ECLI:NL:RBAMS:2024:5770

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 23/4643

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 september 2024 in de zaak tussen

[eiser] , uit Amsterdam, eiser

(gemachtigde: mr. M.L.M. Frantzen),

het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder (het college)

(gemachtigde: mr. H.J. van der Wal).

Inleiding

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn aanvraag om een omgevingsvergunning.

Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 14 oktober 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 25 juli 2023 op het bezwaar van eiser is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 3 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, zijn partner [naam] , de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college.

Beoordeling door de rechtbank

1. De rechtbank beoordeelt of het college eisers aanvraag om een omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen afwijzen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.

2. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Wat aan deze procedure voorafging

3. Op 10 juni 2022 heeft eiser bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd voor het doorbreken van twee dragende metselwerkwanden en het vervangen hiervan door stalen liggers met kolommen, op de tweede verdieping op het adres [adres] [huisnummer] te Amsterdam (het bouwplan). De aanvraag was retrospectief, omdat de vorige bewoners de werkzaamheden al hadden gerealiseerd.

4. Het college heeft met een brief van 7 september 2022 aan eiser laten weten dat hij eisers aanvraag negatief beoordeelt en eiser verzocht om aanpassing van de aanvraag. Ter motivering heeft het college gewezen op een advies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (CRK). Op 18 augustus 2020 is een identieke aanvraag al beoordeeld door de CRK. Blijkens de CRK is het plan niet akkoord, tenzij de dragende wanden behouden blijven. De CRK heeft in een advies van 29 augustus 2022 haar eerdere advies gehandhaafd. Eiser heeft geen aangepaste aanvraag ingediend.

5. Met een besluit van 14 oktober 2022 heeft het college de aanvraag om een omgevingsvergunning afgewezen. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

6. Naar aanleiding van het door eiser ingestelde bezwaar heeft het college bij zijn adviescommissie bezwaarschriften (de bezwaarschriftencommissie) advies ingewonnen. In dit advies van 26 juni 2023 heeft de bezwaarschriftencommissie geconcludeerd tot gegrondverklaring van het bezwaar. De bezwaarschriftencommissie heeft erop gewezen dat de CRK meerdere adviezen heeft uitgebracht: op 18 augustus 2020, 29 augustus 2022,
19 september 2022, 23 maart 2023 en 8 mei 2023. Deze adviezen zijn niet consistent en de conclusies spreken elkaar tegen. De bezwaarschriftencommissie heeft het dan ook niet redelijk gevonden om vast te houden aan het behoud (en in dit geval herstel) van de dragende wanden. De bezwaarschriftencommissie heeft het college geadviseerd om de omgevingsvergunning te verlenen.

7. Met het bestreden besluit heeft het college besloten het advies van de bezwaarschriftencommissie niet over te nemen en is hij bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. Volgens het college zijn de adviezen van de CRK van 18 augustus 2020 en
29 augustus 2022 onjuist, omdat, anders dan waar die adviezen van uitgaan, de plattegrond een positieve monumentale waarde heeft en de hoofddraagstructuur niet. Ondanks de tegenstrijdigheden in de adviezen komt uit alle adviezen van de CRK één duidelijk lijn naar voren: de binnenkant heeft nog steeds een positieve monumentale waarde, waardoor het geheel wegnemen van de dragende wanden niet kan worden toegestaan. Volgens het college kan het laatste advies van de CRK van 8 mei 2023 dienen als grondslag voor de weigering van de omgevingsvergunning. Uit dat advies blijkt dat de woningplattegrond nog enigszins afleesbaar is. Het geheel wegnemen van de dragende wanden zou ertoe leiden dat de plattegrond niet meer leesbaar is en dat is niet wenselijk. Volgens het college weegt het belang van de monumentale waarde in dit geval zwaarder dan het belang van eiser bij legalisering.

Standpunt van eiser

8. Eiser vindt dat het bestreden besluit vooringenomen, onvolledig en daarmee onzorgvuldig tot stand is gekomen. Het advies van de CRK van 23 maart 2023 en het daarin opgenomen essentiële onderdeel ‘Meer dan een heel klein beetje positieve waardering voor de plattegrond zit er m.i. niet in. De hoofddraagconstructie is indifferent’ heeft het college ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Ditzelfde geldt voor de reactie van eiser van
9 juni 2023 op het laatste advies van de CRK van 8 mei 2023. Uit het advies van
24 maart 2023 blijkt dat volgens de architectuurhistoricus van de CRK geen sprake is van noemenswaardige positieve waarde. Het bestreden besluit is dan ook evident in strijd met het evenredigheidsbeginsel.

Overwegingen

Is het bouwplan vergunningplichtig?

9. Per 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat eiser vóór die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning heeft ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dit volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet.

