Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 22/2731
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 april 2024 in de zaak tussen
[eiseres 1] ., [eiseres 2] en [eiseres 3] ., uit Amsterdam , eiseressen
(gemachtigde: mr. R.G. Meester),
en
de burgemeester van de gemeente Amsterdam
(gemachtigde: mr. I. M. Houben).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseressen tegen de sluiting van drie horecagelegenheden voor onbepaalde tijd.
2. Snackbar [eiseres 1] aan de [adres 1] , restaurant [eiseres 2] aan [adres 2] en [eiseres 3] aan het [adres 3] zijn horecagelegenheden in Amsterdam. De exploitanten zijn respectievelijk dochter [naam 1] , zoon [naam 2] en vader [naam 3] .
3. In de nacht van [medio] december 2020 zijn snackbar [eiseres 1] en [eiseres 3] beschoten. Vanwege deze openbare ordeverstoring en de kans op herhaling hiervan, heeft de burgemeester op 7 januari 2021 deze horecagelegenheden gesloten. Op 21 januari 2021 heeft de burgemeester ook [eiseres 2] gesloten, vanwege een dreiging die was geuit naar (familieleden van) de exploitant. Kort daarna hebben eiseressen verzocht om heropening. Die werd eerst geweigerd, maar op 21 juni 2021 is de sluiting opgeheven.
4. Op 27 november 2021 heeft de burgemeester de drie horecagelegenheden opnieuw onmiddellijk gesloten. Uit politie-informatie bleek dat er een specifieke dreiging was geuit in de richting van deze horecazaken. De oorzaak zou mogelijk gelegen zijn in een conflict over verdovende middelen, waarbij [naam 4] , zoon en broer van de exploitanten betrokken zou zijn. Met het bestreden besluit van 26 april 2022 op het bezwaar van eiseressen is de burgemeester bij dat besluit gebleven.
5. Op 31 januari 2022 heeft de burgemeester de sluiting van de drie horecagelegenheden opgeheven.
6. De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
7. De rechtbank heeft het beroep op 26 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] , de gemachtigde van eiseressen en de gemachtigde van de burgemeester.
Wettelijk kader
8. De burgemeester heeft de horecagelegenheden gesloten op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 van de gemeente Amsterdam (APV). Hierin staat dat de burgemeester de sluiting kan bevelen van een voor publiek toegankelijk gebouw, inrichting of ruimte als daar zich andere feiten of omstandigheden dan in de voorgaande leden beschreven situaties voordoen of dreigen voor te doen, die niettemin de vrees wettigen dat het geopend blijven van het gebouw, de inrichting of de ruimte, ernstig gevaar oplevert voor de openbaar orde.
Gewijzigde motivering van het bestreden besluit
9. Op de zitting heeft de gemachtigde van de burgemeester medegedeeld dat de burgemeester een gewijzigd standpunt inneemt ten aanzien van de duur van de sluiting. De burgemeester stelt zich op het standpunt dat zij had moeten anticiperen op het nieuwe beleid met betrekking tot sluitingen. Daarin staat dat panden niet meer voor onbepaalde tijd gesloten worden, maar voor maximaal zes maanden. Op grond van voortschrijdend inzicht meent de burgemeester dat ook in deze zaak de horecagelegenheden voor zes maanden gesloten hadden moeten worden.
10. Gelet op dit gewijzigde standpunt is het beroep van eiseressen gegrond. De rechtbank zal aan de hand van de beroepsgronden beoordelen of de rechtsgevolgen van het gewijzigde bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten.
Beoordeling door de rechtbank
Is de burgemeester uitgegaan van de juiste feitelijke situatie?
11. Eiseressen betogen dat de geschetste gang van zaken onjuist is. In de bestuurlijke rapportage staat ten onrechte dat alle horecagelegenheden van [naam 3] zijn, terwijl hij alleen nog eigenaar is van [eiseres 3] . [naam 2] is eigenaar van [eiseres 2] geworden en [naam 1] is eigenaresse van snackbar [eiseres 1] . Dat deze fout in het bestreden besluit is hersteld, doet niet af aan voorgaande. Tot slot vinden eiseressen dat de burgemeester contact had moeten opnemen met [naam 2] en [naam 1] over de vermeende dreigingen.
12. De rechtbank stelt vast dat er in de bestuurlijke rapportage van 26 november 2021 inderdaad nog vanuit werd gegaan dat alle horecagelegenheden in eigendom van [naam 3] waren, maar dat dit met de bestuurlijke rapportage van 2 december 2021 is gecorrigeerd. Uit het bestreden besluit volgt dat de burgemeester ook van de juiste informatie is uitgegaan. Als zij in het primaire besluit nog van andere informatie uitging, zitten daar geen consequenties aan. De aard van de bezwaarschriftprocedure brengt namelijk met zich mee dat het bestuursorgaan gebreken zoals deze kan herstellen. Verder overweegt de rechtbank dat er geen reden is om aan te nemen dat de burgemeester contact op had moeten nemen met [naam 2] en [naam 1] om tot een zorgvuldige besluitvorming te kunnen komen.
