Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 23/1843
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 september 2024 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. J.W.F. Menick),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: R. Offenberg).
Procesverloop
1. Bij besluit van 18 mei 2022 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan eisers een last onder bestuursdwang opgelegd op grond waarvan eisers de boot ‘Spes’ voor 1 juni 2022 moesten verwijderen en verwijderd houden van de [adres] . Op 8 juni 2022 is de Spes door verweerder meegevoerd en opgeslagen. Vervolgens is de Spes vernietigd.
2. Met het bestreden besluit van 7 februari 2023 (het besluit op bezwaar) op het bezwaar van eisers is verweerder bij dat besluit gebleven.
3. Bij besluit van 14 februari 2023 (het primaire besluit II) heeft verweerder besloten de kosten van de bestuursdwang ten bedrage van € 29.691,11 op eisers te verhalen.
4. Eisers hebben tegen het besluit op bezwaar beroep ingesteld.
5. De rechtbank heeft het beroep op 20 augustus 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser [eiser 2] , de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van verweerder.
Overwegingen
6. Eisers zijn broers en woonden al jaren op de boot ‘Spes’. De Spes had geen aansluiting op het riool en geen wateraansluiting. Op 8 juni 2022 is de Spes door verweerder meegevoerd waardoor de broers [eisers] hun woning zijn verloren. Inmiddels slapen ze al ruim twee jaar met hun hond in een auto. Nadat eisers twee jaar geen woning hebben gehad hebben ze recent via de Wmo [1] een woning toegewezen gekregen. Omdat de woning nog niet is ingericht slapen ze nog steeds in hun auto.
Wat is er aan de procedure voorafgegaan?
7. Op 29 april 2011 is er voor de Spes een ligplaatsvergunning voor één jaar afgegeven. De vergunning is destijds niet voor onbepaalde tijd afgegeven omdat er sprake was van achterstallig onderhoud.
8. In 2017 is er een inspectie gedaan door twee nautisch inspecteurs namens verweerder. In het opnameformulier staat dat de Spes in de volksmond ‘de vuilnisboot’ wordt genoemd en dat de foto’s voor zich spreken.
9. Vervolgens is er door een inspecteur bouw en woningtoezicht namens verweerder op 23 februari 2022 een inspectie gedaan. In het rapport van bevindingen staat het onder andere het volgende:
“Ter plaatse gekomen zag ik het woonschip in feitelijk dezelfde zorgelijke staat als een jaar daarvoor. De situatie is al bekend bij de GGD sinds 2018. De bewoner vertelde toen al dat beide broers diverse gezondheidsklachten hadden en op zoek waren naar een woning.” (…)
“De Spes heeft geen aansluiting op het riool en heeft geen wateraansluiting, de mensen hebben zeer hoogstwaarschijnlijk een aandoening of in ieder geval een onbedwingbare neiging om veel spullen verzamelen waar ze maar moeilijk afstand van kunnen doen. De 2 bewoners geven allebei aan verschillende gezondheidsklachten te hebben, en zelfs een urgentieverklaring te hebben uit medische overwegingen, maar ook dat ze een woning zoeken maar die niet kunnen vinden. Ditzelfde verhaal kreeg ik ook een jaar eerder te horen en er is geen enkel bewijs aan te voeren dat de bewoners echt op zoek zijn en willen verhuizen. Immers de spullen zijn niet verminderd en elke vorm van hulp word
afgewezen.”
10. Op 11 mei 2022 is door een externe partij, Van Baars expert pleziervaartuigen [2] , nog een inspectie gedaan. Uit deze inspectie is naar voren gekomen dat de Spes een gevaar voor eisers en voor naastgelegen vaartuigen en hun opvarenden vormt, een risico voor het milieu en daarmee de gezondheid vormt en een risico voor omwonenden en de gehele omgeving vormt door brandgevaar, explosiegevaar en kapseizen.
