ECLI:NL:RBAMS:2025:447

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 23/4562

uitspraak van de meervoudige kamer van 23 januari 2025 in de zaak tussen

[eiseres] , te Amsterdam, eiseres

(gemachtigde: mr. P.M.L. Schilder Spel),

de burgemeester van Amsterdam (hierna: de burgemeester)

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam(hierna: het college),

gezamenlijk te noemen: verweerder

(gemachtigden: mr. M.I. Houben en mr. B. Beg)

[Stichting] , te Amsterdam (hierna: de Stichting)

(gemachtigde: E.A. Verhulp).

Procesverloop

Met het besluit van 30 januari 2023 (het primaire besluit I)^[1]heeft de burgemeester horecabedrijven^[2]in het kern- [gebied]^[3]verboden op weekenddagen voor bezoekers geopend te zijn of daarin bezoekers toe te laten na 02.00 uur, ook als het bedrijf beschikt over een exploitatievergunning met ruimere openingstijden. Het besluit gaat in op

1 april 2023 en vervalt op 1 april 2025.

Met het besluit van 7 februari 2023 (het primaire besluit II)^[4]heeft het college op grond van artikel 3.23A van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (APV) nadere regels (Nadere Regels) vastgesteld voor alcoholschenkende horecabedrijven gelegen in het kern- [gebied] , op grond waarvan het is verboden op weekenddagen bezoekers te ontvangen in de periode na 01.00 uur tot de voor het bedrijf geldende sluitingstijd. Ook dit besluit gaat in op 1 april 2023 en vervalt op 1 april 2025.

Eiseres is in bezwaar gegaan en heeft de voorzieningenrechter op 22 maart 2023 verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft dit verzoek op

24 april 2023 afgewezen.^[5]

Met het besluit van 14 juni 2023 (het bestreden besluit) heeft de burgemeester het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard en het bezwaar tegen het primaire besluit II niet-ontvankelijk verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het beroep van eiseres is op 1 mei 2024 tijdens een regiezitting behandeld, gezamenlijk naar niet gevoegd met de zaken met nummers AMS 23/4603 en AMS 23/4586. Hieraan hebben (voor zover van belang) deelgenomen: de gemachtigde van eiseres samen met mr. A. Sanders en [naam 1] en de gemachtigde van verweerder samen met [naam 2] .

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het beroep is ter zitting van 5 september 2024 (verder) behandeld, gezamenlijk maar niet gevoegd met de zaken met nummers AMS 23/4603, AMS 23/4586, AMS 24/3349, AMS 24/550. Aan de zitting hebben (voor zover van belang) deelgenomen: de gemachtigde van eiseres samen met mr. A. Sanders en [naam 1] , de gemachtigde van verweerder, [naam 2] en [naam 3] , de gemachtigde van de Stichting en [naam 4] .

De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting gesloten en meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft de uitspraak verlengd en partijen bericht later uitspraak te doen.

Overwegingen

Achtergrond

1.1.

De binnenstad van Amsterdam kent een veelvoud aan uitdagingen, die niet los van elkaar kunnen worden gezien. De buurten in het gebied scoren structureel slecht op zowel leefbaarheidsindicatoren als indicatoren op het gebied van de openbare orde (criminaliteit en onveiligheid). Een van de uitdagingen is gelegen in de stijgende druk van de bezoekersaantallen in de binnenstad en de gevolgen daarvan voor de veiligheid en de leefbaarheid.

1.2.

In december 2020 heeft het college het
Uitvoeringsplan Aanpak Binnenstadvastgesteld. Het plan bevat een groot aantal maatregelen. Tevens heeft een verkenning plaatsgevonden of het tijdelijk en gebiedsgericht beperken van de sluitingstijden van horeca- en prostitutiebedrijven in het [gebied] bijdraagt aan de leefbaarheid in het gebied. Het plan gaat uit van een integrale benadering, waarbij telkens wordt uitgegaan van het effect van maatregelen, voorstellen en acties op de buurt, de verschillende doelgroepen, de samenhang met gerelateerde vraagstukken en mogelijke bijeffecten op de korte en lange termijn.

1.3.

