ECLI:NL:RBAMS:2025:10528

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 24/276

uitspraak van de meervoudige kamer van 23 december 2025 in de zaak tussen

Het Financieele Dagblad B.V., uit Amsterdam, eiseres

(gemachtigde: mr. J.J. van Vegchel),

de Nederlandsche Bank N.V., (DNB)

(gemachtigden: mr. M.L. Batting).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Bitvavo B.V. (Bitvavo) uit Amsterdam

(gemachtigden: mr. L.B.G. Hillen en mr. P. Smith).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de behandeling van haar Woo-verzoek^[1]over informatie die bij DNB aanwezig is over Bitvavo.

1.1. DNB heeft dit verzoek met het besluit van 18 juli 2023 (het primaire besluit) gedeeltelijk ingewilligd. Met een besluit van 14 december 2023 (het bestreden besluit) heeft DNB het bezwaar van eiseres en het bezwaar van Bitvavo gedeeltelijk gegrond verklaard.

1.2. Zowel eiseres als Bitvavo hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

1.3. DNB heeft op 23 april 2024 een wijzigingsbesluit genomen. Op grond van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) hebben de door eiseres en Bitvavo ingestelde beroepen tegen het bestreden besluit mede betrekking op dit wijzigingsbesluit.

1.4. DNB heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. Ook Bitvavo heeft schriftelijk gereageerd op het beroepschrift van eiseres.

1.5. De rechtbank heeft het beroep op 14 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde mr. Batting namens eiseres, de gemachtigde van DNB en de gemachtigden van Bitvavo. Tevens waren aanwezig [de persoon 1] namens eiseres, mr. V.J.H. van Tienen namens DNB en [de persoon 2] namens Bitvavo. De rechtbank heeft ter zitting het onderzoek gesloten.

1.6. Met een beslissing van 20 februari 2025 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.

1.7. De meervoudige kamer van de rechtbank heeft het beroep op 7 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres, de gemachtigde van DNB en de gemachtigden van Bitvavo. Tevens waren aanwezig namens eiseres [de persoon 1] , namens DNB mrs. I.C.E. Oosthoek-Spierings, mr. D.J.J. de Jonge en
mr. L. van der Meulen, en namens Bitvavo [de persoon 2] .

1.8. De rechtbank heeft gelijktijdig het beroep van Bitvavo behandeld met het zaaknummer AMS 24/634. De rechtbank doet in een separate uitspraak van dezelfde datum uitspraak in die zaak.

Totstandkoming van de bestreden besluitvorming

2. Bitvavo is een aanbieder van cryptodiensten. Zij is sinds 9 november 2020 geregistreerd bij DNB als aanbieder van diensten voor het wisselen van virtuele en fiduciaire valuta als bedoeld in artikel 23 van Pro de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft). DNB hield toezicht op Bitvavo in het kader van haar taken op grond van de Wwft, de Wet op het financieel toezicht (Wft), de Sanctiewet 1977 (Sw) en de Wet bekostiging financieel toezicht 2019 (Wbft).

3. Eiseres heeft op 14 april 2023 een Woo-verzoek ingediend bij DNB. Daarbij heeft zij verzocht om een kopie van alle documenten bij of onder DNB inzake Bitvavo over de periode van 1 mei 2022 tot en met de datum van het verzoek. Het betreft een verzoek om openbaarmaking van alle documenten van DNB intern of door of namens DNB gemaakt, ontvangen of gewisseld met andere partijen of vertegenwoordigers daarvan. Daarbij gaat het eiseres om alle partijen, waaronder in ieder geval Bitvavo, het ministerie van Financiën, de Autoriteit Financiële Markten, Bureau Financieel toezicht en de Verenigde Bitcoinbedrijven Nederland.

3.1. DNB heeft Bitvavo in de gelegenheid gesteld om een zienswijze te geven op het Woo-verzoek. Bitvavo heeft bij brieven van 6 en 23 juni 2023 van deze gelegenheid gebruik gemaakt.

