Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 24/612
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 november 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , uit Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. J.M. Smits),
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, het college
(gemachtigden: mrs. J. de Groot en [gemachtigde] ),
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde partij]uit Almere, het [derde partij]
[derde partij]uit Almere, het [derde partij]
(gemachtigde: mr. A.B. Groeneveld).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de omgevingsvergunning voor het oprichten van een gebouw voor dak- en thuislozenopvang op de locatie [adres] [huisnummer 1] , [huisnummer 2] en [huisnummer 3] in Amsterdam (hierna: de locatie).
1.1.
Het college heeft deze omgevingsvergunning op 28 april 2023 verleend aan het [derde partij] . Hiertegen heeft (onder andere) eiseres bezwaar gemaakt. Met de beslissing op bezwaar van 19 december 2023 heeft het college de omgevingsvergunning (met wijzigingen) in stand gelaten.
1.2.
Het [derde partij] heeft op 16 mei 2023 schriftelijk gereageerd op het beroep. Hierop heeft eiseres bij brief van 29 mei 2023 gereageerd. Het college heeft op 23 augustus 2023 een verweerschrift ingediend.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 8 oktober 2024 op zitting behandeld. Namens eiseres zijn verschenen [de persoon 1] , [de persoon 2] en de gemachtigde van eiseres. Het college is vertegenwoordigd door haar gemachtigden. Namens het [derde partij] zijn verschenen [de persoon 3] ( [functie 1] ), [de persoon 4] ( [functie 2] ), [de persoon 5] ( [functie 3] ) en de gemachtigde.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt allereerst of eiseres belang heeft bij haar beroep. Dat wordt ook wel procesbelang genoemd. De rechtbank is van oordeel dat eiseres procesbelang heeft. Hoe de rechtbank tot dit oordeel komt, zal zij hierna onder randnummer 6 toelichten.
3. De rechtbank beoordeelt daarna de verleende omgevingsvergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. De rechtbank zal niet ingaan op de beroepsgrond over het vervallen van de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’ [1] omdat de gemachtigde van eiseres deze ter zitting heeft ingetrokken. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Dat betekent dat de omgevingsvergunning in stand blijft.
4. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot haar oordeel is gekomen.
Wat er aan deze procedure voorafging
5. Op 12 december 2022 is namens het [derde partij] een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het oprichten van een gebouw voor dak- en thuislozenopvang op de locatie (hierna: het project). De bestaande bebouwing wordt eerst gesloopt. Hier vond onder andere dagbesteding plaats voor cliënten van het [derde partij] .
5.1.
Met het besluit van 28 april 2023 is aan het [derde partij] een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit ‘het bouwen van een bouwwerk’ [2] en voor de activiteit ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’ [3] , omdat het bijbehorende keukenbedrijf in strijd zou zijn met het bestemmingsplan. Met de beslissing op bezwaar heeft het college de omgevingsvergunning beperkt tot de eerstgenoemde activiteit. Een omgevingsvergunning voor afwijkend gebruik is volgens het college bij nader inzien niet nodig omdat geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan.
5.2.
Eiseres is naast de locatie gevestigd, op het adres [adres] [huisnummer 4] . De activiteiten van eiseres hier bestaan met name uit het repareren van scheepsmotoren. Het repareren van de scheepsmotoren gaat gepaard met geluid veroorzaakt door hamers, slijptollen en andere machines. Eiseres is bang dat zij door de komst van de dak- en thuislozenopvang minder geluid mag maken en dus wordt beperkt in haar werkzaamheden.
Heeft eiseres procesbelang?
6. De rechtbank moet eerst de vraag beantwoorden of eiseres procesbelang heeft. Zij heeft het procesbelang van eiseres op zitting aan de orde gesteld, omdat eiseres op dit moment niet in haar bedrijfsvoering lijkt te worden beperkt. Eiseres dient op basis van een aan haar verleende (geluids)vergunning rekening te houden met het geluid dat zij maakt op één meter voor de gevel van ‘woningen van derden en andere geluidgevoelige objecten’. Niet in geschil is dat een dak- en thuislozenopvang niet kan worden aangemerkt als een geluidsgevoelig object en volgens het college is ook geen sprake van (een) woning(en). Omdat eiseres zich op het standpunt stelt dat in de omgevingsvergunning de verblijfsduur van de cliënten niet is beperkt en dat daaruit volgt dat ook ‘wonen’ op de betreffende locatie mogelijk/vergund is, is de rechtbank van oordeel dat eiseres voldoende belang heeft bij de beoordeling van haar beroep. Indien dit standpunt juist is, zou dat immers kunnen betekenen dat de omgevingsvergunning eiseres wel beperkt in haar bedrijfsvoering. Dat betekent dat eiseres kan worden ontvangen in haar beroep en de rechtbank aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep toekomt.