In juli 2022 heeft het college het voornemen om de sluitingstijd in het weekend te vervroegen voor inspraak vrijgegeven, tegelijk met een wijzigingsvoorstel van de APV. Naar aanleiding van de inspraak is het beleid op enkele punten aangepast. Op 29 november 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders het ‘Beleid openingstijden en alcohol [gebied] ’ vastgesteld.

1.4.

Verweerder heeft vervolgens de primaire besluiten I en II genomen, met als uitdrukkelijk doel de disbalans tegen te gaan tussen de ruimte voor bewoners en de ruimte die wordt ingenomen door de vele bezoekers van het gebied, vanuit de overweging dat het woon- en leefklimaat ernstig onder druk staat als gevolg van de zeer grote aantallen bezoekers die zich, met name tijdens de weekenden, in het gebied begeven, daar op verschillende manieren overlast veroorzaken en vaak niet doordrongen zijn dat er in het gebied mensen wonen met behoefte aan (nacht)rust. De maatregelen beogen enerzijds een moment van rust in de nacht in te bouwen en anderzijds de aantrekkingskracht van het gebied te verminderen. Verweerder stelt het gebied gelet op de belangen van ondernemers zo beperkt mogelijk te hebben willen houden. Verweerder heeft het gebied beperkt tot de kern van het overlastgebied, met de constatering dat de drukte en overlast zich concentreert rondom de straten en stegen waar de prostitutiebedrijven zijn gelegen.

Beoordeling door de rechtbank

Indeling uitspraak

2. Voordat de rechtbank aan de inhoudelijke beoordeling van het beroep toekomt, gaat de rechtbank in op de vraag of de Stichting als belanghebbende kan worden aangemerkt. Vervolgens zal de rechtbank ingaan op de besluitvorming rond de Nadere Regels en de ontvankelijkheid van eiseres ten aanzien daarvan. Daarna licht de rechtbank toe aan de hand van welke toets de (verdere) besluitvorming moet worden beoordeeld en gaat de rechtbank in op de beroepsgronden van eiseres met betrekking tot de beperking van de openingstijden op grond van artikel 3.15, tweede lid, van de APV.

Stichting als belanghebbende

3.1.

De Stichting heeft geen beroep ingesteld tegen het bestreden besluit, maar heeft de rechtbank met een brief van 2 mei 2024 verzocht om als belanghebbende betrokken te worden bij de procedures. Met de brief van 25 juli 2024 heeft de rechtbank voorlopig ingestemd met dit verzoek en de Stichting voorlopig als belanghebbende aangemerkt.

3.2.

Op de zitting van 5 september 2024 heeft de rechtbank de Stichting aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid en derde lid, van de Awb. Uit dit artikel volgt dat een rechtspersoon belanghebbende is als de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstellingen en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. De rechtbank is van oordeel dat de Stichting aan dit criterium voldoet, en licht dit oordeel als volgt toe.

3.3.

Uit de statuten van de Stichting volgt dat zij ten doel heeft het herstellen van de leefbaarheid en de balans tussen wonen, werken en bezoek, het verminderen van het aantal bezoekers, het bevorderen van de kwaliteit van de openbare ruimte en het tegengaan van ontwikkelingen en plannen die met deze doelstellingen in strijd zijn in het postcodegebied [postcode] . De rechtbank is van oordeel dat deze doelstellingen gericht zijn op het behartigen van de algemene belangen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Daarbij behartigt de Stichting deze belangen specifiek via haar feitelijke werkzaamheden. De Stichting heeft in het kader van de besluitvorming rond de sluitingstijden van de horeca onder meer deelgenomen aan een buurtpanel, overleg gehad met een projectteam, een brief gestuurd naar de stadsdeelcommissie over de sluitingstijden op de [gebied] , overleg gehad met het bestuur van stadsdeel centrum, een ambtelijk gesprek gehad over het nieuwe horecabeleid en een kwartaaloverleg met het bestuur stadsdeel centrum gehad over onder andere het nieuwe horecabeleid.

Nadere Regels: geen herstelbesluit

4.1.

Ter zitting van 5 september 2024 is aan de orde geweest dat er aan het bestreden besluit een gebrek kleeft, in die zin dat niet de burgemeester, maar het college bevoegd was te beslissen op bezwaren tegen de Nadere Regels (het primaire besluit II). Anders dan in andere zaken die op 5 september 2024 zijn behandeld, waarin door het college kenbaar een herstelbesluit is genomen om dit gebrek te herstellen, is dit in deze zaak niet het geval.

