Uitspraak
RECHTBANK Amsterdam
Civiel recht
Zaaknummer / rekestnummer: C/13/748636 / HA RK 24-107
Beschikking van 25 april 2024
in de zaak van
HET OPENBAAR MINISTERIE, FUNCTIONEEL PARKET,
te Amsterdam,
verzoekende partij,
hierna te noemen: het Openbaar Ministerie,
gemachtigde: mr. O.J.M. van der Bijl, officier van justitie,
tegen
1.[verweerder 1] ,
te [woonplaats] ,
hierna te noemen: [verweerder 1] ,
2.
[verweerder 2],
[verweerder 2],
te [woonplaats] ,
hierna te noemen: [verweerder 2] ,
3.
[verweerder 3],
[verweerder 3],
te [woonplaats] ,
hierna te noemen: [verweerder 3] ,
4.
[verweerder 4],
[verweerder 4],
te [woonplaats] ,
hierna te noemen: [verweerder 4] ,
5.
[verweerder 5],
[verweerder 5],
te [woonplaats] ,
hierna te noemen: [verweerder 5] ,
6.
[verweerder 6],
[verweerder 6],
te [woonplaats] ,
hierna te noemen: [verweerder 6] ,
7.
STICHTING ISLAMITISCHE SCHOOL AMSTERDAM,
STICHTING ISLAMITISCHE SCHOOL AMSTERDAM,
te Amsterdam,
hierna te noemen: de stichting,
advocaat van de stichting: mr. R.J. Ouderdorp te Haarlem,
verwerende partijen.
[verweerder 1] , [verweerder 2] , [verweerder 3] , [verweerder 4] , [verweerder 5] en [verweerder 6] worden hierna samen ook wel de bestuurders genoemd.
1.De zaak in het kort
1.1.
Het Openbaar Ministerie verzoekt de rechtbank om bij wijze van voorlopige voorziening de bestuurders van een stichting die het gezag heeft over een aantal islamitische basisscholen in Amsterdam te schorsen en om nieuwe bestuurders te benoemen. Volgens het Openbaar Ministerie hebben zij hun taak als bestuurders verwaarloosd en dreigt de stichting daardoor op korte termijn failliet te gaan. Alleen een schorsing kan dit gevaar afwenden.
1.2.
De rechtbank onderkent de ernst van de situatie en oordeelt dat een schorsing in beginsel gerechtvaardigd is. De stichting en de bestuurders krijgen echter nog een laatste kans om ervoor te zorgen dat voor 1 juni 2024 het risico op faillissement wordt afgewend. Als dat niet lukt worden de bestuurders per die datum geschorst.
2.De procedure
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- het verzoekschrift, ontvangen op 29 maart 2024, met 24 producties;
- de beschikking van 4 april 2024 waarbij een mondelinge behandeling van het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening is bepaald;
- het verweerschrift van de stichting, ontvangen op 10 april 2024, met 15 producties
- de nagekomen aanvulling op productie 13 en productie 16 van de stichting;
- de e-mail van mr. Ouderdorp van 11 april 2024, met bijlage;
- het proces-verbaal van de mondelinge behandeling van 11 april 2024 en de daarbij overgelegde spreekaantekeningen van het Openbaar Ministerie.
3.De feiten
3.1.
De stichting is het bevoegd gezag over drie islamitische basisscholen in Amsterdam, te weten Al Yaqoet in Noord, Al Maes in West en Al Jahwara in Oost. De scholen zijn verdeeld over zes locaties en zijn samen bekend als de As Siddieq scholen. In het schooljaar 2023-2024 hebben deze scholen samen ongeveer 1.100 leerlingen en er werken ongeveer 200 medewerkers. De stichting heeft dit schooljaar recht op ongeveer € 10 miljoen aan rijksbekostiging voor het onderwijs.
3.2.
De stichting heeft toezichthoudende leden (het algemeen bestuur) en uitvoerende leden (het dagelijks bestuur). [verweerder 1] is het enige lid van het dagelijkse bestuur, en wordt als zodanig ook wel de directeur-bestuurder genoemd. [verweerder 2] , [verweerder 3] , [verweerder 4] , [verweerder 5] en [verweerder 6] vormen het algemeen bestuur.
