Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 22/5064
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 augustus 2024 in de zaak tussen
[eiseres] handelend onder de naam [bedrijf], te Amsterdam, eiseres, hierna ook: [bedrijf]
(gemachtigde: mr. G.J.S. Pannekoek),
en
de burgemeester van de gemeente Amsterdam, verweerder, hierna: de burgemeester
(gemachtigde: [gemachtigde] )
Procesverloop
1. Met het besluit van 2 mei 2022 (het primaire besluit) heeft de burgemeester de tijdelijke uitbreiding van de aan [bedrijf] verleende exploitatievergunning (‘annex’) ingetrokken. Met het bestreden besluit van 12 september 2022 op het bezwaar van eiseres is de burgermeester bij de intrekking gebleven.
1.1.
[bedrijf] heeft hiertegen beroep ingesteld en de rechtbank verzocht het bestreden besluit te vernietigen, het beroep gegrond te verklaren en het primaire besluit te herroepen. De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
Het beroep is behandeld op de zitting van 28 mei 2024. Namens [bedrijf] is verschenen [eiseres] , bijgestaan door haar gemachtigde. De burgemeester heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.
1.3.
Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen.
Overwegingen
Voorgeschiedenis
2. [bedrijf] is gevestigd aan de [adres] in Amsterdam.
2.1.
Vanwege de Covid-19 pandemie en de geldende afstandsnormen van 1,5 meter heeft het college de Beleidsregel Tijdelijke Terrasuitbreiding vastgesteld zodat horecaexploitanten de mogelijkheid krijgen om de capaciteit van hun terrassen op peil te houden. Deze beleidsregels voorzagen in een tijdelijke uitbreiding van in de exploitatievergunningen toegestane terrassen door middel van een zogenoemde annex bij die exploitatievergunning. De geldigheidsduur van de tijdelijke beleidsregels is meermalen verlengd.
2.2.
De meest recente verlenging is neergelegd in de Beleidsregels Tijdelijke Terrasuitbreidingen zomerseizoen 2022 van 26 januari 2022, geldend van 8 februari 2022 tot en met 31 oktober 2022. Voor deze verlenging is gekozen om de horeca in staat te stellen om de tijdens de Covid-19-pandemie geleden verliezen te compenseren.
2.3.
Aan [bedrijf] is op 6 juli 2020 op grond van de Beleidsregels Tijdelijke Terrasuitbreiding door middel van een annex een tijdelijke uitbreiding van het terras verleend. Het terras mocht tijdelijk worden uitgebreid op één parkeerplaats. Na eerdere verlengingen is deze annex bij besluit van 22 februari 2022 verlengd tot en met 31 oktober 2022. Op 2 mei 2022 heeft de burgemeester de annex echter ingetrokken waardoor [bedrijf] niet langer het uitgebreide terras mag exploiteren. Over deze intrekking gaat het in deze zaak.
Heeft [bedrijf] procesbelang?
3. De burgermeester stelt dat [bedrijf] geen belang heeft bij de inhoudelijke behandeling van haar zaak. Het ontbreekt haar, met andere woorden, aan procesbelang. [bedrijf] verzoekt het bestreden besluit te vernietigen en het primaire besluit te herroepen, zodat de tijdelijke uitbreiding van de exploitatievergunning ten behoeve van het exploiteren van een verruimd terras van kracht blijft. Dit beleid is echter niet langer van toepassing. Hierdoor kan het resultaat dat [bedrijf] nastreeft in deze procedure niet meer worden bereikt.
3.1.
[bedrijf] stelt dat er wel sprake is van procesbelang. Indien het beroep gegrond wordt verklaard, staat daarmee de onrechtmatigheid van het bestreden besluit vast. Indien de tijdelijke terrasvergunning niet was ingetrokken, dan had [bedrijf] voor een bepaalde periode, en mogelijk tot 1 november 2022 haar terras kunnen blijven exploiteren en daarmee omzet kunnen genereren. Vanwege het intrekkingsbesluit is dit niet mogelijk geweest. [bedrijf] stelt dat er wel sprake is van een procesbelang, nu zij in geval van een onrechtmatig intrekkingsbesluit recht heeft op een schadevergoeding vanwege gederfde inkomsten.