10. Het bouwplan betreft volgens het college twee activiteiten in de zin van de Wabo: ‘het bouwen van een bouwwerk’^[1]en ‘het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een provinciaal of gemeentelijk monument’^[2]. Niet in geschil is dat aan de toetsingscriteria voor ‘het bouwen van een bouwwerk’ wordt voldaan.

11. Eiser heeft op de zitting aangevoerd dat het bouwplan, voor zover deze het wijzigen van een monument betreft, niet vergunningplichtig is, omdat de plattegrond en de hoofddraagconstructie geen monumentale waarde hebben. De gemachtigde van het college heeft in reactie daarop aangegeven dat eiser deze grond pas op de zitting heeft opgeworpen. Dit acht de gemachtigde van het college in strijd met een goede procesorde.

12. De rechtbank overweegt dat eiser in zijn beroepschrift een deel van het advies van de CRK van 23 maart 2023 geciteerd heeft en daarbij aangegeven heeft dat hieruit volgt dat volgens de CRK geen sprake is van noemenswaardige positieve waarde. Op de zitting heeft eiser verder toegelicht dat daarmee bedoeld wordt dat de plattegrond en de hoofddraagstructuur geen monumentale waarde hebben en dus op grond van artikel 10, tweede lid, sub b, van de Erfgoedverordening geen omgevingsvergunning vereist is. Volgens dit artikel is een omgevingsvergunning niet vereist indien de activiteit betrekking heeft op een activiteit die uitsluitend leidt tot inpandige veranderingen van een onderdeel van een gemeentelijk monument dat uit oogpunt van monumentenzorg geen waarde heeft. Gelet hierop ziet de rechtbank de beroepsgrond van eiser dat voor het bouwplan op dit punt geen omgevingsvergunning vereist is niet als een nieuwe grond, maar als een aanvulling op zijn grond dat volgens de CRK geen sprake is van noemenswaardige positieve waarde. Eiser heeft dus niet gehandeld in strijd met de goede procesorde.

13. Op de zitting heeft de gemachtigde van het college aangegeven dat niet alleen de plattegrond, maar ook de hoofddraagconstructie positieve monumentale waarde heeft. De rechtbank merkt op dat dit standpunt afwijkt van het bestreden besluit. Daarin stelt het college zich namelijk op het standpunt dat de hoofddraagconstructie geen positieve monumentale waarde heeft.

14. Het college gaat uit van de juistheid van het advies van de CRK van 8 mei 2023. In dat advies staat dat dit advies een aanvulling is op het eerdere advies van de CRK van
23 maart 2023. De rechtbank leest het advies van 8 mei 2023 dan ook zo dat deze in samenhang gelezen dient te worden met het advies van 23 maart 2023. Blijkens het advies van 23 maart 2023 is de hoofddraagconstructie indifferent. In 1980 is het complex verbouwd en gerenoveerd. De woningplattegronden zijn toen aangepast. Uit het advies volgt dat voor de plattegrond niet meer dan een heel klein beetje positieve waardering bestaat. De waarde ligt vooral in het gevelbeeld. In het advies van 8 mei 2023 wordt hierop aangevuld dat de oorspronkelijke structuur nog enigszins afleesbaar is en daarom nog positieve waarde aan de plattegrond gegeven wordt.

15. De rechtbank leidt uit deze adviezen af dat de hoofddraagstructuur geen monumentale waarde (meer) heeft en wijziging daarvan dus niet vergunningplichtig is. De plattegrond heeft nog wel monumentale waarde, zij het dat die een heel klein beetje is. Voor zover het de wijziging in de plattegrond betreft is het bouwplan dus vergunningplichtig.

Is sprake van onevenredige gevolgen?

16. Op grond van artikel 12 van de Erfgoedverordening kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend als het belang van de gemeentelijke monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Wanneer hiervan sprake is, is nader uitgewerkt in het Beleidskader voor het toetsen van ingrepen of herstel van monumenten (het Beleidskader). Blijkens de algemene uitgangspunten van het Beleidskader in artikel 7.1 is de oorspronkelijke structuur van een pand een wezenlijk onderdeel van de monumentale waarden. Uit de plattegrond valt de historische opzet en het gebruik van een pand af te lezen. Het behoud van de bestaande hoofddraagconstructie en plattegrond zijn daarom uitgangspunt. In artikel 7.3 van het Beleidskader is hiervan een nadere uitwerking gegeven voor plattegronden. Een van de uitgangspunten is dat bij panden met plattegronden met een positieve monumentale waarde, maar zonder waarde in het interieur, de indeling afleesbaar blijft. Een ruimere doorbraak kan echter mogelijk zijn.

17. Op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) handelt het bestuursorgaan overeenkomstig zijn beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.

18. De rechtbank duidt de beroepsgrond van eiser dat het bestreden besluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel is zo, dat de gevolgen van het bestreden besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het Beleidskader te dienen doelen.