3.2. Met het primaire besluit heeft DNB het Woo-verzoek gedeeltelijk ingewilligd. Daarbij heeft zij toegelicht dat zij een deel van de aangetroffen informatie niet openbaar maakt, omdat dit toezichtinformatie betreft. Deze informatie valt onder de geheimhoudingsverplichtingen uit artikel 22 van Pro de Wwft, artikel 1:89 van Pro de Wft of artikel 10g van de Sanctiewet. Gelet op artikel 8.8 en de bijlage bij de Woo, is artikel 4.1 van de Woo niet op dergelijke informatie van toepassing. DNB heeft verder openbaarmaking gedeeltelijk geweigerd op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, en tweede lid, aanhef en onder e en i, en artikel 5.2 van de Woo. DNB heeft met het primaire besluit 13 documenten^[2]gedeeltelijk openbaar gemaakt en aan eiseres verstrekt. Deze documenten staan vermeld op een inventarislijst die als bijlage bij het primaire besluit is gevoegd.

3.3. Zowel eiseres als Bitvavo hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.

3.4. Met het bestreden besluit heeft DNB zowel het bezwaar van eiseres als dat van Bitvavo gedeeltelijk gegrond verklaard. DNB heeft daarbij de bezwaargronden van eiseres gericht tegen de uitgevoerde zoekslag en de volledigheid van de overgelegde inventarislijst ongegrond geacht. Verder heeft DNB ten aanzien van de informatie in een achttal documenten^[3]die bij het primaire besluit gedeeltelijk openbaar zijn gemaakt, vastgesteld dat deze toch toezichtinformatie betreft en daarom niet openbaar gemaakt kan worden. DNB is verder grotendeels gebleven bij de toepassing van de weigeringsgronden uit de Woo. Ten aanzien van document [nummer 1] heeft DNB echter geconcludeerd dat in het primaire besluit twee zinnen ten onrechte zijn geweigerd, terwijl de derde en vierde alinea van dit document wel geweigerd hadden moeten worden op grond van artikel 5.2 van de Woo. Ten aanzien van document [nummer 2] heeft DNB verder geconcludeerd dat een zin moet worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvatting en openbaarmaking daarvan daarom alsnog geweigerd. Op de inventarislijst gevoegd bij het bestreden besluit staan de vijf documenten^[4]die DNB gedeeltelijk openbaar maakt.

3.5. Met het wijzigingsbesluit heeft DNB de openbaarmaking van een passage uit één document dat valt onder de reikwijdte van het Woo-verzoek, maar eerder niet bij de beoordeling was betrokken, alsnog geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo.

Beoordeling door de rechtbank

Omvang van de beoordeling

4. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. De rechtbank beantwoordt daarbij de vraag of DNB terecht openbaarmaking heeft geweigerd omdat sprake is van toezichtvertrouwelijke informatie en artikel 4.1 van de Woo daarop niet van toepassing is. Ook beoordeelt de rechtbank of DNB terecht informatie heeft geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, en artikel 5.2 van de Woo. Daarbij neemt de rechtbank mee of DNB daarbij het maatschappelijk belang, specifiek in het kader van de taak van eiseres als ‘public watchdog’ onder artikel 10 van Pro het EVRM^[5], voldoende heeft betrokken.

5. Eiseres heeft ter zitting te kennen gegeven de beroepsgrond dat DNB haar ten onrechte niet een volledige inventarislijst heeft verstrekt, in te trekken. De rechtbank behandelt deze grond daarom niet inhoudelijk.

6. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

6.1. De voor de beoordeling van beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Heeft DNB de gevraagde informatie terecht geweigerd omdat het toezichtvertrouwelijke informatie is?

Procesbelang

7. De rechtbank is het met eiseres eens dat zij, ondanks dat zij de documenten [nummer 3] en [nummer 4] in de primaire fase verstrekt heeft gekregen, procesbelang heeft bij de beoordeling van deze beroepsgrond. De rechtbank kan alleen toekomen aan een toetsing van de toepassing van artikel 5.2 van de Woo in het bestreden besluit op deze twee documenten, wanneer zij inderdaad van oordeel is dat deze documenten geen toezichtvertrouwelijke informatie bevatten. Eiseres kan door zich te verzetten tegen de conclusie van DNB over de toezichtvertrouwelijkheid van de documenten aldus in een betere rechtspositie komen. DNB heeft dit ook niet betwist. De rechtbank gaat daarom hieronder inhoudelijk in op het standpunt van eiseres over de vraag of in deze twee documenten sprake is van toezichtinformatie.

