ECLI:NL:RBAMS:2023:7996

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 22/6000

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 december 2023 in de zaak tussen

[eisers] , te Amsterdam, eisers

(gemachtigden: [gemachtigden] ).

de burgemeester van Amsterdam, verweerder

(gemachtigde: [gemachtigde] ).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [naam 1] (hierna: restaurant [naam 2] ),

(gemachtigde: mr. A.S.D. Lijkwang).

Conclusie

1. De rechtbank stelt [eisers]
gedeeltelijk in het gelijk. De burgemeester heeft in haar besluitvorming onvoldoende gemotiveerd dat de huidige manier waarop [naam 2] haar restaurant exploiteert, het woon- en leefklimaat in de omgeving niet nadelig beïnvloedt. De burgemeester moet daarom opnieuw naar de zaak kijken. [eisers] krijgt geen gelijk in haar standpunten over de deur aan de [adres 1] en de brandveiligheid. De rechtbank legt hieronder uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen.

Wat is de aanleiding voor deze rechtszaak?

2.1.

De burgemeester heeft op 11 november 2021 een exploitatievergunning verleend aan het bedrijf [naam 1] voor een restaurant met terras op de [straat] in Amsterdam. Het restaurant heet [naam 2] en heeft een ingang aan de [straat] en aan de [adres 1] . Eiseres is een stichting die opkomt voor het leefklimaat van de bewoners van de [adres 1] en heeft - samen met een aantal bewoners van de [adres 1] - bezwaar gemaakt tegen de verleende exploitatievergunning. Buurtbewoners ervaren namelijk veel overlast van [naam 2] . De burgemeester heeft het bezwaar van eisers ongegrond verklaard met het besluit op bezwaar van 17 oktober 2022.

2.2.

Eisers zijn het hier niet mee eens en startten daarom deze procedure. De rechtbank hield zitting op 6 november 2023, waar de zaak is besproken met partijen. Op de zitting waren namens eisers aanwezig [namen 1] . Namens de burgemeester waren aanwezig [namen 2] . Namens het restaurant waren aanwezig [namen 3] . Namens de verhuurder van het pand, Stadsgoed N.V. (hierna: Stadsgoed), was aanwezig [naam 3] .

Kan de rechtbank de zaak inhoudelijk behandelen?

3.1.

De rechtbank moet eerst de vraag beantwoorden of eisers voldoen aan de formele vereisten om beroep te kunnen instellen. Anders dan restaurant [naam 2] aanvoert, is [eisers] wel belanghebbende bij deze zaak. De Stichting heeft volgens haar statuten namelijk als doel de bewoners van de [adres 1] een stem te geven in het publieke en politieke debat over onderwerpen, die het leefklimaat en de ruimtelijke ordening van de buurt betreffen. De Stichting heeft in de bezwaarfase in een mail van 12 mei 2022 een opsomming gegeven van feitelijke werkzaamheden die ze heeft verricht in dit kader, zoals buurtacties. De Stichting valt hiermee onder het belanghebbende begrip van artikel 1:2, derde lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).^[1]Aan het formele vereiste dat een organisatie belanghebbende moet zijn om een procedure te kunnen voeren, is dus voldaan.

3.2.

De buurtbewoners zijn niet-ontvankelijk in hun beroep (voldoen niet aan de formele vereisten), omdat zij het beroep te laat hebben ingediend. De termijn voor het indienen van een beroepschrift is zes weken.^[2]De buurtbewoners hebben pas beroep ingesteld met de ondertekening van de aanvullende gronden van beroep en dit was buiten de termijn van zes weken. Dat de buurtbewoners om deze reden niet aan de formele vereisten voldoen, maakt feitelijk geen verschil. [eisers] behartigt namelijk hun belangen en kan wel meedoen aan de procedure.

Waarom zijn eisers het niet eens met de verleende exploitatievergunning?

Veel overlast en geen goede communicatie

4.1.