19 . De rechtbank constateert dat het interieur van de woning geen monumentale waarde heeft. Uit de redengevende omschrijving bij de aanwijzing van de woning als monument van 15 maart 2005 kan dit niet worden opgemaakt. Hierin staat immers onder ‘interieur’ dat de woning niet vanbinnen is bekeken. Ook de CRK heeft geen monumentale waarde toegekend aan het interieur, terwijl aan de plattegrond van de woning een positieve monumentale waarde is toegekend. In zo’n geval is het afleesbaar blijven van de indeling volgens artikel 7.3 van het Beleidskader dus het uitgangspunt, zij het dat een ruimere doorbraak mogelijk kan zijn. De CRK concludeert in haar advies van 8 mei 2023 dat het geheel wegnemen van de dragende wanden waarbij deze worden vervangen voor een staalconstructie daarom niet mogelijk is. De rechtbank kan deze conclusie zonder nadere onderbouwing niet volgen. Wat wordt bedoeld met een ruimere doorbraak is niet nader gedefinieerd of uitgewerkt in het Beleidskader. (Mede) in het licht van het uitgangspunt dat van de plattegrond de historische opzet en het gebruik van een pand af te lezen moet zijn, heeft de CRK onvoldoende toegelicht waarom het vervangen van de dragende wanden door een zichtbare staalconstructie niet mogelijk is. Voor zover de CRK een volledige doorbraak niet wenselijk acht, had het op de weg van de CRK gelegen om dit nader te onderbouwen. Zonder nadere motivering had het college de conclusie van de CRK op dit punt dan ook niet mogen overnemen, zodat het bestreden besluit in zoverre al onvoldoende gemotiveerd is.

20. Daarnaast geldt dat zich op de plaats waar de dragende wanden stonden goed zichtbare stalen liggers bevinden. De stalen liggers laten zien waar de dragende wanden oorspronkelijk hebben gezeten, zodat de indeling en oorspronkelijke plattegrond afleesbaar blijft. Voor zover het bouwplan al in strijd is met het Beleidskader, is deze strijdigheid verwaarloosbaar, terwijl de plattegrond bovendien slechts een heel klein beetje positief gewaardeerd wordt door de CRK. Het monumentale belang is dan ook zeer gering. Daar staat tegenover dat de gevolgen voor eiser bij het weigeren van de omgevingsvergunning groot zijn. Hij zal de draagmuren moeten terugplaatsen. Een van de oorspronkelijke draagmuren loopt door het kookeiland van eiser heen, zodat de hele keuken van eiser aangepast, dan wel vernieuwd zal moeten worden. Verder zijn partijen het erover eens dat het terugplaatsen van de draagmuren ertoe leidt dat de woning hokkerig wordt. Hierdoor wordt de woning ook optisch kleiner en staat de keuken niet meer in verbinding met de rest van de woning. Eiser heeft aangegeven dat het voor hem belangrijk is dat de woning een ruimtelijke, open studio is, waarin hij en zijn partner met elkaar in verbinding kunnen staan. Deze omstandigheden maken naar het oordeel van de rechtbank dat het handelen van het college overeenkomstig het Beleidskader onevenredig is in verhouding tot de met het Beleidskader te dienen doelen. Het college had de omgevingsvergunning dan ook in redelijkheid niet kunnen weigeren.

Conclusie en gevolgen

21. Het beroep is gegrond. De rechtbank is van oordeel dat het college op de voet van artikel 4:84 van de Awb van het Beleidskader had moeten afwijken. De rechtbank ziet aanleiding om de zaak finaal te beslechten, in plaats van het college op te dragen een nieuwe beslissing op eisers bezwaar te nemen. In aanmerking nemende de omstandigheden zoals de rechtbank die hiervoor heeft geschetst, ziet de rechtbank namelijk geen andere uitkomst dan dat de omgevingsvergunning verleend wordt. De rechtbank zal het besluit van
14 oktober 2022 herroepen en zelf in de zaak voorzien^[3]door eiser alsnog een omgevingsvergunning te verlenen voor het veranderen van de indeling op de tweede verdieping van het gebouw met behoud van bestemming daarvan tot één woning op de locatie [adres] [huisnummer] in Amsterdam.

22. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 624,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. Eiser heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.998,-.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit van 25 juli 2023;

- herroept het besluit van 14 oktober 2022;

- verleent aan eiser een omgevingsvergunning voor het veranderen van de indeling op de tweede verdieping van het gebouw met behoud van bestemming daarvan tot één woning op de locatie [adres] [huisnummer] in Amsterdam;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde bestreden besluit;

- draagt het college op om het griffierecht van € 184,- aan eiser te vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 2.998,- aan proceskosten aan eiser.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.F. Kuiken, rechter, in aanwezigheid van
mr.C.J. van ‘t Hoff, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
18 september 2024.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.