Inhoudelijke beoordeling

8. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat voor zover naar aanleiding van het Woo-verzoek aangetroffen documenten vallen onder de geheimhoudingsverplichtingen uit artikel 22 van Pro de Wwft, artikel 1:89 van Pro de Wft of artikel 10g van de Sw, artikel 4.1 van de Woo niet van toepassing is. Dit volgt uit artikel 8.8 van de Woo en de bijlage bij de Woo. DNB heeft dergelijke informatie aangeduid als toezichtvertrouwelijke informatie. Partijen zijn het verder eens dat in ieder geval sprake is van dergelijke toezichtvertrouwelijke informatie wanneer het gaat om informatie die DNB van Bitvavo vertrouwelijk heeft ontvangen. Daarbij zijn partijen het er ook over eens dat voor beantwoording van de vraag wat moet worden verstaan onder ‘vertrouwelijke informatie’ aansluiting moet worden gezocht bij het Baumeister-arrest.^[6]Van vertrouwelijke informatie is dan sprake als informatie niet openbaar is en openbaarmaking daarvan afbreuk dreigt te doen aan de belangen van de natuurlijke of rechtspersoon die de informatie heeft verstrekt, de belangen van derden en/of de goede werking van het systeem van toezicht.

9. Tussen partijen is in geschil of het voor het niet toepasbaar zijn van de Woo altijd moet gaan om vertrouwelijke informatie die aan de DNB ingevolge de artikelen 1:89 van de Wft en 22 van de Wwft is
verstrekt,dan wel door de DNB is
verkregen, respectievelijk
ontvangen. Eiseres betwist daarbij ook dat de documenten [nummer 3] en [nummer 4] vertrouwelijke informatie bevatten.

9.1. Eiseres benadrukt dat onder de Woo de DNB niet meer is uitgezonderd zoals onder de Wet openbaarheid van bestuur het geval was. Daardoor moet worden gekeken naar de letterlijke tekst van de artikelen 1:89 van de Wft en 22 van de Wwft. Dat betekent dat de geheimhoudingsbepalingen slechts van toepassing zijn als wordt voldaan aan drie cumulatieve voorwaarden: het gaat om a) vertrouwelijke informatie, b) verstrekt of verkregen, en c) uit hoofde van een wettelijke taak. Volgens eiseres kan daarom slechts sprake zijn van toezichtvertrouwelijke informatie wanneer informatie aan DNB is verstrekt of door DNB is verkregen uit hoofde van zijn wettelijke taak. De documenten [nummer 3] en [nummer 4] betreffen respectievelijk interne e-mails van DNB over door een journalistiek medium aan DNB gestelde vragen en een overzicht van recente perspublicaties. Nu deze documenten niet aan DNB zijn verstrekt noch door DNB zijn verkregen uit hoofde van zijn toezichtstaak, kan volgens eiseres om die reden al geen sprake zijn van toezichtvertrouwelijke informatie. Daarnaast is geen sprake van openbaarmaking van informatie die afbreuk doet aan enig belang van de verstrekker van de informatie, een derde of het toezicht op het systeem. De documenten zijn aldus niet vertrouwelijk.

9.2. DNB heeft zich op het standpunt gesteld dat alle informatie die hij onder zich heeft uit hoofde van zijn toezichthoudende taken op grond van de Wft, Wwft en Sw toezichtinformatie is. De geheimhoudingsbepalingen zien volgens DNB niet louter op informatie die aan hem is verstrekt of verkregen, maar op gegevens die in het kader van zijn toezicht zijn vergaard. DNB heeft daarbij verwezen naar de wetsgeschiedenis van die geheimhoudingsbepalingen.^[7]Indien de opvatting van eiseres zou worden gevolgd, zou dit betekenen dat informatie die DNB zelf genereert nooit als toezichtvertrouwelijk zou kunnen worden aangemerkt. Uit de documenten [nummer 3] en [nummer 4] kan volgens DNB informatie over de strategieën en methoden van toezicht worden afgeleid. Op te maken valt welke ontwikkelingen er intern binnen DNB ten aanzien van een onder toezicht staande instelling gesignaleerd worden en dusdanig belangrijk zijn dat er intern over gesproken wordt en op welke niveaus.