Had de sluiting de juiste grondslag?
13. Eiseressen betogen dat de burgemeester niet bevoegd was om de horecagelegenheden op grond van artikel 2.10, eerste lid, onder e, van de APV te sluiten, omdat dit artikel volgens eiseressen onverbindend is. Hiermee omzeilt de burgemeester namelijk artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet, dat ook de bevoegdheid schept om een pand te sluiten, maar met verzwaarde criteria, zoals onmiddellijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit.
14. Dit betoog slaagt niet. De wetgever heeft artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet, ook wel de lichte bevelsbevoegdheid, in het leven geroepen voor situaties waarin de geldende regelgeving, waaronder de lokale verordeningen, geen voorziening bevat voor een concreet openbare-ordeprobleem. [1] In dit geval is er juist wel een voorziening, namelijk artikel 2.10, eerste lid, onder e, van de APV. Dit is een specifieke bestuursrechtelijke bevoegdheid. Daar volgt al uit dat de lichte bevelsbevoegdheid niet van toepassing kan zijn.
15. Gelet op voorgaande, behoeft hetgeen eiseressen hebben aangevoerd ten aanzien van de specifieke voorwaarden die gelden bij toepassing van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet geen verdere bespreking.
Was er een terechte vrees voor een ernstig gevaar voor de openbare orde?
16. Eiseressen betwisten dat het geopend blijven van de horecagelegenheden een ernstig gevaar voor de openbare orde zou opleveren. De burgemeester heeft ten onrechte gemeend dat er gevreesd moest worden voor nieuwe incidenten. In de periode tussen de sluitingen is bewezen dat er geen gevaar meer is, nu er in die periode niets is voorgevallen. De nieuwe informatie over zoon [naam 4] maakt dit niet anders, nu deze informatie niet is onderbouwd en de informatie niet over [naam 2] , [naam 1] en [naam 3] gaat. De vermeende dreigingen stonden bovendien los van [naam 1] en [naam 2] .
17. De rechtbank overweegt als volgt. In de bestuurlijke rapportage van 26 november 2021 wordt verwezen naar informatie die het Team Criminele Inlichtingen (TCI) van de Eenheid Noord-Holland in november 2021 heeft ontvangen. Hierin is te lezen dat de levens van onder andere [naam 4] en zijn vader gevaar lopen, omdat [naam 4] een partij cocaïne heeft gestolen. Omdat hij om die reden vreesde voor zijn leven, was hij gevlucht naar het buitenland, maar inmiddels was hij terug in Nederland. Volgens de informatie moet gevreesd worden dat op de horecazaken aanslagen gepleegd worden, met het doel om druk te zetten op de vader van [naam 4] , zodat hij de gestolen cocaïne zal vergoeden. Een groepering is op dat moment bezig met de voorbereiding hiervan. Uit het proces-verbaal blijkt dat er geen oordeel over de betrouwbaarheid van de verstrekte informatie kan worden gegeven. Uit de bijsluiter bij het TCI proces-verbaal volgt echter dat informatie die onbetrouwbaar is, niet wordt verstrekt. Anders dan eiseressen stellen is het niet zo dat er zomaar willekeurige, anoniem verstrekt informatie in een TCI proces-verbaal terechtkomt. De rechtbank overweegt dat met de TCI-informatie een reële dreiging aannemelijk is gemaakt, ook gelet op de voorgeschiedenis. Eerst is het woonhuis van [naam 5] bezocht door personen die op zoek waren naar [naam 4] . Vervolgens zijn [eiseres 1] en [eiseres 3] beschoten. Daarna hebben twee personen [eiseres 1] bezocht en gevraagd naar [naam 4] en ‘ [naam 4] ’. Bij [eiseres 2] zijn geen incidenten voorgevallen, maar ook deze horecagelegenheid valt in verband te brengen met de dreigingen. [naam 3] is immers thuis bezocht, omdat personen op zoek waren naar [naam 4] . Daarbij is gezegd: ‘dertig kilo, dan weet hij het wel’ en is genoemd dat deze personen wisten dat [naam 3] [eiseres 2] exploiteerde. Dat [eiseres 1] en [eiseres 2] niet langer van [naam 3] zijn, maakt bovendien niet dat hiermee de dreiging niet meer ten aanzien van [eiseres 1] en [eiseres 2] geldt. [naam 1] en [naam 2] staan door hun familieband immers in een directe relatie tot [naam 4] . De rechtbank is daarom van oordeel dat de burgemeester heeft kunnen vrezen voor een ernstig gevaar voor de openbare orde als de horecagelegenheden van eiseressen geopend waren gebleven.