3.3.
Op 4 november 2022 heeft de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs (hierna: de minister) de stichting een aanwijzing gegeven in de zin van artikel 153 van de Wet op het primair onderwijs (WPO) vanwege (financieel) wanbeheer. In de aanwijzing zijn negen voorwaarden opgenomen waaraan de stichting moet voldoen.
3.4.
Onderdeel van de voorwaarden is dat uiterlijk op 1 juli 2023 op duurzame wijze invulling wordt gegeven aan het dagelijks bestuur door aanstelling van tenminste één bestuurder in vaste dienst, die de goedkeuring van de minister heeft. Deze moet volgens het aanwijzingsbesluit beschikken over aantoonbare ervaring met het besturen van een school of onderwijsinstelling en geen banden hebben of hebben gehad bij, dan wel relatie te hebben tot de stichting, de weekendscholen, de As Siddieq vervoerstichting of andere aan de huidige bestuursleden te liëren partijen.
3.5.
[verweerder 1] , die per 1 juli 2023 voor één jaar tot dagelijks bestuurder is benoemd, heeft niet de goedkeuring van de minister gekregen. Per 24 oktober 2023 heeft het algemeen bestuur [verweerder 1] geschorst. [verweerder 3] treedt sindsdien op als waarnemend dagelijks bestuurder.
3.6.
Omdat de stichting volgens de minister niet tijdig aan de aanwijzing heeft voldaan heeft de minister drie bekostigingssancties getroffen. Als gevolg daarvan wordt sinds januari 2024 de bekostiging van de scholen ingehouden volgens de volgende staffel:
- januari en februari 2024 60%;
- januari en februari 2024 60%;
- maart, april en mei 2024 80%;
- vanaf juni 2024 100%.
3.7.
Als gevolg van de inhouding teert de stichting in op het eigen vermogen. De stichting dreigt failliet te gaan als de bekostiging niet uiterlijk per 1 juni 2024 wordt hervat.
3.8.
De stichting vecht de aanwijzing en de drie bekostigingsbesluiten aan in bestuursrechtelijke procedures. Op 11 april 2024 heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de voorzieningenrechter) uitspraak gedaan op het verzoek van de stichting tot het treffen van een voorlopige voorziening in de procedures over de drie bekostigingsbesluiten. Voor zover van belang luidt deze uitspraak als volgt:
5.1.
De voorzieningenrechter stelt vast dat Stichting ISA tot op de dag van vandaag nog steeds niet volledig heeft voldaan aan het aanwijzingsbesluit. Er is namelijk nog steeds geen Dagelijks bestuurder in vaste dienst die de goedkeuring heeft van de minister. Gelet op de eerdere bekostigingsbesluiten is de minister daarom in beginsel bevoegd om een verderstrekkende bekostigingsmaatregel te nemen. Op grond van het besluit van 5 maart 2024 is dat een inhouding van 80% over de maanden april en mei 2024 en van 100% over de daarop volgende maanden.
(…)
5.3.
Op de zitting is duidelijk geworden dat er op dit moment een sollicitatieprocedure loopt bij Stichting ISA naar de functie van Dagelijks bestuurder. Stichting ISA wordt in die procedure bijgestaan door een extern wervings- en selectiebureau. Op de zitting heeft Stichting ISA verklaard dat overeenkomstig het overgelegde tijdpad op 17 april 2024 twee kandidaten gesprekken voor de tweede ronde zullen voeren. Zij heeft op de zitting verder de verwachting uitgesproken dat, als de minister en de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad goedkeuring geven aan een van de twee kandidaten, vanaf begin mei de functie van Dagelijks bestuur duurzaam is vervuld. Daarmee zou Stichting ISA vanaf begin mei volledig voldoen aan het aanwijzingsbesluit. De grondslag voor het bekostigingsbesluit van 5 maart 2024 zou daarmee komen te vervallen.
6. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter bij de afweging van de belangen van oordeel dat op dit moment en onder deze omstandigheden het belang van Stichting ISA zwaarder weegt dan het belang van de minister bij het handhaven van de inhouding van de bekostiging. Wel acht de voorzieningenrechter het van belang dat Stichting ISA, gelet op het belang van de kinderen, de ouders en werknemers van de drie basisscholen, in korte tijd daadwerkelijk een Dagelijks bestuurder in vaste dienst zal aannemen die de goedkeuring heeft van de minister. Het hebben van een Dagelijks bestuurder bij een schoolbestuur met drie scholen met een dergelijke omvang is, naar de minister ter zitting terecht heeft benadrukt, van groot belang. Gegeven de eerdere ervaringen van de minister met Stichting ISA en het feit dat aan dit onderdeel van de aanwijzing reeds op 1 juli 2023 had moeten zijn volstaan, kan een prikkel om deze voortvarende besluitvorming te stimuleren niet worden gemist. De voorzieningenrechter zal daarom de in het besluit van 5 maart 2024 voorziene inhouding van de bekostiging omzetten in een opschorting.
6.1.
Dit betekent dat de minister de bekostiging van Stichting ISA over de maanden april en mei niet met 80% en vanaf juni niet met 100% kan inhouden, maar wel kan opschorten. Als de Stichting ISA per 1 juni 2024 een Dagelijks bestuurder in vaste dienst heeft aangesteld die de goedkeuring van de minister heeft, dan zal de minister de bekostiging over de maanden april en mei alsnog moeten uitbetalen en de reguliere bekostiging vanaf juni moeten hervatten. De voorzieningenrechter gaat er hierbij van uit dat zowel Stichting ISA, de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad, als de minister zich bewust zijn van de urgentie van de situatie en zich tot het uiterste zullen inzetten om alle procedures tijdig te hebben afgerond.
6.2.
Uiterlijk 17 mei 2024 om 12:00 uur dienen partijen de voorzieningenrechter schriftelijk te informeren of Stichting ISA per 1 juni 2024 een Dagelijks bestuurder zal hebben die de goedkeuring van de minister heeft. Verder dienen partijen de voorzieningenrechter op de hoogte te stellen van de uitkomst van de procedure die het Openbaar Ministerie bij de rechtbank Amsterdam aanhangig heeft gemaakt, waarin door het Openbaar Ministerie om vervanging van zowel het Algemeen bestuur, als het Dagelijks bestuur is gevraagd. Aan de hand van die informatie zal de voorzieningenrechter, eventueel na een nadere zitting, beoordelen of reden bestaat de getroffen voorziening op te heffen of te wijzigen, dan wel een nieuwe voorlopige voorziening te treffen.
4.Het verzoek in de hoofdzaak en de voorlopige voorziening
4.1.
Het Openbaar Ministerie verzoekt – na vermeerdering van het verzoek op de mondelinge behandeling – bij beschikking uitvoerbaar bij voorraad:
de bestuurders, en eventueel sinds de indiening van dit verzoekschrift benoemde leden van het algemeen of dagelijks bestuur, te ontslaan als bestuurders van de stichting;
als leden van het dagelijks bestuur te benoemen:
- [naam 1] (als voorzitter);
- mevrouw [naam 2] ; en
als leden van het algemeen bestuur te benoemen:
- [naam 3] (als voorzitter);
- [naam 4] ;
- [naam 1] (als voorzitter);
- mevrouw [naam 2] ; en
als leden van het algemeen bestuur te benoemen:
- [naam 3] (als voorzitter);
- [naam 4] ;
bij wijze van voorlopige voorziening voor de duur van het geding de bestuurders te schorsen met tijdelijke benoeming van de onder 2 genoemde personen tot bestuurders;
te bepalen dat de nieuw te benoemen bestuurders zichzelf een vergoeding mogen toekennen die redelijk en gebruikelijk is in het primair onderwijs;
te verstaan dat [verweerder 1] , [verweerder 2] , en [verweerder 3] gedurende vijf jaren na de datum van hun ontslag geen bestuurder of commissaris van een stichting kunnen worden;
de verwerende partijen hoofdelijk te veroordelen in de proceskosten.