9.3. De rechtbank volgt niet het standpunt van eiseres dat informatie slechts onder de geheimhoudingsbepalingen uit de Wft en de Wwft valt wanneer deze informatie aan DNB is verstrekt of door DNB is ontvangen op grond van zijn wettelijke taak. Eiseres baseert dit op de letterlijke lezing van de artikelen 1:89 van de Wft en 22 van de Wwft. Volgens de Memorie van Toelichting met betrekking tot deze geheimhoudingsbepalingen is echter beoogd dat het gaat om door de toezichthouder vergaarde informatie. Zo is daarin overwogen^[8]dat ten aanzien van het uitdrukkelijk opnemen van de geheimhoudingsplicht in het eerste en tweede lid van artikel 22 van Pro de Wwft (en het gelijkluidende artikel 1:89 van Pro de Wft) wordt beoogd dat vertrouwelijke gegevens die in het kader van deze wet zijn vergaard, door de toezichthouder niet worden verspreid. Met betrekking tot de geheimhoudingsplicht van de Wft wordt in de Memorie van Toelichting^[9]overwogen dat met de geheimhoudingsplicht van toezichthouders wordt beoogd te waarborgen dat vertrouwelijke gegevens in de zin van deze wet binnen de muren van de toezichthouders blijven, behoudens de gevallen waarin verstrekking is toegestaan op grond van de Europese richtlijnen. Aan vertrouwelijke gegevens die in het kader van deze wet zijn vergaard, wordt dus geen externe bekendheid gegeven behoudens de uitzonderingen die in dit wetsvoorstel zijn geregeld. De in het kader van het toezicht vergaarde gegevens staan ter beschikking aan alle relevante, dat wil zeggen met toezichttaken belaste, afdelingen van de toezichthouder, aldus de Memorie van Toelichting. Deze vergaarde vertrouwelijke informatie kan naar het oordeel van de rechtbank ook informatie betreffen die de DNB zelf verzamelt of die de DNB genereert. Zoals het opmaken van rapporten en analyses waarin vertrouwelijke informatie is verwerkt, het opstellen van sanctierapporten of het voornemen daartoe, of e-mails die intern worden gedeeld met daarin verwerkt vertrouwelijke informatie.

9.4. Uit de wetsgeschiedenis leidt de rechtbank verder af dat ook door een toezichthouder gebruikte strategieën of methoden van toezicht aangemerkt kunnen worden als vertrouwelijke toezicht informatie.^[10]De wetgever heeft hierbij aansluiting gezocht bij het Baumeister-arrest waarin in overwegingen 56 en 58 wordt aangegeven dat geheimhouding gerechtvaardigd kan zijn om redenen die verder gaan dan het commerciële belang van de betrokken ondernemingen. In dit arrest wordt benadrukt dat gegevens die betrekking hebben op de door bevoegde autoriteiten gehanteerde toezichtmethoden en
-strategieën onder de geheimhoudingsplicht vallen. Ook in dit geval kan het dus gaan om door de DNB gegenereerde informatie.

10.
Vervolgens is de vraag of de documenten [nummer 3] en [nummer 4] zien op toezichtvertrouwelijke informatie zodat de Woo daarop niet van toepassing is. Volgens de DNB is de Woo niet van toepassing omdat de documenten zien op (gevoelige) strategieën of methoden van toezicht door DNB.

Document [nummer 3]