4.2.

In de andere zaken heeft de rechtbank geoordeeld dat het gebrek op grond van artikel 6:22 van de Awb kan worden gepasseerd, maar dat verweerder gelet op dit gebrek wel het betaalde griffierecht dient te vergoeden en zal worden veroordeeld in de proceskosten. In deze zaak komt de rechtbank tot eenzelfde oordeel, nu hierna (onder 5.) zal worden geconcludeerd dat eiseres niet ontvankelijk was in haar bezwaar en het derhalve terecht niet tot een inhoudelijke beoordeling daarvan is gekomen. Eiseres is ook in deze zaak dan ook niet inhoudelijk door het gebrek benadeeld.

Nadere Regels: ontvankelijkheid eiseres

5.1.

Eiseres is in het bestreden besluit niet ontvankelijk verklaard in haar bezwaren tegen de vaststelling van de Nadere Regels, omdat deze niet gericht zijn tegen een besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt, maar tegen een algemeen verbindend voorschrift.

5.2.

Een algemeen verbindend voorschrift is een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Een algemeen verbindend voorschrift onderscheidt zich van andere besluiten doordat het algemene, abstracte regels bevat, die zich zonder nadere normering voor herhaalde concrete toepassing lenen. Een besluit waarin nader naar plaats, tijd of object de toepassing van een in een algemeen voorschrift besloten liggende norm wordt bepaald, kan zelf geen algemeen verbindend voorschrift zijn^[6].

5.3.

Anders dan eiseres heeft bepleit, is de rechtbank van oordeel dat de Nadere Regels gelet op het genoemde kader als algemeen verbindend voorschrift moeten worden aangemerkt. De Nadere Regels bevatten immers een zelfstandige normstelling, namelijk dat er vanaf 01.00 uur geen nieuwe bezoekers mogen worden toegelaten in de horecabedrijven, met als doel dat bezoekers het kern- [gebied] geleidelijk verlaten. Dat de Nadere Regels tot het kern- [gebied] beperkt zijn en ook een beperkte geldingsduur hebben, maakt nog niet dat deze als concretiserend besluit van algemene strekking moeten worden aangemerkt. De Nadere Regels lenen zich voor herhaalde toepassing, omdat deze gedurende de betreffende periode in het aangewezen gebied tegen alle aldaar gelegen horecabedrijven kunnen worden ingeroepen. Er is geen sprake van een situatie waarbij een reeds gestelde norm wordt geconcretiseerd, maar er wordt een zelfstandige (gewijzigde) norm gevestigd.

5.4.

De rechtbank is daarom van oordeel dat in het bestreden besluiten terecht is vastgesteld dat de Nadere Regels geen besluit zijn waartegen bezwaar openstond. Dat sprake is van samenhang tussen de Nadere Regels en het primaire besluit I, en eiseres hierdoor geen (directe) beroepsmogelijkheid tegen de vaststelling van de Nadere Regels bij de rechtbank toekomt, leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank neemt in aanmerking dat het een welbewuste keuze van de wetgever is geweest om een onderscheid aan te brengen tussen een algemeen verbindend voorschrift en een concretiserend besluit van algemene strekking, met alle gevolgen voor de beroepsmogelijkheid daartegen van dien.

Toets: ex tunc

6. Alvorens toe te komen aan de inhoudelijke bespreking van het deel van het bestreden besluit dat ziet op het primaire besluit I, stelt de rechtbank nog voorop, dat het in beroep gaat om een beoordeling
ex tunc:het gaat om de besluitvorming naar het moment waarop deze besluitvorming door de burgemeester plaatsvond. De
ex tunc-toets verzet zich er tegen dat de rechtbank een inhoudelijke beoordeling geeft over omstandigheden die zich hebben ontvouwd na het bestreden besluit, omdat verweerder deze omstandigheden bij de inhoudelijke beoordeling niet heeft kunnen meenemen. De rechtbank benadrukt deze
ex tunctoets, omdat de ontwikkelingen met betrekking tot het kern- [gebied] sinds de bestreden besluiten niet hebben stilgelegen. Zo heeft er twee maal een tussentijdse monitor van de sluitingstijden plaatsgevonden en zijn de resultaten daarvan nu bekend. Daarnaast was er tevens sprake van een Besluit beperking weekendsluitingstijd prostitutiebedrijven kern- [gebied] , dat bij besluit van 21 februari 2024 is ingetrokken. Bij de bespreking van de beroepsgronden is ook op de recentere ontwikkelingen en besluitvorming ingegaan, maar deze vallen gelet op de
ex tunctoets buiten het bereik van deze procedure. Een en ander zal wel aan de orde kunnen komen in het kader van de evaluatie van de maatregelen, die uitgevoerd zal worden door verweerder. Verweerder heeft op de zitting van