3.2.
De rechtbank overweegt als volgt. [bedrijf] heeft aangegeven schade te hebben geleden doordat zij minder omzet heeft kunnen genereren. De rechtbank acht dit voldoende om procesbelang aan te nemen en zal het beroep tegen de intrekking van de exploitatievergunning inhoudelijk behandelen.
Waarom heeft de burgemeester de tijdelijke uitbreiding ingetrokken?
4. De burgemeester heeft in het bestreden besluit uiteengezet dat de tijdelijke toestemming voor een groter terras nadrukkelijk is bedoeld als een tijdelijke situatie en als afwijking van het reguliere beleid. De burgemeester heeft gedurende de Covid-19-pandemie de gebruikelijke afweging van belangen tijdelijk anders uit laten vallen. Daarbij ging het om het evenwichtig gebruik van de openbare ruimte, impact op het woon- en leefklimaat, de gevolgen voor de openbare orde, de veiligheid en het belang van de ondernemer. Sinds de meest recente verlenging van 22 februari 2022 is de toestroom van toeristen in het [naam gebied 3] in korte tijd toegenomen en zag de burgemeester zich genoodzaakt om opnieuw deze belangen tegen elkaar af te wegen. Op grond van die hernieuwde belangenafweging concludeerde de burgemeester dat de toenemende drukte in het gebied en het verruimde terras tot een knelpunt in de openbare ruimte leidt en bijdraagt aan een onevenredige inbreuk op het woon- en leefklimaat. Dit weegt zwaarder dan het belang van de ondernemer bij de voortduring van het verruimde terras. In het geval van [bedrijf] zijn er volgens de burgemeester zowel algemene redenen voor de intrekking gelet op de terugkerende drukte en de gevolgen daarvan, maar deze algemene redenen werken op deze locatie ook nog eens specifiek uit in de parallel lopende teruggekeerde behoefte aan het gebruik van het trottoir waar het tijdelijke terras was gesitueerd voor voetgangers. Om de balans in het gebied te herstellen heeft de burgemeester de tijdelijke uitbreiding ingetrokken.
Het standpunt van [bedrijf]
5. Volgens [bedrijf] heeft het uitgebreide terras op deze locatie nooit geleid tot onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat en/of de openbare orde. De burgermeester heeft dit gebaseerd op de gestelde toenemende drukte, maar de motivering ontbreekt. Het terras heeft nooit voor negatieve effecten gezorgd. Er zijn geen klachten geweest. Bovendien stond het terras op een parkeerplaats die al lange tijd was onttrokken aan de parkeerplaatsenvoorraad en die niet op de openbare weg stond die nodig was voor de doorloop. Op zitting heeft eiseres aangegeven dat het niet druk was. Er kwamen voornamelijk buurtbewoners naar [bedrijf] en niet de toeristen. Het terras had juist een positief effect op het woon- en leefklimaat. Het intrekken van de vergunning was daarom niet noodzakelijk. Eiseres is veel inkomsten misgelopen vanwege de intrekking. De specifieke belangen van [bedrijf] zijn niet betrokken in de besluitvorming en zijn niet gelijk te stellen aan de belangen van alle andere ondernemers in het vermeende gebied. In dit kader is er geen blijk van een belangenafweging.
5.1.
[bedrijf] stelt zich daarnaast op het standpunt dat de gebiedstypologie onjuist is. Het besluit ziet op het [naam gebied 3], maar het [naam gebied 3] is niet aangemerkt als een gebied in Amsterdam. Het terras van [bedrijf] is gelegen in het gebied [naam gebied 2] . De burgermeester is niet consistent in de gebiedstypologie en de gebiedsafbakening. Daarnaast kregen enkele andere exploitanten in het gebied ‘[naam gebied 2]’ wel een vergunning. Het bestreden besluit is onzorgvuldig tot stand is gekomen en daarom in strijd is met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het besluit is gebaseerd op het algehele gebied ‘De wallen’, maar er is niet goed gekeken naar de specifieke locatie van [bedrijf] . De burgermeester had per specifieke geval moeten beoordelen of er een grondslag voor de intrekking was.