10.1. De rechtbank is met betrekking tot document [nummer 3] van oordeel dat dit niet het geval is. Dit document ziet op hoe DNB omgaat met verzoeken uit de media over recente ontwikkelingen in de crypto-markt aan de hand van een opgestelde spreeklijn. Naar het oordeel van de rechtbank betreft dit geen toezichtvertrouwelijke informatie. Het document bevat immers geen gegevens over individuele ondernemingen of toezichtmaatregelen, noch informatie over door DNB gehanteerde toezichtsmethoden of interne strategieën waarvan openbaarmaking de effectiviteit van het toezicht zou kunnen ondermijnen. Het document heeft eerder tot doel de externe communicatie van DNB over ontwikkelingen in de crypto-markt te stroomlijnen en consistent te houden, en ziet daarmee op voorlichting en publieke verantwoording, niet op toezichtuitoefening. Het enkele feit dat in het document een onder toezicht staande instelling wordt genoemd, maakt nog niet dat sprake is van dergelijke informatie. Dat uit de informatie valt op te maken aan hoeveel geadresseerden de e-mail is gericht, de hoeveelheid e-mails die zijn verzonden en op welk niveau is gecommuniceerd, maakt dat naar het oordeel van de rechtbank ook niet anders. Dergelijke gegevens zouden bij openbaarmaking immers gelakt kunnen worden op een weigeringsgrond uit de Woo. Dit betekent dat document [nummer 3] niet valt onder de geheimhoudingsbepalingen en dat dus artikel 4.1 van de Woo hierop wel van toepassing is. De beroepsgrond slaagt in zoverre. Dit leidt ertoe dat de rechtbank het bestreden besluit vernietigt en DNB op dit punt een nieuw besluit zal moeten nemen.

10.2. Eiseres heeft de rechtbank verzocht om, indien zij van oordeel is dat DNB informatie ten onrechte heeft aangemerkt als toezichtvertrouwelijke informatie, ook de toepassing van artikel 5.2 van de Woo op dit document te toetsen. DNB heeft gesteld in dat geval een nieuw besluit te willen nemen en opnieuw te beoordelen of het document (deels) geweigerd moet worden op grond van de Woo. Om proceseconomische redenen ten behoeve van een nader te nemen besluit heeft de rechtbank wel alvast beoordeeld of DNB de bij het primaire besluit weggelakte passage in document [nummer 3] op grond van artikel 5.2 van de Woo mocht weigeren. De rechtbank is van oordeel dat DNB dat zo mocht doen. In de geweigerde passage wordt door DNB-medewerkers van gedachten gewisseld over hoe op dat moment te handelen; daarmee is sprake van persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 5.2, eerste lid, van de Woo. Op dat punt slaagt het beroep dus niet en behoeft het nader te nemen besluit geen nadere motivering.

Document [nummer 4]

11. Ten aanzien van document [nummer 4] is de rechtbank van oordeel dat wel sprake is van toezichtvertrouwelijke informatie. Het document betreft interne e-mails van toezichthouders. De rechtbank volgt het standpunt van DNB, zoals dat op zitting is geuit, dat de informatie weliswaar mede ziet op mediaberichten over recente ontwikkelingen rondom cryptoaanbieders, maar dat het daarbij niet slechts gaat om een algemene signalering van die mediaberichten. De inhoud van de e-mails heeft betrekking op een aanbieder die onder toezicht staat en biedt ook inzicht in hoe toezicht wordt gehouden en welke keuzes daarin worden gemaakt. Mede gelet op de niet openbaar gemaakte passages waarvan de rechtbank in de raadkamer kennis heeft genomen, concludeert de rechtbank daarom dat in dat document wel sprake is van informatie die valt onder de Wwft. In zoverre slaagt de beroepsgrond niet.

Heeft DNB openbaarmaking mogen weigeren op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i van de Woo?

12. DNB heeft met toepassing van deze weigeringsgrond openbaarmaking van vijf documenten integraal geweigerd, omdat het concepten betreffen. Het gaat om vier versies van een Q&A ten behoeve van de directie van DNB ter voorbereiding op een commissievergadering van de Tweede Kamer – waaronder een definitieve versie van deze Q&A die DNB als concept heeft aangemerkt – en een conceptversie van een interview dat in de Volkskrant is gepubliceerd. Met het wijzigingsbesluit heeft DNB één passage uit het nog aangetroffen document – een definitieve versie van een Q&A opgesteld door medewerkers van DNB ter voorbereiding op een persconferentie ten behoeve van het jaarverslag – met toepassing van deze weigeringsgrond geweigerd.