11. In het primaire besluit I stelt verweerder vast dat de Spes een woonboot is. Verder sluit verweerder aan bij de constateringen van Van Baars in het inspectierapport en concludeert verweerder dat de staat van de woonboot zeer gevaarlijk is en dat de Spes daarom zo snel mogelijk verwijderd moet worden. Omdat er volgens verweerder sprake is van een spoedeisende situatie hoeft aan eisers niet de gelegenheid worden gegeven om een zienswijze te geven. Voor wat betreft de evenredigheid van het handhaven merkt verweerder op dat de belangen voor de veiligheid en gezondheid zwaarder wegen en dat het Meldpunt Zorg en Woonoverlast op de situatie is gewezen en een oplossing voor de woonsituatie gaan zoeken.
12. Bij het besluit op bezwaar is verweerder bij het primaire besluit I gebleven.
In het primaire besluit II heeft verweerder vervolgens besloten de kosten van de bestuursdwang ten bedrage van € 29.691,11 op eisers te verhalen. Er is op het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit II geen beslissing gekomen.
Omvang van het geding
13. Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar dat ziet op de last onder bestuursdwang. Op grond van artikel 5:31c van de Awb [3] heeft het beroep tegen de last onder bestuursdwang mede betrekking op het verhaal van de kosten van de bestuursdwang. Het beroep ziet daarom zowel op de last onder bestuursdwang opgenomen in het besluit op bezwaar als op het verhaal van de kosten van de bestuursdwang opgenomen in het primaire besluit II. De rechtbank beoordeelt beide besluiten en start met de last onder bestuursdwang.
Last onder bestuursdwang: evenredigheid
14. Eisers voeren aan dat er geen evenredige belangenafweging heeft plaatsgevonden.
15. Op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb mogen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Uit jurisprudentie van de Afdeling [4] volgt dat geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid een rol spelen bij de vraag of verweerder gebruik mocht maken van de discretionaire bevoegdheid om de last onder bestuursdwang op te leggen. [5]
16. Ook volgt uit deze jurisprudentie van de Afdeling dat de intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn. [6]
17. De rechtbank ziet in deze zaak gelijkenissen met de zaken waarin de Afdeling woningsluitingen op grond van de Opiumwet [7] beoordeeld. In dit geval houdt de toets aan het evenredigheidsbeginsel daarom ook met name in dat de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van de last onder bestuursdwang worden beoordeeld.
Noodzakelijkheid
18. Eisers betogen dat er geen noodzaak bestond om de Spes te verwijderen en verwijderd te houden omdat er geen acuut gevaar was. Volgens eisers is van explosiegevaar, risico voor het milieu of kapseizen niet gebleken.
19. De rechtbank overweegt dat bij de beoordeling van de noodzaak van de last onder bestuursdwang de vraag aan de orde is of verweerder met een minder ingrijpend middel had kunnen en moeten volstaan, omdat het beoogde doel ook daarmee had kunnen worden bereikt.
20. Verweerder heeft zich bij de besluitvorming met betrekking tot de last onder bestuursdwang gebaseerd op het rapport van extern deskundige Van Baars . Uit deze inspectie is het volgende naar voren gekomen:
- De Spes is in de huidige hoedanigheid een gevaar voor eisers en voor naastgelegen
vaartuigen en hun opvarenden door de slechte conditie van de romp.
- De Spes in de huidige hoedanigheid levert een risico voor het milieu en daarmee de
gezondheid op.
- De Spes in de huidige hoedanigheid vormt een risico voor omwonenden en de gehele omgeving door brandgevaar, explosiegevaar en kapseizen.
21. De rechtbank merkt het advies aan als een deskundigenadvies aan verweerder ten behoeve van de uitoefening van zijn bevoegdheden. Daartoe dient het advies – naar wijze van totstandkoming – zorgvuldig en – naar inhoud – inzichtelijk en concludent te zijn. Indien aan deze eisen is voldaan mag verweerder het advies aan zijn besluitvorming ten grondslag leggen, tenzij er concrete aanknopingspunten bestaan voor twijfel aan de juistheid en volledigheid van het advies.