Omgevingsvergunning
Toetsingskader
7. Op 1 januari 2024 is de Wabo ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat de aanvraag om de omgevingsvergunning vóór die datum is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dit volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet.
7.1.
Bij de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen van een bouwwerk’ moet het college toetsen aan de weigeringsgronden uit artikel 2.10 van de Wabo. Deze weigeringsgronden zijn limitatief en imperatief van aard. Dit betekent dat de omgevingsvergunning moet worden geweigerd als de bouwactiviteiten in strijd zijn met één of meer genoemde weigeringsgronden. Dit betekent ook dat de omgevingsvergunning moet worden verleend als de bouwactiviteit in overeenstemming is met de toetsingsgronden. In dat geval is sprake van een zogenoemde ‘gebonden beschikking’
7.2.
De voor de beoordeling van dit beroep belangrijke artikelen uit de Wabo zijn opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Is sprake van opvang voor dak- en thuislozen?
8. Eiseres heeft in beroep betoogd dat het college ten onrechte een omgevingsvergunning heeft verleend voor het project. Het project heeft namelijk een woonfunctie en dat is in strijd met het bestemmingsplan. Er is sprake van wonen als een verblijf een duurzaam karakter heeft en daarvan is sprake als het verblijf langer dan een jaar kan duren. Dat volgt volgens eiseres uit rechtspraak. De verleende omgevingsvergunning begrenst de verblijfsduur van de cliënten van het [derde partij] niet en daarnaast is onduidelijk welke criteria voor uitstroom gelden. Het verblijf kan dan ook duurzaam zijn. Dat er begeleiding aan de cliënten wordt geboden, doet daar niet aan af.
8.1.
De rechtbank overweegt als volgt. Het in geding zijnde project is gelegen binnen de grenzen van het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” (hierna: het bestemmingsplan). De gronden van het adres [adres] [huisnummer 1] , [huisnummer 2] en [huisnummer 3] zijn aangewezen als “Bedrijf”, met een nadere functieomschrijving “specifieke vorm van bedrijf -2”. Uit artikel 3.1, onder 3, van de planbepalingen bij het bestemmingsplan volgt dat ter plaatse een opvang voor dak- en thuislozen is toegestaan.
Het begrip "opvang van dak- en thuislozen" staat niet omschreven in de planregels. De rechtbank gaat daarom voor de uitleg van dit begrip uit van het normaal spraakgebruik, zoals omschreven in Van Dale, Groot woordenboek van de Nederlandse taal. Onder het begrip ‘opvang’ wordt verstaan: het opvangen of opgevangen worden. Als voorbeeld voor maatschappelijke opvang wordt gegeven: het bieden van een tijdelijk verblijf en crisisopvang aan dak- en thuislozen.
8.2.
De vraag die de rechtbank dus moet beantwoorden is of het verblijf van de cliënten van het [derde partij] – waarvan niet in geschil is dat dit dak- en thuislozen zijn – een tijdelijk karakter heeft of niet. Als dat het geval is, dan is sprake van opvang voor dak- en thuislozen en niet van wonen. Er is dan geen sprake van strijd met het bestemmingsplan.
8.3.
Op het aanvraagformulier, dat onderdeel uitmaakt van de verleende omgevingsvergunning, heeft het [derde partij] op de vraag waar het gebouw voor zal worden gebruikt, niet aangekruist dat het gebouw gebruikt zal gaan worden voor ‘wonen’. Het [derde partij] heeft aangekruist dat het gebouw gebruikt zal gaan worden voor ‘overige gebruiksfuncties’. Het gebouw is bedoeld voor de opvang van cliënten van het [derde partij] . In totaal wordt voorzien in 76 individuele ruimtes ‘verblijfsunits’, met eigen sanitaire- en keukenvoorzieningen. Het project voorziet tevens in een bedrijfsgebouw dat bestaat uit een keukenbedrijf (ook wel aangeduid als expeditiekeuken), gericht op het bereiden van maaltijden en maaltijdcomponenten voor externe en interne klanten, met bijbehorende ruimten, zoals een kantine, kantoor en ruimte voor technische installaties.
8.4.
