorwaarden opgenomen waaraan een melding moet voldoen. Het Bal is een algemene maatregel van bestuur.
4.4.
Ook het Invoeringsbesluit Omgevingswet is een algemene maatregel van bestuur. Artikel 8.1.1, vierde lid, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet bepaalt dat een aanvraag om een vergunning voor een activiteit die vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet is ingediend en op die activiteit na de inwerkingtreding van de Omgevingswet een meldingsplicht geldt, als een melding geldt van die activiteit. Artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet is in dat geval niet van toepassing.
4.5.
In de nota van toelichting bij artikel 8.1.1,vierde lid, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet staat:
“Het vierde lid regelt de situatie dat een onder het oude recht bestaande vergunningplicht onder het nieuwe omgevingsrecht is gewijzigd in een meldingsplicht. In dat geval wordt een voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet ingediende aanvraag voor een vergunning na de inwerkingtreding aangemerkt als een melding. Een voorbeeld hiervan is de omgevingsvergunning brandveilig gebruik op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder d, van de Wabo. Ook hierdoor wordt voorkomen dat burgers en bedrijven enerzijds en overheden anderzijds dubbel werk moeten verrichten. Artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet is in dat geval niet van toepassing, om te voorkomen dat alsnog een vergunning op de aanvraag zou worden verleend. Als de omgevingsvergunning brandveilig gebruik al onherroepelijk is, worden op grond van artikel 4.13 van de Invoeringswet Omgevingswet de aan de vergunning verbonden voorwaarden maatwerkvoorschriften.” [1]
“Het vierde lid regelt de situatie dat een onder het oude recht bestaande vergunningplicht onder het nieuwe omgevingsrecht is gewijzigd in een meldingsplicht. In dat geval wordt een voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet ingediende aanvraag voor een vergunning na de inwerkingtreding aangemerkt als een melding. Een voorbeeld hiervan is de omgevingsvergunning brandveilig gebruik op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder d, van de Wabo. Ook hierdoor wordt voorkomen dat burgers en bedrijven enerzijds en overheden anderzijds dubbel werk moeten verrichten. Artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet is in dat geval niet van toepassing, om te voorkomen dat alsnog een vergunning op de aanvraag zou worden verleend. Als de omgevingsvergunning brandveilig gebruik al onherroepelijk is, worden op grond van artikel 4.13 van de Invoeringswet Omgevingswet de aan de vergunning verbonden voorwaarden maatwerkvoorschriften.” [1]
4.6.
De rechtbank oordeelt dat uit het juridisch kader, gelezen in samenhang met de nota van toelichting bij artikel 8.1.1, vierde lid van het Invoeringsbesluit Omgevingswet, volgt dat het de bedoeling van de wetgever is geweest de door eiser gedane aanvraag om een watervergunning op grond van het overgangsrecht op te vatten als een melding voor de betreffende activiteit. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het overgangsrecht dus juist toegepast. De beroepsgrond slaagt niet.
Had verweerder artikel 8.1.1., vierde lid, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet buiten toepassing moeten laten?
4.7.
Eiser heeft ter zitting nog betoogd dat artikel 8.1.1, vierde lid, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel. Volgens eiser wordt zijn rechtsgang onder de Omgevingswet onmogelijk gemaakt. De melding van eiser zoals door verweerder wordt verlangd, kan namelijk alleen geaccepteerd worden als sprake is van een maatwerkbesluit. Dit maatwerkbesluit kan alleen genomen worden wanneer op grond van artikel 4.1273 van het Bal een bodembeheergebied is aangewezen. Dit heeft verweerder echter nog niet gedaan en hij wordt hiertoe ook niet verplicht in de wetgeving. Er zitten daarom hiaten in de regelgeving die ervoor zorgen dat toepassing van artikel 8.1.1, vierde lid, van het Invoeringsbesluit voor eiser onevenredig uitpakt.
4.8.
De rechtbank beschouwt de beroepsgrond van eiser als een beroep op exceptieve toetsing van artikel 8.1.1, vierde lid, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet.
De bestuursrechter kan de rechtmatigheid van een algemeen verbindend voorschrift toetsen aan hogere regelgeving of aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur (exceptieve toetsing). Indien het algemeen verbindend voorschrift in strijd is met hogere regelgeving of met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, kan de bestuursrechter het algemeen verbindend voorschrift onverbindend verklaren of buiten toepassing laten. Daarnaast kan de rechter beoordelen of het wettelijk voorschrift, dat rechtmatig is bevonden, toch geen toepassing kan vinden in het voorliggende geval. [2]
4.9.
De rechtbank oordeelt allereerst dat door de wetgever expliciet is bedoeld dat – in situaties zoals deze door toepassing van het overgangsrecht uit artikel 8.1.1, vierde lid, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet wordt bewerkstelligd – een onder de Waterwet ingediende aanvraag zoals door eiser gedaan na invoering van de Omgevingswet moet worden aangemerkt als melding. Zij verwijst hiervoor naar de in rechtsoverweging 4.5. aangehaalde toelichting bij artikel 8.1.1., vierde lid, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet. De rechtbank oordeelt verder dat uit de wet niet volgt dat verweerder een verplichting heeft een bodembeheergebied aan te wijzen. Verweerder heeft die gestelde verplichting ter zitting ook betwist. Verweerder heeft op dit moment nog geen bodembeheergebieden aangewezen, maar zoals gebleken is op de zitting is verweerder daar wel mee bezig. Het voor eiser van belang zijnde bodembeheergebied valt daar weliswaar niet onder, maar naar aanleiding van een eventuele aanvraag om maatwerkvoorschriften kan dat, zoals uitgelegd door verweerder op zitting, in het kader van de in die procedure te verrichten beoordeling mogelijk nog volgen. Van een onmogelijke rechtsgang of hiaten in de regelgeving, zoals door eiser gesteld, is de rechtbank dan ook niet gebleken. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is daarom geen sprake. Er bestaat naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen aanleiding om artikel 8.1.1, vierde lid, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet buiten toepassing te laten.