[eisers] heeft in principe geen bezwaar tegen een zaak als [naam 2] in hun buurt. De burgemeester moet echter wel extra voorschriften verbinden aan de verleende exploitatievergunning om de situatie voor omwonenden acceptabel te maken. Het probleem is dat er veel overlast is en dat de buurtbewoners niet op een goede manier worden behandeld door [naam 2] . De communicatie vanuit [naam 2] laat te wensen over. [naam 2] reageert vaak niet op WhatsApp berichten met klachten.

4.2.

De burgemeester geeft bovendien een te rooskleurig beeld van de bereidheid van de exploitanten en pandeigenaar om voldoende rekening te houden met de belangen van de bewoners. Het zegt in dat kader bijvoorbeeld al genoeg dat er dwangsommen nodig waren om [naam 2] te dwingen biertanks uit de binnenplaatsen weg te halen en een deugdelijke afzuiginstallatie te plaatsen. Verder zijn er nog steeds problemen wat betreft geluidsoverlast als gevolg van slechte isolatie van muren, plafonds en ramen. Er wordt zeer luide muziek gedraaid tot laat in de avond. Er zijn twee hofjes grenzend aan het restaurant waar ook de (slaap)kamerdeuren van omwonenden op uitkomen. Deze binnenplaats wordt gebruikt als opslagruimte. Er is nooit een geluidswerende doek geplaatst bij het terras. Er zijn verder lelijke luchtafvoerpijpen voor de ramen. Eisers hebben een overzicht overgelegd van klachten die door buurtbewoners de afgelopen twee jaar zijn ingediend bij [naam 2] en bij de burgemeester. Daar is niet vaak actie op ondernomen. Uit de tijdstippen blijkt ook dat de overlast vaak buiten de toegestane tijdstippen plaatsvindt. Stadsgoed reageert inmiddels niet meer op vragen van bewoners. Er zijn nu live jazz avonden op maandag avond. De terrasvergunning van [naam 2] is tijdelijk verleend, maar door de burgemeester nooit

geëvalueerd. Op de zitting hebben buurtbewoners van het pand geluidsfragmenten laten horen en aangegeven vaak niet te kunnen slapen.

4.3.

[eisers] vergelijkt de situatie met panden in de buurt, die al veel langer geleden ook met horeca zijn begonnen en welke wel goed zijn geïsoleerd. Bewoners hebben daarvan nauwelijks overlast, ook omdat daar goed wordt gereageerd op klachten. Eisers hebben het idee dat de burgemeester niet goed durft op te treden vanwege haar partnership met Stadsgoed, de eigenaar van het pand.

[naam 2] is feitelijk meer een café

4.4.

[eisers] voert verder aan dat [naam 2] feitelijk meer een café is dan een restaurant, terwijl een café volgens het bestemminsplan niet is toegestaan op de locatie. Dat blijkt wel uit de besloten partijen die [naam 2] organiseren voor

grote commerciële cliënten, waarbij de hele zaak van binnen en van buiten wordt

omgebouwd tot partylocatie en waarbij tot diep in de nacht met hoog geluidsniveau gefeest wordt en klachten van bewoners stelselmatig genegeerd worden. Ook tijdens reguliere avonden is het geluidsniveau zo hoog, dat het de vraag is of het niet gaat om een café. Tijdens de hoorzittingen is deze twijfel ook expliciet geuit door de ambtenaren van de burgemeester.

De ingangsdeur aan de [adres 1] moet dicht blijven

4.5.

[eisers] voert daarnaast aan dat de ingang van het restaurant aan de [adres 1] wordt gedeeld met bewoners die boven het pand wonen. Eisers willen dat het restaurant deze ingang niet gebruikt, omdat er veel overlast van kan zijn, er meer kans is op inbraak en vanwege de brandveiligheid. Bovendien heeft [naam 2] aangegeven dat als zij deze deur mogen gebruiken, zij ook een terras willen aan de [adres 1] . Het restaurant kan prima alleen de ingang gebruiken aan de [straat] . In het huurcontract staat bovendien dat deze ingangsdeur geen deel uitmaakt van het huurcontract tussen de pandeigenaar en [naam 2] en dat de bewoners het eens moeten zijn met het gebruik van de gemeenschappelijke deur. Ten slotte is tijdens de tweede hoorzitting bij de burgemeester gebleken dat [naam 2] niet kan onderbouwen waarom deze deur open zou moeten zijn.