5 september 2024 medegedeeld dat de evaluatie van de maatregelen in januari 2025 zal plaatsvinden.

Overlast als grond voor de besluitvorming: bevoegdheid burgemeester

7.1.

Op grond van artikel 3.15, tweede lid, van de APV kan de burgemeester in het belang van de openbare orde, het woon- en leefklimaat, de gezondheid of andere bijzondere omstandigheden besluiten om de openingstijden van horecabedrijven in een bepaald gebied beperken.

7.2.

Eiseres heeft bestreden dat er in het gebied sprake is van overlast die een beperking van de openingstijden in het kern- [gebied] rechtvaardigt. Verweerder verwijst naar het rapport van Enneüs^[7]om de overlast te onderbouwen, maar volgens eiseres is het rapport onbetrouwbaar en geeft het rapport geen aanleiding om het besluit te nemen. Eiseres stelt dat het begrip ‘overlast’ te breed wordt uitgelegd en niet door de sluitingstijden van de horecabedrijven wordt veroorzaakt. Daarnaast volgt uit het onderzoek dat de meeste overlast zich voordoet in een ander tijdsbestek dan de late nacht, zodat dit geen aanleiding kan vormen om de openingstijden te beperken. Dit geldt volgens eiseres nog te meer, nu er ook mogelijkheden tot meer handhaving zijn, en haar bedrijf niet een overlastgevend bedrijf is.

7.3.

De rechtbank volgt eiseres niet in dit betoog. Zoals hiervoor reeds is overwogen, scoort het gebied [teamnaam] structureel slecht op zowel leefbaarheidscriteria als indicatoren op het gebied van de openbare orde. Verweerder heeft met de beschikbare cijfers een onderbouwde indruk gegeven van de problematiek waarop de maatregel ziet. Daarbij is in het bijzonder van belang, dat de beschreven problematiek generiek van aard is. Het gaat niet om de overlast die van de individuele bedrijven en hun bezoekers uitgaat, maar om de disbalans tussen de ruimte voor bewoners en de ruimte die in zijn algemeenheid wordt ingenomen door de vele bezoekers van het gebied. Verder heeft verweerder toegelicht dat de beperking van de sluitingstijden onderdeel vormt van een veel breder pakket aan maatregelen, dat in onderlinge samenhang tot resultaat moet leiden, en waarvan andere mogelijkheden tot handhaving deel uitmaken.

7.4.

De rechtbank kan verweerder hierin volgen. De overlast die verweerder beoogt te bestrijden gaat uit van de grote aantallen bezoekers die zich, met name tijdens de weekenden, in het gebied begeven, en daar - alleen al door hun aanwezigheid - overlast veroorzaken, ook omdat zij vaak niet doordrongen zijn dat er in het gebied mensen wonen met behoefte aan (nacht)rust. Dat het begrip ‘overlast’ te breed zou worden uitgelegd, volgt de rechtbank daarom niet. Daarbij merkt de rechtbank op, dat het rapport van Enneüs niet de enige bron van gegevens vormt, en mede dient ter verdieping van het inzicht in een deel van de voorliggende problematiek. De rechtbank volgt eiseres in dat verband niet in haar standpunt dat het onderzoek van Enneüs ongeschikt zou zijn om mede als basis voor de besluitvorming te dienen, of dat dit rapport als onbetrouwbaar terzijde zou moeten worden gesteld. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de beschikbare gegevens voldoende dat daadwerkelijk sprake is van een situatie van disbalans, waarbij het woon- en leefklimaat ernstig onder druk staat. De door eiseres genoemde omstandigheid, dat uit het rapport van Enneüs volgt dat de piek van de drukte zich op een ander moment dan in de late nacht voordoet, brengt gelet op de doelstellingen van het besluit niet mee, dat verweerder de beperking van de sluitingstijden niet op de beschikbare gegevens had mogen baseren. Verweerder heeft immers als doel van de beperking van de sluitingstijden niet zozeer het beperken van de piekdrukte voor ogen, maar veeleer het creëren van een moment van rust in de late nacht, gecombineerd met het verminderen van de aantrekkingskracht van het gebied, om daarmee (in combinatie met andere maatregelen) meer balans te brengen tussen de ruimte voor bewoners en de ruimte die door de bezoekers van het gebied wordt ingenomen.