Is het bestreden besluit in overeenstemming met de beleidsregels?
18. Eiseressen betogen dat het bestreden besluit in strijd is met de Beleidsregels sluitingen en heropeningen Amsterdam van 7 mei 2020 (de beleidsregels). In de beleidsregels staat welke feiten en belangen van belang zijn voor het al dan niet overgaan tot sluiten. Eiseressen wijzen erop dat er geen informatie uit het opsporingsverzoek naar voren is gekomen waaruit blijkt dat eiseressen zelf betrokken zijn bij criminele activiteiten, dat er geen sprake van overlast en/of overige incidenten in de afgelopen decennia was, dat de horecagelegenheden gesloten waren op de tijdstippen van de incidenten, dat het geen gevoelig type zaken zoals coffeeshops of discotheken betreft, dat er mogelijkheden zijn om maatregelen te treffen en er geen sprake lijkt te zijn van signalen van verwijtbaar handelen van de ondernemers zelf. Eiseressen wijzen er ook op dat [naam 3] zich steeds zelf bij de politie en de gemeente heeft gemeld en dat eiseressen alle afspraken in het verleden zijn nagekomen. Gelet op deze omstandigheden had de burgemeester in haar afweging tot de conclusie moeten komen dat de horecagelegenheden niet gesloten moesten worden.
19. Dit betoog slaagt niet. In de beleidsregels staat dat bij geweld van buitenaf geldt dat indien kan worden uitgesloten dat het incident op enige wijze verband houdt met de wijze van bedrijfsvoering, er in beginsel van sluiting wordt afgezien. Daarnaast wordt bij het besluit om wel of niet tot sluiting over te gaan een aantal uitgangspunten steeds opnieuw in onderlinge samenhang afgewogen, namelijk de impact van het incident en de veiligheid van de bewoners en omstanders, de kans op herhaling en de risico’s die dit mee zich meebrengt en tot slot de nadelen voor de ondernemers. Bij deze afweging staat het belang van de openbare orde voorop, maar is ook steeds oog voor de proportionaliteit van de maatregel. De punten die eiseressen noemen zijn hierbij van belang. De omstandigheid dat de burgemeester uiteindelijk de punten die eiser noemt minder zwaar heeft laten wegen dan de gevaren voor bewoners en omstanders en het risico op herhaling, maakt niet dat de burgemeester in strijd met het beleid handelt. Het is inherent aan de sluitingsmaatregel dat er nadelige gevolgen zijn voor de exploitanten en het is aan de burgemeester om dit af te wegen, nu de sluitingsmaatregel een discretionaire bevoegdheid betreft.
20. Ook betogen eiseressen dat de burgemeester is afgeweken van het uitgangspunt in de beleidsregels dat in beginsel na vier weken wordt heropend.
21. Dit beleid ziet op de heropening van panden en niet op de sluiting van panden. Deze beroepsgrond valt daarom buiten de omvang van het geding.
Is het bestreden besluit evenredig?
22. Eiseressen vinden het bestreden besluit niet evenredig. Hun grondrechten, waaronder het eigendomsrecht, worden beperkt. Eiseressen hadden immers een vergunning en kunnen nu hun horecagelegenheid niet meer exploiteren. Daarvoor is geen legitieme reden. Eiseressen hebben op de zitting hieraan toegevoegd dat zij psychisch geleden hebben door de sluitingen. Eiseressen merken ook op dat de burgemeester ook ten onrechte heeft nagelaten om aan het evenredigheidsbeginsel te toetsen.
23. Op grond van het in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde evenredigheidsbeginsel mogen de voor betrokkenen nadelige gevolgen van sluitingen niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. De ratio van het evenredigheidsbeginsel is niet het tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodig nadelige gevolgen. Bij deze directe toetsing van een (bestreden) besluit aan het evenredigheidsbeginsel kunnen de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van het (bestreden) besluit een rol spelen. [2]
24. De rechtbank overweegt dat het doel van het sluiten van openbaar toegankelijke panden is om gevaren voor de openbare orde te voorkomen. Dit is een gerechtvaardigd doel. Gelet op de voorgeschiedenis en de TCI-melding is dit ook een noodzakelijk en geschikt middel. Ook is de sluiting evenwichtig. Zoals hiervoor is overwogen is het inherent aan sluitingen dat de exploitanten nadeel ondervinden. Hoewel niet met stukken onderbouwd, is het voorstelbaar dat eiseressen hier psychisch onder geleden hebben. Echter, gelet op de dreiging die er was en de incidenten die zich al hadden voorgedaan, heeft de burgemeester meer gewicht kunnen toekennen aan het algemene belang dan aan de belangen van eiseressen. Hierbij is mede van belang dat verzocht kon worden om heropening. De rechtbank oordeelt daarom dat de sluitingen niet onevenredig zijn.