4.2.
Het Openbaar Ministerie legt – kort gezegd – aan zijn verzoek ten grondslag dat de bestuurders hun taak verwaarlozen door de aanwijzing van de minister niet op te volgen. Door hun toedoen stevent de stichting af op een faillissement, met grote gevolgen voor de leerlingen en het personeel van de As Siddieq scholen. De hervatting van de bekostiging is de enige manier om dit rampscenario te voorkomen. De minister is bereid de bekostiging te hervatten als de rechtbank de gevraagde voorzieningen integraal toewijst. De minister is bereid de bekostigingssancties te heroverwegen als ook de eindverzoeken worden toegewezen. Het openbaar belang vordert daarom dat de bestuurders op zo kort mogelijke termijn worden geschorst en ontslagen onder benoeming van de voorgestelde nieuwe (tijdelijke) bestuurders.
5. Het verweer tegen de verzochte voorlopige voorziening en het (voorwaardelijk) tegenverzoek
5.1.
De stichting en de bestuurders verzetten zich tegen de schorsing. Volgens hen doen de bestuurders er alles aan om aan de aanwijzing te voldoen. Op dit moment voldoet de stichting nog maar op één onderdeel niet aan de aanwijzing, te weten de benoeming van een geschikte dagelijks bestuurder. De stichting is nu in gesprek met twee kandidaten en de verwachting is dat de stichting uiterlijk op 17 mei aanstaande een geschikte kandidaat aan de voorzieningenrechter kan presenteren. Op basis van de uitspraak van de voorzieningenrechter zal de bekostiging dan (met terugwerkende kracht) vanaf april 2024 worden hervat. Daarmee is het faillissementsrisico afgewend. Verder betwisten zij dat sprake is van gronden voor ontslag van de bestuurders.
5.2.
Voor het geval dat de stichting er niet in zou slagen om tijdig een geschikte kandidaat te presenteren, verzoekt de stichting om de twee personen die het Openbaar Ministerie daarvoor als kandidaten aandraagt tijdelijk te benoemen tot dagelijks bestuurders.
6. De beoordeling van het verzoek om schorsing en het voorwaardelijk tegenverzoek
Juridisch kader
6.1.
Volgens artikel 2:298 lid 1 Burgerlijk Wetboek (BW) kan een bestuurder van een stichting op verzoek van het Openbaar Ministerie door de rechtbank worden ontslagen wegens verwaarlozing van zijn taak, andere gewichtige redenen of ingrijpende wijziging van omstandigheden op grond waarvan het voortduren van zijn bestuurderschap in redelijkheid niet kan worden geduld. Op grond van het tweede lid van dit artikel kan de rechtbank, hangende het onderzoek, voorlopige voorzieningen in het bestuur treffen en de bestuurder schorsen en één of meer tijdelijke bestuurders benoemen.
6.2.
Voor het treffen van tijdelijke maatregelen als bedoeld in lid 2 van artikel 2:298 BW bestaat aanleiding als sprake is van een onwenselijke situatie waarbij bestuurders ontbreken die (kunnen) handelen in het belang van de stichting.
(Nog geen) schorsing van de bestuurders
6.3.
Vast staat dat de stichting in een financiële noodsituatie verkeert. Volgens het Openbaar Ministerie blijkt uit de liquiditeitsprognoses van de stichting – die worden bevestigd door de Onderwijsinspectie – dat een faillissement onafwendbaar is wanneer de bekostiging niet uiterlijk in juni 2024 wordt hervat. De stichting en de bestuurders bestrijden dit ook niet, maar menen dat zij nog – voor 1 juni 2024 – kunnen bewerkstelligen dat de bekostiging wordt hervat.
6.4.