22. De rechtbank is van oordeel dat eisers onvoldoende hebben aangevoerd om te twijfelen aan de juistheid en volledigheid van het advies. De enkele stelling dat er geen acuut gevaar was is daartoe onvoldoende. Verweerder mocht daarom het rapport van Van Baars aan haar besluitvorming ten grondslag leggen. Verweerder heeft op basis van het rapport van Van Baars terecht geconstateerd dat de Spes een gevaar vormt, zowel voor de veiligheid van eisers als van de bewoners van de omringende boten. Verder heeft verweerder terecht geconcludeerd dat reparatie van de Spes niet realistisch is maar dat als hier toch voor gekozen wordt dat deze kan worden gerepareerd op een werf binnen of buiten Amsterdam maar niet in het openbare water. Het verwijderen van de Spes was gelet op het gevaar wat de Spes vormde noodzakelijk en er kon niet met een minder ingrijpend middel, zoals bijvoorbeeld reparatie op locatie, worden volstaan. Verweerder heeft hiermee voldoende gemotiveerd dat er een noodzaak was tot het verwijderen en het verwijderd laten van de Spes.
Evenwichtigheid
23. Eisers voeren aan dat de last onder bestuursdwang niet evenwichtig was. Er is onvoldoende rekening gehouden met de psychische en lichamelijke problematiek van eisers. Verder is onvoldoende rekening gehouden met het feit dat ze op de Spes leefden en dat ze door de last onder bestuursdwang hun woning zijn kwijtgeraakt. Tot slot is er onvoldoende rekening mee gehouden dat eisers onvoldoende middelen hadden om de boot zelf weg te halen, aldus eisers.
24. Verweerder stelt zich op het standpunt gelet op het spoedeisend karakter verweerder niet meer hoefde te doen dan (algemene) opvang aanbieden. Bij de uitvoering van de last onder bestuursdwang waren er medewerkers aanwezig van bureau vangnet maar eisers wilde geen hulp. Verder hebben eisers volgens verweerder de gelegenheid gehad om aan de last te voldoen of later de Spes op te halen zodat vernietiging van hun woning zou kunnen worden voorkomen.
25. De rechtbank volgt verweerder niet in de stelling dat eisers voldoende de gelegenheid hebben gehad om te voorkomen dat hun woning vernietigd zou worden. Verweerder heeft zelf in het besluit op bezwaar overwogen dat er geen enkel zicht is op reparatie van de woonboot en dat dit mede veroorzaakt wordt door de gezondheidsproblemen van eisers. Verder hebben eisers onbetwist gesteld dat ze onvoldoende middelen hadden om de Spes zelf weg te halen. Verweerder heeft ten onrechte niet in het besluit op bezwaar betrokken of eisers voldoende middelen hadden om te voldoen aan de last onder bestuursdwang, voldoende middelen om uiteindelijk om te voorkomen dat hun woning zou worden vernietigd of voldoende middelen om vervangende woonruimte te vinden. Vanwege de (financiële) problemen van eisers moest verweerder er rekening mee houden dat de last onder bestuursdwang uiteindelijk tot gevolg zou hebben dat eisers hun woning zouden kwijtraken.
26. De rechtbank ziet daarom aanleiding om aan te sluiten bij de jurisprudentie van de Afdeling over woningsluitingen op grond van de Opiumwet. Uit die jurisprudentie volgt dat bij de beoordeling van een besluit tot sluiting van een woning ook de gevolgen daarvan moeten worden betrokken. Het is inherent aan een sluiting dat de bewoner(s) de woning moet(en) verlaten. Sluiting van een woning maakt inbreuk op het huisrecht en het privéleven, die worden beschermd door artikel 8 van Pro het EVRM [8] . Volgens de Afdeling moet ook financiële schade, bijvoorbeeld vanwege de kosten van vervangende woonruimte, of de omstandigheid dat het kwetsbare bewoners betreft, bij de beoordeling worden betrokken. De gevolgen van een woningsluiting kunnen bijzonder zwaar zijn als de bewoners niet kunnen terugkeren in de woning. [9]
27. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het besluit op bezwaar onvoldoende in is gegaan op de gevolgen van de last onder bestuursdwang voor eisers. In tegenstelling tot wat in het besluit op bezwaar staat is de omstandigheid dat eisers op de Spes wonen in deze zaak wel een bijzondere omstandigheid. Het opleggen van een last onder bestuursdwang waarbij een boot moet worden verwijderd waar geen mensen op wonen zal immers anders moeten worden beoordeeld. Zoals hierboven is opgenomen maakt sluiting van een woning een inbreuk op artikel 8 van Pro het EVRM. In dit geval heeft de last onder bestuursdwang niet alleen tot gevolg gehad dat de Spes is verwijderd maar ook vernietigd. Eisers zijn hun woning volledig kwijtgeraakt.