5.2.
[bedrijf] voert tot slot aan dat het primaire besluit in strijd met artikel 6:22 van Pro de Awb tot stand is gekomen. De rechtbank begrijpt deze grond zo dat [bedrijf] stelt dat zij in de gelegenheid had moeten worden gesteld om een zienswijze in te dienen. [bedrijf] heeft aangevoerd dat er geen mogelijkheid was om een zienswijze in te dienen, terwijl de financiële gevolgen groot zijn. Hierdoor is zij benadeeld.
De beoordeling van de rechtbank
6. De rechtbank overweegt het volgende. Met de Beleidsregels Tijdelijke Terrasuitbreiding zomerseizoen 2022 is de burgemeester tegemoet gekomen aan de behoefte van horecaondernemers om een (ruimer) terras te kunnen exploiteren tijdens de Covid-19-pandemie. In diezelfde beleidsregels heeft de burgemeester ook vermeld dat aanpassing en intrekking van de tussentijdse vergunning mogelijk is. Uit de beleidsregels volgt dat als blijkt dat de claim op de openbare ruimte van andere, geprioriteerde gebruikers toeneemt dat gevolgen kan hebben voor de tijdelijke vergunning en de op basis daarvan afgegeven toestemmingen. Dit voorbehoud is ook tot uitdrukking gebracht in het aan [bedrijf] verleende besluit van 22 februari 2022 tot verlenging van de mogelijkheid tot uitbreiding van het terras. Ook daarin is uitdrukkelijk vermeld dat die uitbreiding een tijdelijk en uitzonderlijk karakter heeft en dat intrekking mogelijk is als de druk op de openbare ruimte zou toenemen.
6.1.
Allereerst zal de rechtbank zich uitlaten over de vraag of [bedrijf] in de gelegenheid had moeten worden gesteld om een zienswijze in te dienen voordat de burgemeester tot intrekking besloot. [bedrijf] heeft in dit kader aangevoerd dat er geen mogelijkheid was om een zienswijze in te dienen. De burgermeester heeft aangegeven dat snel opgetreden moest worden vanwege de toegenomen drukte en de verwachte aanhoudende en mogelijk verder toenemende drukte door het aanbreken van de vakantieperiode, een aantal feestdagen en de komst van warm(er) weer. Het was daarom volgens de burgermeester niet mogelijk om van elke ondernemer individueel een zienswijze te vragen. Koninklijk Horeca Nederland (KHN) heeft namens alle horecaondernemers een zienswijze ingediend. De rechtbank kan de burgermeester hierin volgen. Daarnaast hebben alle horecaondernemers, waaronder ook [bedrijf] , gedurende de bezwaarprocedure voldoende ruimte gekregen om hun bezwaren toe te lichten, zowel tijdens de hoorzitting van 7 juli 2022 als daarbuiten. Zo is er na de hoorzitting van 7 juli 2022 nog op 28 juli 2022 een nader gesprek geweest tussen de secretaris van de hoorcommissie, mevrouw [eiseres] en haar gemachtigde, aangezien mevrouw [eiseres] zelf niet in persoon aanwezig kon zijn bij de hoorzitting van 7 juli 2022. De rechtbank merkt op dat ondanks dat voor alle bezwaarden één advies is opgesteld vanwege de gelijktijdige behandeling alsmede de gewenste voortvarendheid van de bezwaarprocedure, wel op de individuele gronden van de horecaondernemers is ingegaan. Deze beroepsgrond over de zienswijze slaagt niet.
6.2.