Naar het oordeel van de rechtbank rechtvaardigt het faillissementsrisico waaraan de stichting blootstaat in beginsel al dat de bestuurders worden geschorst. Dit risico kan worden afgewend door de bestuurders te schorsen en de voorgestelde nieuwe bestuurders te benoemen. De minister heeft immers toegezegd dat in dat geval de bekostiging zal worden hervat. Of en in hoeverre de financiële noodsituatie aan de bestuurders kan worden tegengeworpen kan daarbij in het midden blijven. Dat is een vraag die in de bodemprocedure, waarin de ontslaggronden zullen worden beoordeeld, nader aan de orde kan komen.
6.5.
Toch zal de rechtbank nog niet per direct overgaan tot schorsing van de bestuurders. Daarvoor is het volgende redengevend.
6.6.
In deze procedure is het Openbaar Ministerie in maart 2024 in actie gekomen op grond van de aan hem in de wet toebedeelde wettelijke taak tot toezicht op het bestuur van stichtingen. De stichting staat daarnaast op grond van de WPO al jarenlang onder toezicht van het ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap (OCW), meer in het bijzonder van de minister. Het aanwijzingsbesluit en de bekostigingsbesluiten zijn daarvan het gevolg. Deze besluiten worden momenteel nog in diverse procedures aangevochten door de stichting.
6.7.
De rechtbank kan niet anders dan deze besluiten tot uitgangspunt voor de beoordeling nemen. In deze (civiele) procedure is de minister geen partij en kan de rechtbank de handelwijze van de minister niet aan haar oordeel onderwerpen.
6.8.
Tegen deze achtergrond is het echter onwenselijk om af te wijken van de lijn zoals die door de voorzieningenrechter in zijn uitspraak van 11 april 2024 (zie 3.8) is uitgezet. Met deze uitspraak heeft de voorzieningenrechter de stichting als het ware een laatste kans gegeven om eigenhandig ervoor zorg te dragen dat de bekostiging wordt hervat. Om de aldus ingeslagen weg niet te doorkruisen zal ook de rechtbank de stichting en de bestuurders een laatste kans geven als hierna te melden. Met de voorzieningenrechter spreekt de rechtbank daarbij de verwachting uit dat alle betrokkenen, dus ook de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad, zich bewust zijn van de urgentie van de situatie en samen alles in het werk zullen stellen om ervoor te zorgen dat de lopende sollicitatieprocedure naar de functie van dagelijks bestuurder tijdig zal zijn afgerond.
6.9.
De rechtbank zal tot schorsing van de bestuurders en tijdelijke benoeming van de nieuwe bestuurders overgaan per 1 juni 2024,
tenzijde minister op grond van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 april jl. (of een nadere uitspraak van de voorzieningenrechter) de bekostiging moet hervatten. Daarmee krijgt de stichting de kans om per 1 juni 2024 een kandidaat voor het dagelijks bestuur aan te stellen, die de goedkeuring van de minister heeft.
tenzijde minister op grond van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 april jl. (of een nadere uitspraak van de voorzieningenrechter) de bekostiging moet hervatten. Daarmee krijgt de stichting de kans om per 1 juni 2024 een kandidaat voor het dagelijks bestuur aan te stellen, die de goedkeuring van de minister heeft.
6.10.
Omdat [verweerder 1] al per 24 oktober 2023 door het algemeen bestuur is geschorst behoeft hij niet nogmaals door de rechtbank te worden geschorst. Tijdens de mondelinge behandeling heeft de stichting verklaard dat deze schorsing tot op heden voortduurt. Het Openbaar Ministerie heeft dat niet betwist, zodat ook de rechtbank daarvan uitgaat. Verder heeft [verweerder 1] ook zelf verklaard dat hij zich erbij neerlegt dat hij moet terugtreden als dagelijks bestuurder.
6.11.
Als de stichting er niet in slaagt per 1 juni 2024 een geschikte kandidaat als dagelijks bestuurder aan te stellen, zullen de tijdelijke bestuurders de leiding over de stichting overnemen. Voor een nader uitstel op grond van (mogelijk) door de voorzieningenrechter te treffen voorzieningen ziet de rechtbank dan geen ruimte meer. Gelet op het belang van het voortbestaan van de As Siddieq scholen, kan de onzekere financiële situatie na 1 juni 2024 niet langer voortduren.