12.1. Eiseres heeft op de zitting te kennen gegeven dat haar beroepsgrond alleen nog ziet op de eindversie van de Q&A ten behoeve van de DNB-directie ter voorbereiding op de commissievergadering van de Tweede Kamer. Eiseres voert aan dat DNB deze weigeringsgrond met betrekking tot dit document onterecht, althans onjuist heeft toegepast. Toepassing van deze weigeringsgrond dient zich volgens de wetsgeschiedenis^[11]te beperken tot situaties ‘waar sprake is van onderwerpen van dusdanige gevoelige aard dat het voorkomen van onevenredige benadeling zwaarder weegt dan het belang dat is gemoeid met openbaarmaking.’ Deze belangenafweging ontbreekt en evenmin is afgewogen of sprake is van onevenredigheid. Verder stelt eiseres dat de door DNB aangedragen argumenten geen hout snijden. Het is feitelijk onjuist dat de Q&A alleen voor intern gebruik was, nu deze juist het oogmerk had om naar de buitenwereld toe door de DNB-directie gebruikt te worden. Dat de Q&A mogelijk niet daadwerkelijk gebruikt is, is volgens eiseres geen argument om openbaarmaking te weigeren, nu de Woo ziet op alle documenten die zich onder een bestuursorgaan bevinden en het geen criterium voor openbaarmaking is of het betreffende document al dan niet gebruikt is. Ook het argument dat openbaarmaking DNB-medewerkers zou ontmoedigen om hun eigen mening vrijelijk kenbaar te maken gaat niet op, nu de Q&A het formele standpunt van DNB weergeeft en dus geen persoonlijke opvattingen van DNB-medewerkers betreft. Daarbij heeft eiseres in haar beroepschrift ook meer in het algemeen gewezen op het belang van openbaarheid in het kader van artikel 10 van Pro het EVRM, het creëren van vrije en onafhankelijke nieuwsgaring door de media en de controlefunctie die de journalistiek in de democratie vanuit haar taak als ‘public watchdog’ vervult.

13. De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond slaagt. Na in de raadkamer kennis te hebben genomen van de Q&A vindt de rechtbank dat zonder nadere motivering niet valt in te zien waarom openbaarmaking daarvan integraal is geweigerd. Waar in het document feitelijke informatie wordt genoemd, ziet de rechtbank niet hoe openbaarmaking van die informatie ertoe kan leiden dat afwijkende informatie in het publieke domein terecht komt, zoals DNB heeft gesteld, en hoe het goed functioneren van DNB daarmee wordt belemmerd. De rechtbank vindt dat DNB daarbij het belang van openbaarheid onvoldoende heeft afgewogen tegenover het belang van het goed functioneren van DNB. Ook op dit punt zal DNB daarom een nieuw besluit moeten nemen. De rechtbank geeft DNB mee dat zij daarbij wel het standpunt van DNB volgt dat in de belangenafweging onder de Woo het belang dat eiseres heeft bij het verkrijgen van de gevraagde informatie niet relevant is. Het recht op openbaarmaking dient uitsluitend het publieke belang van een goede democratische bestuursvoering en aan het zwaarwegend belang van openbaarheid van overheidsinformatie kan niet meer gewicht toekomen vanwege de aard van de bestuurlijke aangelegenheid of de documenten waar om wordt gevraagd. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2024.^[12]

14. Voor zover eiseres heeft gewezen op haar bijzondere positie van ‘public watchdog’ onder artikel 10 van Pro het EVRM, verwijst de rechtbank naar de vaste rechtspraak van de Afdeling.^[13]Volgens die rechtspraak vereist artikel 10 van Pro het EVRM niet dat alle overheidsinformatie openbaar wordt gemaakt. Dat artikel biedt lidstaten de mogelijkheid om bij wet beperkingen te verbinden aan het verstrekken dan wel openbaar maken van gegevens en documenten. Met de bepalingen over de weigeringsgronden in de Woo is inmenging in het in artikel 10, eerste lid, van het EVRM gewaarborgde recht om inlichtingen te ontvangen bij wet voorzien. In het algemeen mag ervan uit worden gegaan dat de wetgever bij het formuleren van de weigeringsgronden in de Woo heeft voorzien in beperkingen die noodzakelijk zijn in een democratische samenleving met het oog op de in artikel 10, tweede lid, van het EVRM genoemde belangen. De weigeringsgronden in de Woo strekken ter bescherming van een of meer van deze belangen. Dit uitgangspunt staat er niet aan in de weg dat een verzoeker aangeeft dat en waarom in zijn concrete situatie aan dit uitgangspunt niet kan worden vastgehouden. Het ligt dan op de weg van de verzoeker om zeer bijzondere omstandigheden te stellen en aannemelijk te maken die zouden meebrengen dat de verzoeker, ondanks toepassing van de Woo, in de uitoefening van het specifieke recht om op grond van artikel 10, eerste lid, van het EVRM inlichtingen te ontvangen, wordt belemmerd zonder dat dit op grond van artikel 10, tweede lid, van het EVRM gerechtvaardigd is. Eiseres heeft in dit geval niet aannemelijk gemaakt dat van dergelijke zeer bijzondere omstandigheden sprake is.