4.6.

Verder is het gebruik van deze ingangsdeur in strijd met de verleende bouwvergunning, waarin een ontheffing is verleend om de begane grond te kunnen gebruiken als horecalocatie. Daarbij is expliciet in de bouwvergunning opgenomen dat de vestiging van horeca in deze ruimte niet strijdig mocht zijn met het woon- en leefklimaat in de buurt. Ook is het gebruik van deze ingangsdeur in strijd met Centrum Uitvoeringsnotitie Horeca 2014, omdat de [adres 1] geen gebied is dat is aangewezen voor uitbreiding van horeca.

4.7.

Door [naam 2] wordt de hal van [adres 1] nu wel gebruikt voor het neerzetten van stoelen en tafeltjes, en gasten wordt toegestaan de ruimte te gebruiken om babyluiers te verschonen. Dit toont het disrespect voor de bewoners. Verder heeft de Brandweer niet beoordeeld of de feitelijke situatie in overeenstemming is met het Bouwbesluit 2012, terwijl dit in het advies van de bezwaarschriftencommissie wel is verzocht aan de burgemeester.

Wat is het standpunt van de burgemeester in het besluit op bezwaar?

Geluidsoverlast en geen goede communicatie

5.1.

De burgemeester overweegt in het besluit op bezwaar dat het restaurant is toegestaan in het betreffende postcodegebied. [naam 2] beïnvloedt het woon- en leefklimaat van de omgeving niet onevenredig nadelig. Het gaat immers om het centrum van Amsterdam bij de [straat] , waar veel winkels, restaurants en cafés zijn en veel reuring is.

5.2.

Daarnaast was [naam 2] een beginnende onderneming en hebben zij zich samen met de pandeigenaar ingezet om de punten van overlast aan te pakken en tegemoet te komen aan de buurtbewoners:

• De biertanks zijn niet meer op de binnenplaats aanwezig en worden daar volgens

niet meer teruggeplaatst.

• De afzuiginstallatie is verplaatst en er is een filtratiekast aangelegd, wat ervoor moet

zorgen dat er geen geluidsoverlast meer is.

• Om de overlast van muziekgeluid vanuit het horecabedrijf op te lossen, heeft

[naam 2] samen met de pandeigenaar Stadsgoed een nieuw geluidsisolerend

plafond boven de bar aangebracht.

• Verder schakelt [naam 2] aan het einde van het diner (22.00/23.00 uur) de

geluidzone uit waar mevrouw [naam 4] boven slaapt.

• Omdat de bewoners van nummer [nummer] aangaven geluidsoverlast in de woonkamer te

ervaren, is de geluidsbox van de rechterzijde naar de linkerzijde van de muur verplaatst.

• Om geluidsoverlast op de binnenplaats tegen te gaan wil [naam 2] een

geluidswerend doek plaatsen.

• Er zijn voorzetramen bij de bewoners geplaatst.

• De camera bij de entree op de [adres 1] is weggehaald.

5.3.

[naam 2] heeft hiermee aangetoond de klachten van de omwonenden serieus te nemen. Als er in de toekomst weer overlast is, kunnen de omwonenden dit aangeven bij de burgemeester. Een ambtenaar van de burgemeester staat in contact met de omwonenden en kan geluidsmetingen uitvoeren.

[naam 2] is een restaurant en geen café

5.4.

De burgemeester concludeert dat [naam 2] moet worden aangemerkt als restaurant en niet als café. Volgens de regelgeving ligt bij een restaurant het accent op het serveren van eten en bij een café op het schenken van drankjes. Bij [naam 2] ligt het accent op het serveren van eten. Het aanbieden van alleen drankjes, al dan niet met een borrelhapje, is een ondergeschikt deel van de totale exploitatie.

5.5.