6.12.
Voor het geval dat de nieuwe bestuurders per 1 juni 2024 aantreden, geldt dat zij zichzelf ten laste van de stichting een vergoeding mogen toekennen die redelijk en gebruikelijk is in het primair onderwijs. Daarbij geldt dat de tijdelijk bestuurders voor de duur van hun benoeming alle bevoegdheden hebben die de wet en de statuten van de stichting aan hen toekennen.
Het voorwaardelijk tegenverzoek
6.13.
Het voorwaardelijk tegenverzoek van de stichting zal worden afgewezen. Dit verzoek sluit niet aan bij de beslissing zoals de rechtbank die voor ogen heeft. Daarbij komt dat volgens het Openbaar Ministerie de voorgestelde kandidaten voor het dagelijks bestuur niet willen werken met de huidige leden van het algemeen bestuur. Voor zover de stichting aanvoert dat het Openbaar Ministerie dit niet onderbouwt, geldt dat het de stichting vrijstaat hen te benaderen met het verzoek of zij mee willen solliciteren naar de vacante positie in het dagelijkse bestuur.
Verder verloop van de procedure
6.14.
Op de verdere verzoeken van het Openbaar Ministerie die strekken tot een definitieve wijziging van het bestuur van de stichting zal op een later moment (kunnen) worden beslist. De rechtbank verzoekt partijen haar schriftelijk op 3 juni 2024 te informeren over de vraag of de schorsing per 1 juni 2024 in werking is getreden en wat het verdere verloop van de procedure voor de voorzieningenrechter is. Voor het geval dat de bestuurders niet per 1 juni 2024 zijn geschorst, verzoekt de rechtbank het Openbaar Ministerie haar op diezelfde datum te berichten of hij zijn overige verzoeken handhaaft. Als de berichtgeving daartoe aanleiding geeft, zal een datum voor een mondelinge behandeling van deze verzoeken worden bepaald.
Proceskosten
6.15.
Omdat beide partijen op onderdelen in het ongelijk zijn gesteld, zal de rechtbank bepalen dat ieder van hen de eigen proceskosten draagt.
7.De beslissing
De rechtbank:
met betrekking tot het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening:
7.1.
schorst met ingang van 1 juni 2024, hangende het onderzoek in deze procedure en tot nader order, [verweerder 2] , [verweerder 3] , [verweerder 4] , [verweerder 5] en [verweerder 6] , als bestuurders van de stichting;
7.2.
benoemt met ingang van 1 juni 2024, hangende het onderzoek in deze procedure en tot nader order, als leden van het dagelijks bestuur:
- [naam 1] (als voorzitter);
- mevrouw [naam 2] ; en
als leden van het algemeen bestuur:
- [naam 3] (als voorzitter);
- [naam 4] ;
- [naam 1] (als voorzitter);
- mevrouw [naam 2] ; en
als leden van het algemeen bestuur:
- [naam 3] (als voorzitter);
- [naam 4] ;
met, zoals omschreven onder 6.12, toekenning van alle wettelijke en statutaire bevoegdheden en met bepaling dat hun kosten ten laste van de stichting komen;
7.3.
bepaalt dat aan de onder 7.1 bedoelde schorsing en de onder 7.2 bedoelde benoeming geen werking toekomt als de minister vóór 1 juni 2024 de bekostiging van de stichting heeft hervat;
7.4.
verklaart deze beslissingen uitvoerbaar bij voorraad;
7.5.
compenseert de proceskosten, in die zin dat iedere partij de eigen kosten draagt;
7.6.
wijst af het meer of anders verzochte;
met betrekking tot de overige verzoeken:
7.7.
bepaalt dat partijen de rechtbank op 3 juni 2024 dienen te berichten zoals bedoeld onder 6.14;
7.8.
wijst af het voorwaardelijke tegenverzoek van de stichting;
7.9.
houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze beschikking is gegeven door mr. S.P. Pompe, mr. H.J.M. Baldinger en mr. T.H. van Voorst Vader en in het openbaar uitgesproken op 25 april 2024.