7.5.

Als tussenconclusie komt de rechtbank op basis van het voorgaande tot het oordeel dat de burgemeester naar aanleiding van de beschikbare gegevens kon concluderen dat sprake is van een aangetast woon- en leefklimaat en dat de burgemeester op grond van artikel 3.15, tweede lid, van de APV de bevoegdheid had om de sluitingstijden van horecabedrijven in een bepaald gebied te beperken.

Omvang gebied

8.1.

De volgende vraag die de rechtbank dient te beantwoorden is of verweerder de omvang van het gebied waarvoor de beperking van de sluitingstijden zal gelden heeft mogen bepalen zoals zij heeft gedaan. Eiseres zet vraagtekens bij de precieze afbakening van het gebied, omdat zij hierdoor net binnen het gebied valt, terwijl op kleine afstand horecabedrijven zijn gevestigd die niet worden geraakt door het besluit.

8.2.

De rechtbank overweegt als volgt. Verweerder heeft toegelicht dat ten tijde van het onderzoek van Enneüs nog geen keuze was gemaakt voor het exacte gebied en dat het onderzoek daarom ziet op een ruim deel van de [gebied] waar de meeste horeca en prostitutieramen zich bevinden. Verweerder heeft vervolgens gekozen voor een afbakening binnen dit gebied, om daarmee zoveel mogelijk de kern van de aantrekkingskracht van het gebied te beteugelen. Het gebied is zoveel mogelijk afgebakend tot het gebied waarin ook de prostitutieramen zijn gelegen, juist ook omdat de combinatie van horeca en de prostitutieramen die kern van de aantrekkingskracht vormt. Gelet op de doelstellingen van dit besluit komt deze motivering de rechtbank begrijpelijk voor. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat het kiezen van grenzen van het gebied altijd tot op zekere hoogte arbitrair zal zijn, en eiseres ligt op de grens van het afgebakende gebied, maar dit doet er niet aan af dat het wel een logisch geheel vormt. De grens van het gebied bakent de kern van de [gebied] af. Het gebied dat is opgenomen in de besluiten bevat alle straten en stegen gelegen tussen [adres 2] en [adres 1] , ten noorden van de [adres 6] / [adres 7] . Door enkel het café van eiseres uit dit gebied te knippen wordt de logica achter de begrenzing doorbroken: binnen het kerngebied wordt dan een kleine corridor gecreëerd die de werking van de maatregel nadelig kan beïnvloeden.

8.3.

De rechtbank overweegt dat het gebied waar de sluitingstijden beperkt zijn bewust zo klein mogelijk is gehouden. Verweerder heeft het gebied terecht zo gekozen dat een zo groot mogelijk effect wordt gesorteerd met een zo beperkt mogelijke kring van te belasten bedrijven. De rechtbank kan verweerder gelet op de beschikbare gegevens volgen in de keuze van de afbakening van het gebied.

Gebruik bevoegdheid: algemene beginselen van behoorlijk bestuur

Vertrouwensbeginsel

9.1.

Eiseres doet een beroep op het vertrouwensbeginsel. Eiseres stelt dat de exploitatievergunning die aan de individuele horecaondernemers is afgegeven door de burgemeester, gezien kan worden als een uitlating van het bevoegde bestuursorgaan die kwalificeert als een toezegging aan de betreffende horecaondernemer. Het beperken van de sluitingstijden is in strijd met het vertrouwensbeginsel.

9.2.

Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel moeten drie stappen worden doorlopen.^[8]Stap één en twee houden – kort gezegd – in dat er aan de zijde van de overheid een toezegging is gedaan en dat deze toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. De derde stap betreft de vraag of er zwaarwegende belangen zijn, waardoor het beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen.

9.3.