Het klopt dat de burgemeester bij de behandeling van de aanvraag heeft aangegeven dat het ondernemingsplan te veel neigde naar een café of een eetcafé, onder andere omdat [naam 2] biertanks van 500 liter wilde plaatsen. Hierop heeft [naam 2] het ondernemingsplan aangepast en aangetoond dat bier tegenwoordig langer houdbaar is dan vijf weken (en er dus niet zoveel geschonken wordt als in een café het geval zou zijn). [naam 2] is naar aanleiding van de hoorzitting met buurtbewoners in de bezwaarfase bij de burgemeester gewaarschuwd dat het niet moet verschuiven van een restaurant naar café. Concluderend is vooralsnog niet geconstateerd dat [naam 2] feitelijk wordt geëxploiteerd als café, in plaats van als restaurant. Een restaurant is volgens het bestemmingsplan gewoon toegestaan op deze locatie, waardoor dit geen reden is de exploitatievergunning nu alsnog in te trekken of hieraan extra voorwaarden te verbinden.

De ingangsdeur aan de [adres 1]

5.6.

De burgemeester is voldoende tegemoet gekomen aan het beschermen van het woon- en leefklimaat door het gebruik van deze ingangsdeur te beperken tot 22.00 uur ‘s avonds. Het zou onredelijk zijn als [naam 2] deze deur niet mag gebruiken, terwijl het een gezamenlijke deur is. Wat betreft eventuele overlast kan [naam 2] hierop toezien. En wat betreft inbraak: de bewoners hebben een eigen voordeur die ze kunnen afsluiten. Verder is wat in het huurcontract staat een privaatrechtelijke aangelegenheid tussen de pandeigenaar en de huurders. De pandeigenaar heeft op de zitting bij de burgemeester aangegeven geen bezwaar te hebben tegen het gebruik van de deur. Hij zal het gebruik van de deur wel verbieden als op langere termijn blijkt dat er veel overlast is. De burgemeester is niet bevoegd op basis van de privaatrechtelijke afspraken voorwaarden over de ingangsdeur te verbinden aan de exploitatievergunning. Bij het gebruik van deze deur moet de Brandweer wel beoordelen of dit veilig is.

Wat is het standpunt van restaurant [naam 2] ?

[naam 2] is een restaurant en geen café

6.1.

[naam 2] voert aan dat de horecagelegenheid onder de definitie van een restaurant valt en er daarom geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Het enkele feit dat [naam 2] een besloten bedrijfsfeest heeft verzorgd, maakt niet dat de exploitatie in strijd zou zijn met het bestemmingsplan.

Geluidsoverlast – [naam 2] heeft maatregelen genomen

6.2.

[naam 2] heeft constructief gereageerd op meldingen van geluidsoverlast. Er zijn mitigerende acties ondernomen wat betreft de geluidsoverlast van de technische installaties. Daarnaast zijn ingrijpende bouwkundige ingrepen gedaan in het pand en aan de woningen van de omwonenden gericht op geluidsisolatie. Ook zijn organisatorische maatregelen getroffen aangaande de muziekinstallatie.

6.3.

De omwonenden hebben er verder voor gekozen om te wonen in de binnenstad van Amsterdam, in een wijk die zich kenmerkt door een hoge dichtheid van horeca en nabij een pand dat altijd bestemd is geweest voor horeca. Enige geluidsoverlast is daaraan inherent en kan niet zonder meer leiden tot de conclusie dat het woon- en leefklimaat nadelig wordt beïnvloed. Verder kunnen omwonenden een handhavingsverzoek doen, als geluidsnormen toch overtreden zouden worden.

6.4.

Ten slotte is in de exploitatievergunning het voorschrift opgenomen

dat de toegangsdeur van het horecabedrijf aan de zijde [adres 1] vanaf 22.00 uur gesloten moet zijn. Dit voorschrift is opgenomen met het oog op de bescherming van het woon- en leefklimaat van de direct-omwonenden.

Wat is het beoordelingskader?

7.1.