In de stukken en ter zitting heeft het [derde partij] toegelicht dat de opvang is bedoeld voor mensen met een (zeer) intensieve begeleidingsvraag. Op dit moment heeft het [derde partij] vier locaties waar opvang wordt geboden aan dezelfde doelgroep onder dezelfde voorwaarden. Cliënten die hier verblijven krijgen individuele begeleiding op alle verschillende leefgebieden, om de cliënt te stabiliseren, crisis te voorkomen en hun zelfredzaamheid (blijvend) te vergroten. Het is niet mogelijk om in de opvanglocatie te verblijven zonder gebruik te maken van de begeleiding. Cliënten tekenen daartoe een zorgovereenkomst. Het doel is dat mensen doorstromen naar een zelfstandige woning buiten de opvanglocatie. Daarmee is het doel dus niet dat mensen duurzaam verblijven en zelfstandig wonen op de opvanglocatie. Het verblijf is van tijdelijke aard en de begeleiding wordt juist geboden, zodat deze mensen elders weer zelfstandig kunnen wonen. De verblijfsduur is afhankelijk van de vorderingen in zelfredzaamheid. Gemiddeld genomen is de verblijfsduur drie tot zes maanden. Soms hebben mensen meer tijd nodig. Er zijn uitzonderlijke gevallen waarin een cliënt langer dan een jaar in de opvang verblijft. Het [derde partij] kijkt naar wat iemand nodig heeft om de volgende stap te zetten. Als dat wordt beperkt in tijd, dan is er een kans dat cliënten terugvallen.
8.5.
Al het voorgaande in aanmerking nemende, is de rechtbank van oordeel dat het verblijf van de cliënten van het [derde partij] naar zijn aard tijdelijk is en niet duurzaam.
Weliswaar begrenst de omgevingsvergunning de verblijfsduur niet en bestaat de mogelijkheid dat cliënten gemiddeld langer dan zes maanden in de opvang verblijven, maar dat betekent nog niet dat het verblijf naar zijn aard een zodanig duurzaam karakter heeft dat geen sprake meer is van tijdelijke opvang. Anders dan bij bijvoorbeeld verzorgings- en verpleeghuizen staat bij de opvang van de dak- en thuislozen op de locatie voorop dat hun verblijf erop gericht is dat zij zo snel mogelijk uitstromen naar een zelfstandige woning. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat bij een verblijf dat langer duurt dan één jaar sprake is van duurzaam verblijf en dus van ‘wonen’ in plaats van opvang voor dak- en thuislozen. De rechtbank is ook niet bekend met rechtspraak waar dit uit volgt en de gemachtigde van eiseres heeft zijn verwijzing naar dergelijke rechtspraak niet geconcretiseerd. Daarbij merkt de rechtbank op dat zo’n verblijf mogelijk als langdurig verblijf bestempeld zou kunnen worden, maar dat de begrippen langdurig en duurzaam in deze context niet dezelfde betekenis hebben. Ook een eventueel langduriger verblijf blijft gericht op begeleiding naar zelfstandig wonen elders en is (dus) tijdelijk. Dat de verblijfsruimtes een eigen keuken en sanitair hebben, wil evenmin zeggen dat geen sprake is van tijdelijke opvang. Het [derde partij] heeft op zitting uitgelegd dat dit nodig is, zodat cliënten kunnen oefenen met voor zichzelf zorgen. Dat gaat niet zonder eigen keuken en sanitair.
8.6.
De beroepsgrond van eiseres slaagt niet. Er is sprake van een dak- en thuislozenopvang. Dat is in overeenstemming met het bestemmingsplan. Dat betekent ook dat de aanvraag van het [derde partij] terecht is behandeld volgens de reguliere voorbereidingsprocedure. De beroepsgrond van eiseres die hierop ziet, faalt dan ook. Omdat er geen gronden zijn om de omgevingsvergunning te weigeren, moest het college deze verlenen. Er is sprake van een zogenoemde ‘gebonden beschikking’, wat betekent dat voor een belangenafweging geen plaats is. De beroepsgrond van eiseres dat het college haar belangen onvoldoende heeft meegewogen kan daarom ook niet slagen.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en de omgevingsvergunning in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Eiseres krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.R. Bleijendaal, voorzitter, en mrs. L.Z. Achouak el Idrissi en M.W. Speksnijder, rechters, in aanwezigheid van mr. A.E. van Duinen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 november 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, geldend tot 1 januari 2024
Artikel 2.1, eerste lid onder a en c
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk of het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…).
Artikel 2.10, eerste lid, onder c
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…).
Artikel 3.7, eerste lid
De paragraaf over de reguliere voorbereidingsprocedure is van toepassing op de voorbereiding van besluiten, tenzij paragraaf 3.3 over de uitgebreide voorbereidingsprocedure daarop van toepassing is.
Artikel 3.10, onder a
Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°;