Ten aanzien van de beroepsgrond over gebiedstypologie en afbakening overweegt de rechtbank als volgt. De burgermeester heeft bij het voorbereiden van de intrekking van de annexen zoveel mogelijk gekeken naar het daadwerkelijke gebied waar de drukte en de overlast op onevenredige wijze is toegenomen na versoepeling van de coronamaatregelen. Op zitting heeft de gemachtigde van de burgermeester dit ook toegelicht. De burgermeester was daarbij niet, zoals [bedrijf] meent, gehouden aan bestaande gebiedstypologieën. [bedrijf] heeft verwezen naar een paar vergunningen die zijn afgegeven aan andere exploitanten. Op zitting heeft de gemachtigde van de burgermeester uitgelegd hoe deze zaken toch wezenlijk verschillend zijn vanwege de locatie. De maatregel ziet op het noordelijk deel van het gebied [naam gebied] en de gehele [naam gebied 1] . [bedrijf] ligt niet aan de rand van de [naam gebied] , maar is gevestigd aan de [adres] , dieper in het gebied [naam gebied] . Zij ligt dus midden in het [naam gebied 3]. De beroepsgrond over de gebiedstypologie en afbakening slaagt niet.
6.3.
Voor het overige overweegt de rechtbank als volgt. [bedrijf] bestrijdt niet dat de drukte op het [naam gebied 3] in korte tijd fors is toegenomen en dat dit aldaar een ontoelaatbare druk op de openbare ruimte veroorzaakt. [bedrijf] betoogt echter dat de intrekking van de verlenging van de tijdelijke terrasuitbreiding niet is gerechtvaardigd omdat de situatie van [bedrijf] in het bijzonder ten opzichte van die in het [naam gebied 3] van een andere orde is. De burgemeester heeft in het verweerschrift en op de zitting verduidelijkt dat de drukte in het [naam gebied 3] ook effect heeft op de [adres] . Voor wat [bedrijf] betreft stelt de burgemeester zich op het standpunt dat de locatie van eiseres ligt in het overlastgebied. [bedrijf] ligt echter aan een lange straat in het [naam gebied 3]. Ten tijde van de intrekking was juist sprake van toenemende bezoekersstromen.
6.4.
De rechtbank kan het standpunt van de burgemeester volgen. Dat de drukte in het gebied wellicht per locatie verschilt en dat de locatie van [bedrijf] in een minder drukke straat gelegen is, maakt, wat daar verder ook van zij, niet dat de burgemeester voor elk uitgebreid terras in die buurt had behoren te onderzoeken of en in hoeverre die uitbreiding druk legt op de openbare ruimte. De burgemeester heeft wat dat betreft voldoende duidelijk gemaakt dat het omwille van de effectiviteit noodzakelijk is dat de maatregelen voor het gehele gebied worden getroffen en dat geen onderscheid wordt gemaakt tussen de daar gelegen (uitgebreide) terrassen. Indien in dit gebied uitgebreide terrassen mogelijk blijven, zal de aantrekkingskracht van het gebied niet afnemen en neemt de druk op die overgebleven uitgebreide terrassen toe, aldus de burgemeester. De grens die burgemeester daarmee heeft getrokken komt naar het oordeel van de rechtbank niet onredelijk voor.
6.5.
Vanwege de Covid-19 pandemie en de geldende afstandsnormen van 1,5 meter heeft het college de Beleidsregel Tijdelijke Terrasuitbreiding vastgesteld. De rechtbank komt daarom tot de conclusie dat er in deze speciale context waarin deze vergunningen tijdelijk zijn afgegeven (en ingetrokken) wel een grond was voor het te nemen besluit. Het intrekkingsbesluit is ook niet in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur tot stand gekomen. Zo is er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een onzorgvuldig tot stand gekomen besluit zonder een belangenafweging en is er ook geen motiveringsgebrek.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. [bedrijf] krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Medema-Baroud, rechter, in aanwezigheid van
mr. G. dos Santos ‘t Hoen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
7 augustus 2024.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.