Heeft DNB openbaarmaking mogen weigeren op grond van artikel 5.2 van de Woo?

15.
DNB heeft openbaarmaking van passages in de documenten [nummer 5] , [nummer 6] , [nummer 1] en [nummer 7] geweigerd, omdat deze persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. DNB heeft er daarbij voor gekozen deze passages niet op grond van het tweede lid van artikel 5.2 van de Woo in geanonimiseerde vorm openbaar te maken, omdat een goede en democratische bestuursvoering daarmee niet gediend zou zijn. De kring van betrokkenen binnen DNB is verder dusdanig klein dat beleidsopvattingen, zelfs geanonimiseerd, toch herleidbaar zijn tot specifieke personen.

16. Eiseres voert hiertegen aan dat het haar niet duidelijk is waarom deze passages niet zouden kunnen gelden als feiten, prognoses, beleidsalternatieven, mogelijke gevolgen daarvan of anderszins van een overwegend objectief karakter zijn, waardoor deze niet onder de uitzonderingsgrond vallen. Verder voert eiseres aan dat DNB heeft verzuimd een belangenafweging te maken als bedoeld in artikel 5.2, tweede lid, van de Woo. Dit is volgens eiseres te meer pregnant gezien het grote maatschappelijke belang van het publieke debat over cryptovaluta en de bijbehorende gevaren en risico’s voor consumenten. DNB gaat hiermee verder voorbij aan het feit dat het geanonimiseerd openbaar maken van persoonlijke beleidsopvattingen door het Rijk als hoofdregel wordt gehanteerd, omdat daarmee inzicht wordt geboden in het besluitvormingsproces.

17. Na kennis te hebben genomen van de ongelakte versie van de genoemde documenten, komt de rechtbank tot het oordeel dat DNB de passages terecht geweigerd heeft met toepassing van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo. De passages zien op onderlinge afstemming binnen DNB over de beantwoording van vragen vanuit de media. De stukken zijn daarmee dus gericht op intern beraad en zijn niet te duiden als feiten, prognoses, beleidsalternatieven of de gevolgen daarvan of andere informatie met een overwegend objectief karakter. De rechtbank vindt daarbij het standpunt van DNB dat hij het niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering acht deze passages in geanonimiseerde vorm openbaar te maken, navolgbaar. De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

18. Het beroep is gegrond omdat DNB op document
[nummer 3]ten onrechte de Woo niet van toepassing heeft geacht en ten onrechte de onder 12.en 13. genoemde Q&A integraal heeft geweigerd. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit daarom op deze punten. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Dit omdat het aan DNB is om te beoordelen of zich een (andere) uitzonderingsgrond voordoet die aan openbaarmaking in de weg staat en/of zijn besluitvorming te voorzien van een aanvullende motivering. DNB zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.

19. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat DNB aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

20. De rechtbank veroordeelt DNB in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.267,50- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het verschijnen op een nadere zitting met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor zover op document
draagt DNB op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt DNB op het betaalde griffierecht van € 371,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt DNB in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.W. Jansen, voorzitter, en mr. L.Z. Achouak el Idrissi en mr. J.C.S. van Limburg Stirum, leden, in aanwezigheid van mr. N. Galjee-Melehi, griffier
.

Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2025.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wet open overheid (Woo)

Artikel 4.11. Eenieder kan een verzoek om publieke informatie richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het laatste geval beslist het verantwoordelijke bestuursorgaan op het verzoek.

Artikel 5.1(…)2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: (…)i.het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.

Artikel 5.21. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.

2. Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
(…).