De rechtbank moet beoordelen of de burgemeester de exploitatievergunning in de huidige vorm mocht verlenen aan [naam 2] . De rechtbank moet de afweging van de burgemeester terughoudend toetsen, omdat de burgemeester beoordelingsvrijheid heeft. Het gaat immers om een beleidsmatig en politiek vraagstuk. In de regels^[3]staat dat de burgemeester een exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk kan weigeren, als het horecabedrijf het woon- en leefklimaat in de omgeving nadelig beïnvloed.

7.2.

De burgemeester moet beoordelen of het horecabedrijf op een bepaalde locatie toelaatbaar is. Hierbij zijn de volgende punten van belang:

- het karakter van de straat en de wijk waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen.
- de aard van het horecabedrijf.
- de spanning waaraan het woon- en leefklimaat ter plaatse al bloot staat.

- de wijze van bedrijfsvoering door de exploitant of de leidinggevende.

Waarom stelt de rechtbank [eisers] gedeeltelijk in het gelijk?

8.1.

De rechtbank stelt vast dat de bewoners van het pand veel overlast ervaren van restaurant [naam 2] . [eisers] heeft een overzicht van - over de afgelopen twee jaar - ingediende klachten overgelegd. Op de zitting hebben bewoners van het pand hierover verklaard en aangegeven dat zij vaak niet kunnen slapen vanwege de overlast.

8.2.

De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester in het besluit op bezwaar onvoldoende heeft gemotiveerd dat de huidige manier waarop [naam 2] haar restaurant exploiteert in een monumentaal pand, het woon- en leefklimaat in de omgeving niet nadelig beïnvloedt. Het klopt dat het gaat om een buurt in het centrum van Amsterdam waar veel restaurants en cafés zijn en waar meer overlast kan worden verwacht. Gelet op de hoeveelheid klachten gericht op dit specifieke restaurant, is deze algemene overweging over de buurt echter onvoldoende voor de conclusie dat de leefbaarheid niet in het geding is. Ook het feit dat restaurant [naam 2] zich heeft ingezet om punten van overlast aan te pakken -wat op zichzelf heel positief is -, is daartoe onvoldoende. Bewoners ervaren immers nog steeds veel overlast. Gelet hierop kan het zo zijn dat de tot nu toe verrichtte acties om de overlast te beperken, niet genoeg zijn geweest. Verder is op de zitting gebleken dat de belofte van [naam 2] om een geluidswerend doek te plaatsen (genoemd in het besluit op bezwaar) tot op heden niet is nagekomen.

8.3.

Dat [naam 2] volgens de regels over het schenken van drank niet onder de definitie van een café valt, maakt niet dat het niet zo zou kunnen zijn dat het restaurant feitelijk meer neigt naar een café en dat dit misschien in strijd is met de leefbaarheid in een gehorig monumentaal pand. Het eerdere restaurant dat in het pand gevestigd zat, leek een andere bedrijfsvoering te hebben, waarbij er niet zoveel klachten waren. Verder is het onvoldoende duidelijk of het pand van binnen uit niet beter geïsoleerd zou kunnen worden, nu het gaat om een monumentaal pand (waarbij ook niet te veel veranderd mag worden, zoals Stadsgoed aangaf op de zitting).

8.4.

De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester bovenstaande punten beter moet uitzoeken en motiveren in het kader van de leefbaarheid. Er is wellicht een mogelijkheid om strengere voorwaarden aan de vergunning te verbinden of meer maatregelen te treffen in het pand, wat aan de burgemeester is om te beoordelen. De burgemeester zal daarom nogmaals naar de zaak moeten kijken en een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen.

Waarom stelt de rechtbank [eisers] gedeeltelijk niet in het gelijk?

De toegangsdeur aan de [adres 1]

9.1.

[eisers] heeft aangevoerd dat de burgemeester het gebruik van de toegangsdeur aan de [adres 1] in de verleende exploitatievergunning had moeten verbieden en heeft in dat kader handtekeningen van buurtbewoners overgelegd. De burgemeester heeft in de verleende exploitatievergunning bepaald dat de deur na 22.00 uur ’s avonds niet meer mag worden gebruikt vanwege het woon- en leefklimaat.