De rechtbank is van oordeel dat niet aan de eerste twee stappen is voldaan. Geconstateerd moet worden dat eiseres sinds 9 oktober 2020 in het bezit is van de exploitatievergunning, maar dit betekent niet dat zij erop heeft mogen vertrouwen dat de sluitingstijden waarvoor deze was afgegeven nooit zouden kunnen wijzigen, zoals ook vervat in artikel 1.6 APV. Verweerder heeft er daarbij terecht op gewezen dat in het kader van de exploitatievergunning wel een toetsing plaatsvind aan de gevolgen voor de openbare orde en het woon- en leefklimaat, maar dat het hierbij specifiek gaat om de beïnvloeding daarvan door de aanwezigheid van het individuele horecabedrijf. In dit geval gaat het om de gevolgen voor de openbare orde en het woon- en leefklimaat van de generieke overlast, zoals hiervoor omschreven. In dat verband heeft de burgemeester - zoals hiervoor reeds overwogen - op grond van artikel 3.15 APV de bevoegdheid de sluitingstijden te beperken. De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.

Gelijkheidsbeginsel en rechtszekerheidsbeginsel

10.1.

Eiseres voert aan dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. De ondernemers binnen het kern- [gebied] worden ongelijk behandeld ten opzichte van andere ondernemers in de stad. Daarnaast voert eiseres aan dat sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.

10.2.

Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Daarvoor is vereist dat gelijke gevallen, gelijk worden behandeld. Dat de horecaondernemers die niet onder de werking van de besluiten vallen langer open mogen blijven leidt niet tot een ongelijke behandeling van gelijke gevallen. De enkele omstandigheid dat zij zich niet in het kern- [gebied] bevinden maakt namelijk al dat van gelijke gevallen geen sprake is. Verweerder heeft op grond van artikel 3.15 APV de bevoegdheid om voor een bepaald gebied de sluitingstijden te beperken en heeft op goede gronden gekozen voor een afbakening van dit gebied waarmee gepoogd wordt de kern van de aantrekkingskracht van het gebied te beteugelen. Daarmee is geen sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en evenmin van het gelijkheidsbeginsel. Aan de beperking van de sluitingstijden voor het gebied is inherent dat sommige horecabedrijven een paar straten verderop wel tot langer open mogen, maar dat maakt niet dat er strijd is met het gelijkheidsbeginsel.

Evenredigheidsbeginsel

11.1.

Eiseres voert aan dat het bestreden besluit strijdig is met het evenredigheidsbeginsel. Het primaire besluit I is genomen op grond van een discretionaire bevoegdheid, waardoor de maatregel moet worden beoordeeld aan de hand van de lijn van de Afdelingsuitspraak van

2 februari 2022.^[9]Hieruit volgt dat er moet worden beoordeeld of het besluit geschikt is om het doel te bereiken, of het een noodzakelijke maatregel is of dat met een minder vergaande maatregel kon worden volstaan en of de maatregel in het concrete geval evenwichtig is.

11.2.

De rechtbank overweegt het volgende. Verweerder heeft de maatregelen geïntroduceerd om de overlast in het [gebied] terug te dringen en de leefbaarheid te vergroten door een moment van rust in de nacht te creëren in het kern- [gebied] . Zoals eerder overwogen is de maatregel naar zijn doelstellingen generiek van aard. De maatregel geldt voor alle horecaondernemers binnen het aangewezen gebied en het doel daarvan is niet om te handhaven op individuele (overlastgevende) horecaondernemers. Die instrumenten gebruikt verweerder al, zoals op zitting is toegelicht.

11.3.