Is de reactie op de melding een besluit?
5. Eiser voert verder aan dat sprake is van een bestuurlijk rechtsoordeel dat met een besluit moet worden gelijkgesteld, opdat een bestuursrechtelijke toetsing kan plaatsvinden nu het indienen van een aanvraag voor een vergunning niet meer mogelijk is als sprake is van een meldingsplicht. Eiser is het er niet mee eens dat een bestuursrechtelijke toetsing in het onderhavige geval anders alleen achteraf zou kunnen plaatsvinden namelijk door het afwachten van een besluit omtrent handhaving. Hij stelt dat dit een onevenredig bezwarende weg is. Het uitlokken van handhaving zou in dit geval immers betekenen dat eiser als overheidsorgaan willens en wetens zonder geaccepteerde melding moet aanvangen met de realisatie van [naam] en grote hoeveelheden grond in het oppervlaktewater moet storten. Een daarop volgende handhaving heeft enorme reputatieschade tot gevolg alsmede enorm hoge kosten vanwege het starten en vervolgens laten stilleggen van dergelijke werkzaamheden. Bovendien kan dit ook niet tot het gewenste resultaat leiden, omdat de conclusie in een handhavingsprocedure zal zijn dat dergelijke werkzaamheden niet zouden mogen plaatsvinden zonder geaccepteerde melding.
5.1.
De mededeling van verweerder dat eiser niet aan de vereisten uit het Bal voldoet omdat bepaalde documenten ontbreken, is naar het oordeel van de rechtbank een bestuurlijk rechtsoordeel. Volgens vaste rechtspraak is een bestuurlijk rechtsoordeel geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Slechts in zeer uitzonderlijke situaties wordt een bestuurlijk rechtsoordeel omwille van de rechtsbescherming met een besluit gelijkgesteld. De algemene lijn in de jurisprudentie is dat het indienen van een aanvraag om een vergunning of het afwachten van een besluit omtrent handhaving niet als een onevenredige bezwarende weg kan worden aangemerkt. [3]
5.2.
De rechtbank oordeelt dat in dit geval geen sprake is van een zeer uitzonderlijke situatie die maakt dat de e-mail van verweerder van 19 maart 2024 met een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb moet worden gelijkgesteld. Daartoe is voor de rechtbank van belang dat voor eiser niet slechts de mogelijkheid bestaat om handhaving uit te lokken, zoals door hem gesteld, maar tevens de mogelijkheid tot het doen van een verzoek om maatwerkvoorschriften zoals hiervoor in rechtsoverweging 4.9 overwogen. De omstandigheid dat de uitkomst daarvan nog ongewis is en/of kan leiden tot een voor eiser nadelig besluit, maakt niet dat deze weg als onevenredig bezwarend moet worden aangemerkt.
Had verweerder de aanvraag van eiser ambtshalve als een verzoek om maatwerkvoorschriften moeten aanmerken?
6. Eiser voert tot slot aan dat verweerder de aanvraag ten onrechte niet tevens heeft opgevat als een verzoek om maatwerkvoorschriften. De aanvraag had betrekking op het storten van grond met kwaliteitsklasse industrie, wonen en landbouw. Ingevolge artikel 4.1272, tweede lid, onder b, van het Bal mag dergelijke grond met kwaliteitsklasse industrie uitsluitend in een oppervlaktewaterlichaam worden toegepast indien daartoe op grond van artikel 4.1273 van het Bal een maatwerkvoorschrift is opgenomen. Dit betekent dat de aanvraag onder de Omgevingswet diende te worden gekwalificeerd als een aanvraag om een maatwerkvoorschrift te nemen, aldus eiser. Eiser stelt dat sprake is van een kennelijke weigering tot het nemen van een maatwerkvoorschrift. Dit, kwalificeert als een besluit waartegen kan worden opgekomen, aldus eiser.
6.1.
De rechtbank volgt eiser hierin niet. Uit niets blijkt dat de aanvraag van eiser om een vergunning op grond van de Waterwet ook een aanvraag om maatwerkvoorschriften is. Dat de aanvraag op grond van het overgangsrecht moet worden opgevat als een melding, betekent niet dat de melding die als ontoereikend wordt beoordeeld ook als een verzoek om maatwerkvoorschriften moet worden opgevat. Dit volgt namelijk niet uit de betreffende overgangsbepalingen of enig ander wettelijk voorschrift. Overigens staat het eiser vrij – zoals ook door verweerder aangegeven – alsnog een verzoek om maatwerkvoorschriften in te dienen. Eiser kan vervolgens over het inhoudelijke besluit met betrekking tot die maatwerkvoorschriften zo nodig een rechterlijk oordeel vragen.
Conclusie en gevolgen
7. Verweerder heeft het bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk verklaard.
7.1.
Het beroep is ongegrond. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Loman, voorzitter, en mr. M.M. Verberne en mr. D. Sullivan, leden, in aanwezigheid van mr. I.N. van Soest, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 15 oktober 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.