9.2.

De rechtbank oordeelt dat de burgemeester het gebruik van de deur niet op voorhand hoefde te verbieden. Het gaat om een gezamenlijke deur en op de zitting is gebleken dat de deur nog niet is open geweest. Het is dus niet duidelijk hoe het zal zijn als de [naam 2] de deur wel zal gebruiken en of dat overlast zal veroorzaken. [naam 2] heeft op de zitting aangegeven hierover overleg te zullen hebben met de bewoners. Dat in het huurcontract staat - zoals [eisers] stelt - dat de bewoners het eens moeten zijn met het gebruik van de gemeenschappelijke deur, is een privaatrechtelijke aangelegenheid tussen Stadsgoed, [naam 2] en de huurders. De burgemeester hoeft op basis van deze privaatrechtelijke afspraken geen voorwaarden aan het gebruik van de ingangsdeur te verbinden in de exploitatievergunning. Indien de privaatrechtelijke afspraken niet zouden worden nagekomen, kan eiseres dit - eventueel via Stadsgoed - voorleggen aan de civiele rechter. Verder heeft [eisers] aangevoerd dat [naam 2] een terras zal beginnen aan de [adres 1] als ze de betreffende deur mogen gebruiken. De rechtbank oordeelt dat hiervan nu nog geen sprake is. Als [naam 2] een aanvraag indient voor een terrasvergunning, zal de burgemeester dit moeten beoordelen en gelden daarvoor weer de mogelijkheden van bezwaar en beroep. Als er in de toekomst overlast zou zijn van de toegangsdeur, kunnen de buurtbewoners hierover een handhavingsverzoek indienen bij de burgemeester. De burgemeester heeft in dit kader ook toegezegd dat de situatie na een tijd geëvalueerd kan worden en dan alsnog kan worden beslist dat de deur niet mag worden gebruikt.

De brandveiligheid

9.3.

De beroepsgrond van [eisers] over de brandveiligheid slaagt niet. De brandveiligheid is getoetst bij de aanvraag om een omgevingsvergunning. In die aanvraag was aangegeven dat de deur zou worden gebruikt als nooddeur en dus niet als reguliere deur. Omdat de deur nu toch als reguliere deur mag worden gebruikt, heeft de burgemeester in het bestreden besluit aangegeven dat de brandveiligheid opnieuw moest worden onderzocht. De brandweer heeft aangegeven dat er geen nieuwe brandveiligheidstoets nodig is. Omdat de betreffende deur niet is voorzien van een panieksluiting (of soortgelijke sluiting) kan deze tegelijkertijd zowel worden gebruikt als reguliere deur als als nooddeur. De burgemeester heeft dit ook meegedeeld aan [eisers] in een mail van 17 oktober 2023.

Wat zijn de gevolgen van deze uitspraak?

10.1.

Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het besluit op bezwaar. De rechtbank draagt de burgemeester op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van drie maanden, zodat de burgemeester de mogelijkheid heeft in contact te treden met partijen als zij dat wenst. De rechtbank acht van belang dat op de zitting is gebleken dat partijen op zich bereid zijn met elkaar te spreken om tot oplossingen te komen en eiseres ook aangeeft dat zij er op zich niet op uit is dat [naam 2] überhaupt geen vergunning krijgt.

10.2.

Omdat de rechtbank [eisers] in het gelijk stelt, bepaalt zij dat de burgemeester het betaalde griffierecht voor deze procedure van € 365,- aan de stichting vergoedt.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep van de acht buurtbewoners niet-ontvankelijk.

- verklaart het beroep van [eisers] gegrond.

- vernietigt het besluit op bezwaar.

- draagt de burgemeester op binnen drie maanden na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.

- draagt de burgemeester op het betaalde griffierecht van € 365,- aan [eisers] te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H.W. Franssen, rechter, in aanwezigheid van

mr. A.V.A. Teggelaar, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op

12 december 2023.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na verzending van de uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019 2500 EA Den Haag.^[4]Dit kan ook digitaal. Aan het instellen van hoger beroep zijn kosten verbonden.