Naar het oordeel van de rechtbank doorstaat de maatregel tegen die achtergrond de evenredigheidstoets. De rechtbank kan ten aanzien van de geschiktheid volgen dat de vervroegde sluitingstijden ervoor kunnen zorgen dat de aantrekkingskracht van het gebied afneemt en de rust in de nacht op een eerder moment terugkeert. Hiervoor werd reeds overwogen dat de omstandigheid dat de meest overlastgevende gedragingen zich volgens het rapport van Enneüs in een ander tijdbestek voordoen, hier niet aan afdoet. Daarbij heeft verweerder de noodzakelijkheid van de maatregel voldoende aannemelijk gemaakt. Verweerder heeft er op gewezen dat reeds vele andere maatregelen zijn getroffen, zoals een alcoholverbod in de openbare ruimte, beperkingen ten aanzien van de verkoop van alcohol, de aanwijzing als alcohol-overlastgebied waardoor het mogelijk wordt aanvragen voor (nieuwe) alcoholverstrekkende bedrijven te weigeren, inzet van hosts, extra buurtconciërges, een top-X aanpak van overlast gevende bedrijven, extra schoonmaakrondes, extra handhaving, een tourverbod en een blowverbod, maar dat deze tot dusverre tot onvoldoende resultaat hebben geleid, terwijl ten tijde van het nemen van de besluiten de formatie van het politieteam [teamnaam] reeds de grootste was van alle basisteams in Amsterdam, terwijl dit ook gold voor de inzet van het aantal boa’s. De rechtbank acht in dat verband ook niet gebleken dat met een minder ingrijpende maatregel kon worden volstaan. Dat de maatregel zelfstandig de doelstellingen zal kunnen verwezenlijken is daarbij niet vereist. Zoals hiervoor reeds overwogen, vormt de maatregel deel van een integrale benadering, waarbij deze maatregel in combinatie met andere maatregelen zal moeten bijdragen aan het gewenste resultaat. Het hieraan verbonden nadeel voor eiseres, in de vorm van het gestelde omzetverlies, maakt niet dat verweerder van de maatregel had moeten afzien. De mogelijke negatieve gevolgen van de maatregel voor de horecaondernemers is uitdrukkelijk in de besluitvorming betrokken en mede om die reden is het gebied waarin de maatregel geldt zo klein mogelijk gehouden. Ook is de werking daarvan beperkt tot de avonden in het weekend en er is voor gekozen de duur van de maatregel tot een voorzienbare periode van twee jaar te beperken, waarna een evaluatie daarvan zal plaatsvinden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de maatregel onder die omstandigheden als evenwichtig mogen beschouwen.

Dienstenrichtlijn, schaarse vergunningen en artikel 1 Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM)

12.1.

Eiseres voert verder nog aan dat sprake is van strijd met de Dienstenrichtlijn, dat een vergelijking moet worden getrokken met het leerstuk van de schaarse vergunningen en dat sprak is van strijd met artikel 1 Eerste Protocol van het EVRM.

12.2.

De rechtbank volgt eiseres niet in dit betoog. Zoals hiervoor overwogen heeft verweerder mogen concluderen dat sprake is van een aangetast woon- en leefklimaat en dat om die reden de (tijdelijke) beperking van de sluitingstijden van horecabedrijven in een het kern- [gebied] gerechtvaardigd was. De beperking streeft een doel na van algemeen belang, moet geschikt worden geacht om de verwezenlijking daarvan te waarborgen en niet gebleken is dat verweerder met een minder ingrijpende maatregel kon volstaan. Gelet op de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie gaat het daarmee om een toegelaten beperking van de vrijheid van dienstverlening. Ook is de beperking gelet op hetgeen hiervoor reeds is overwogen voldoende duidelijk en ondubbelzinnig, objectief en - gelet op de totstandkomingsgeschiedenis daarvan - vooraf voldoende openbaar kenbaar gemaakt, transparant en toegankelijk. De vergelijking met het leerstuk van de schaarse vergunningen gaat in dat verband ook niet op.

12.3.

De rechtbank is tegen de achtergrond van al het voorgaande ten slotte van oordeel dat er geen sprake is van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Het genoemde artikel vestigt geen absoluut recht, maar staat toe dat regulatie plaatsvindt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. In dit geval is hiervan naar het oordeel van de rechtbank sprake. Van een ontoelaatbare inbreuk op het eigendomsrecht is tegen de achtergrond van het voorgaande niet gebleken.

Conclusie

13. Het beroep is ongegrond.

14. Zoals hiervoor overwogen, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

15. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.721,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 2 punten voor het verschijnen ter zitting (1 mei 2025 en

5 september 2025 met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep ongegrond;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht te vergoeden tot een bedrag van € 365,-;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 2.721,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H.W. Franssen, voorzitter en mr. A.K. Glerum en

mr. S.D. Arnold, leden, in aanwezigheid van

mr. K.M. Nannan Panday en mr. H. Belhadi, griffiers
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 januari 2025.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.