28. Verder heeft verweerder onvoldoende in het besluit op bezwaar betrokken dat er sprake was van kwetsbare bewoners. Uit het inspectierapport van 23 februari 2022 blijkt dat de situatie van eisers al sinds 2018 bekend was bij de GGD. Verder blijkt uit het inspectierapport dat eisers al jaren op de Spes woonden zonder aansluiting op het riool en zonder wateraansluiting en dat eisers zeer waarschijnlijk een aandoening hebben. Tot slot blijkt uit dat rapport dat eisers aangeven verschillende gezondheidsklachten te hebben. Verweerder heeft dit ten onrechte niet in het besluit op bezwaar betrokken. In het besluit staat slechts dat verweerder opvang heeft aangeboden, ook voor de hond, maar dat daar geen gebruik van is gemaakt. De reden hiervoor zou volgens het besluit zijn dat eisers niet samen in een opvang konden verblijven en dat de hond dus apart ergens diende te verblijven. Verweerder heeft ten onrechte niet in het besluit op bezwaar betrokken van welke problematiek er bij eisers sprake was, welke hulp eisers nodig hadden en wat voor soort opvang passend was. Uiteindelijk is ook gebleken dat eisers zich niet op eigen kracht kunnen redden en hebben ze via de Wmo een woning gekregen. Dat verweerder gelet op het spoedeisend karakter niet meer zou hoeven doen dan (algemene) opvang aanbieden volgt de rechtbank niet. Verweerder was al jarenlang op de hoogte van de zorgelijke staat van de Spes. In 2011 is er daarom een ligplaatsvergunning voor een jaar afgegeven in plaats van voor onbepaalde tijd in verband met achterstallig onderhoud. Verder is bij diverse inspecties in 2017 en 2022 de zorgelijke staat van de Spes benoemd. Daarnaast was verweerder ook al langere tijd op de hoogte van de kwetsbaarheid van eisers. Desondanks heeft verweerder eisers maar twee weken de tijd gegeven om de Spes te verwijderen zonder voldoende rekening te houden met de specifieke situatie van eisers. Zelfs na het doorlopen van de bezwaarfase en na volledige heroverweging heeft verweerder nagelaten om voldoende rekening te houden met de kwetsbaarheid van eisers in het besluit op bezwaar.
Conclusie besluit op bezwaar last onder dwangsom
29. De rechtbank stelt vast dat verweerder ten onrechte niet alle relevante omstandigheden bij de belangenafweging in het besluit op bezwaar heeft betrokken. Het beroep is gegrond en het besluit op bezwaar moet daarom worden vernietigd. De rechtbank stelt ook vast dat verweerder het gebrek niet meer kan herstellen omdat de gevolgen van het besluit onomkeerbaar zijn. De Spes is inmiddels al vernietigd en eisers wonen al ruim twee jaar in hun auto. De rechtbank zoet daarom aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en zal het primaire besluit I herroepen.
Primaire besluit II kostenverhaal
30. Zoals hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat de besluitvorming met betrekking tot de last onder bestuursdwang geen stand kan houden. Dit brengt met zich mee dat verweerder evenmin over heeft kunnen gaan tot kostenverhaal. Om die reden is het beroep van eisers ook gegrond voor zover gericht tegen het primaire besluit II, de kostenverhaalsbeschikking. Verweerder kan de kosten van de bestuursdwang niet op eisers verhalen. De rechtbank ziet ook hier aanleiding om zelf in de zaak te voorzien het primaire besluit II te herroepen.
Conclusie en gevolgen
31. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het besluit op bezwaar. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door primaire besluit I en het primair besluit II te herroepen.
32. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten.
Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit op bezwaar;
- herroept het primaire besluit I;
- herroept het primaire besluit II;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. Broek, rechter, in aanwezigheid van S.E. Prins. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 september 2024.
de griffier is buiten
staat te tekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.