Artikel 8.8De artikelen 3.1, 3.3, 4.1, 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 zijn niet van toepassing op informatie waarvoor een bepaling geldt die is opgenomen in de bijlage bij deze wet.Bijlage bij artikel 8.8 van de WooDe artikelen 3.1, 3.3, 4.1, 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 van de Wet open overheid zijn niet van toepassing voor zover de volgende bepalingen gelden.

(…)
- Sanctiewet 1977: de artikelen 10g en 10h (…)
- Wet op het financieel toezicht: artikel 1:42 en Pro afdeling 1.5.1 (…)
- Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme: de artikelen 22 en 23 (…).

Sanctiewet 1977

Artikel 10g1. Gegevens en inlichtingen die ingevolge het bij of krachtens deze afdeling bepaalde omtrent afzonderlijke ondernemingen, instellingen of personen zijn verstrekt of zijn verkregen en gegevens en inlichtingen die van een instantie als bedoeld in artikel 10h zijn ontvangen, worden niet gepubliceerd en zijn geheim.

2. Het is aan een ieder die uit hoofde van de toepassing van deze afdeling of krachtens deze afdeling genomen besluiten enige taak vervult, verboden van gegevens of inlichtingen, ingevolge genoemde artikelen verstrekt of van een instantie als bedoeld in artikel 10h ontvangen, of van gegevens of inlichtingen, bij het onderzoek van zakelijke gegevens en van bescheiden verkregen, verder of anders gebruik te maken of daaraan verder of anders bekendheid te geven dan voor de uitoefening van zijn taak of op grond van deze afdeling wordt geëist.
Wet op het financieel toezicht (Wft)

Artikel 1:891. Het is een ieder die uit hoofde van de toepassing van deze wet of van ingevolge deze wet genomen besluiten enige taak vervult of heeft vervuld, verboden van vertrouwelijke gegevens of inlichtingen die ingevolge deze wet, de Wet giraal effectenverkeer, de Wet bekostiging financieel toezicht 2019 dan wel ingevolge afdeling 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht zijn verstrekt of verkregen of van een persoon of instantie als bedoeld in artikel 1:90, eerste lid, onderscheidenlijk 1:91, eerste lid, zijn ontvangen, verder of anders gebruik te maken of daaraan verder of anders bekendheid te geven dan voor de uitvoering van zijn taak of door deze wet wordt geëist.

2. In afwijking van het eerste lid kan de toezichthouder met gebruikmaking van vertrouwelijke gegevens of inlichtingen verkregen bij de uitvoering van zijn taak op grond van deze wet, mededelingen doen, indien deze niet kunnen worden herleid tot afzonderlijke personen.
3. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing op personen die betrokken zijn of zijn geweest bij de vervulling van enige taak ingevolge deze wet, dan wel anderszins de beschikking verkrijgen over gegevens of inlichtingen als bedoeld in het eerste lid.

4. In afwijking van het derde lid kunnen personen als bedoeld in het derde lid mededeling doen van gegevens of inlichtingen met betrekking tot de toepassing van hoofdstuk 3A.2, indien de noodzaak tot mededeling voortvloeit uit toepassing van dat hoofdstuk en mededeling geschiedt in zodanige vorm dat het niet kan worden herleid tot afzonderlijke personen of met de uitdrukkelijke en voorafgaande toestemming van de Nederlandsche Bank.

Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft)

Artikel 221.Het is een ieder die uit hoofde van de toepassing van deze wet of van krachtens deze wet genomen besluiten enige taak vervult of heeft vervuld verboden van vertrouwelijke gegevens of inlichtingen, die ingevolge deze wet dan wel ingevolge titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht zijn verstrekt of ontvangen, of van een buitenlandse toezichthoudende instantie zijn ontvangen, verder of anders gebruik te maken of daaraan verder of anders bekendheid te geven dan voor de uitoefening van zijn taak of door deze wet wordt geëist.
2.In afwijking van het eerste lid, kan de toezichthoudende autoriteit met gebruikmaking van de in het eerste lid bedoelde informatie mededelingen doen, indien deze niet kunnen worden herleid tot afzonderlijke personen.

(…)

Rechtbank vernietigt gedeeltelijk besluit DNB over Woo-verzoek inzake cryptodiensten Bitvavo