25. Tot slot oordeelt de rechtbank dat de burgemeester weliswaar niet expliciet aan het evenredigheidsbeginsel heeft getoetst, maar dat het bestreden besluit wel een kenbare belangenafweging bevat. Op dit punt bestaat dus ook geen gebrek.
Is sprake van een punitieve sanctie?
26. Eiseressen betogen dat sprake is van een punitieve sanctie.
27. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft in het arrest Engel en anderen tegen Nederland van 8 juni 1976 [3] drie criteria geformuleerd voor de bepaling of sprake is van een
criminal charge. Ten eerste is van belang hoe de sanctie naar nationaal recht is gekwalificeerd. Ten tweede is de aard van de overtreding – mede bezien in relatie tot het doel van de sanctie – van belang en ten derde de zwaarte van de maatregel. De laatste twee criteria zijn niet cumulatief: het voldoen aan één van deze criteria kan in bepaalde gevallen al leiden tot de conclusie dat van een
criminal chargesprake is. Daarnaast is mogelijk dat het tweede en derde criterium in samenhang bezien een dergelijke conclusie kunnen rechtvaardigen.
criminal charge. Ten eerste is van belang hoe de sanctie naar nationaal recht is gekwalificeerd. Ten tweede is de aard van de overtreding – mede bezien in relatie tot het doel van de sanctie – van belang en ten derde de zwaarte van de maatregel. De laatste twee criteria zijn niet cumulatief: het voldoen aan één van deze criteria kan in bepaalde gevallen al leiden tot de conclusie dat van een
criminal chargesprake is. Daarnaast is mogelijk dat het tweede en derde criterium in samenhang bezien een dergelijke conclusie kunnen rechtvaardigen.
28. Een op artikel 2.10, eerste lid, onder e, van de APV gebaseerd sluitingsbevel strekt tot uitoefening van bestuursdwang in situaties waarin gevaar voor de openbare orde aanwezig is. De sluiting van een voor het publiek openstaand gebouw door het uitoefenen van bestuursdwang wordt naar nationaal recht gekwalificeerd als een bestuurlijke maatregel en niet als een punitieve sanctie.
29. De sluitingsmaatregel is alleen gericht op herstel van de openbare orde en is niet bedoeld om leed toe te voegen. Bovendien is voor deze maatregel niet vereist dat een overtreding wordt begaan. Beide omstandigheden wijzen erop dat het hier niet gaat om een punitieve sanctie.
30. Bij het beoordelen van de zwaarte van de maatregel is van belang of de maatregel niet zodanig zwaar is dat deze daardoor als punitief moet worden beschouwd. De zwaarte van de maatregel wordt beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven. Hoe de betrokkene de maatregel subjectief ervaart is hierbij in het algemeen niet van belang. De burgemeester heeft de sluiting voor de duur van zes maanden vastgesteld en terecht noodzakelijk geacht. Ook hier is ook van belang dat eiseressen verzoeken tot heropening konden indienen.
31. Uit voorgaande volgt dat niet gesproken kan worden van een
criminal charge, ook niet als de criteria in samenhang worden bezien.
criminal charge, ook niet als de criteria in samenhang worden bezien.
Conclusie en gevolgen
32. Het beroep is gegrond, aangezien de burgemeester in beroep een nieuw standpunt heeft ingenomen. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover daarin staat dat de sluiting voor onbepaalde tijd is. De rechtbank laat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte in stand [4] , omdat de horecagelegenheden intussen weer geopend zijn en het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar geen feitelijke gevolgen voor eiseressen zou hebben.
33. Omdat het beroep gegrond is moet de burgemeester het griffierecht aan eiseressen vergoeden en krijgen eiseressen ook een vergoeding van hun proceskosten. De burgemeester moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiseressen een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
BeslissingDe rechtbank:- verklaart het beroep gegrond;- vernietigt het besluit van 26 april 2022 voor zover daarin is beslist dat de horecapanden voor onbepaalde tijd gesloten moesten worden;- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het besluit in stand blijven;- bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 365,- aan eiseressen moet vergoeden;- veroordeelt de burgemeester tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseressen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.D. Belcheva, voorzitter, en mr. L. Dolfing en mr. M.H.W. Franssen, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Pijpers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 april 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.