ECLI:NL:RBAMS:2023:4557

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummers: AMS 22/2475 en AMS 23/1794

uitspraak van de meervoudige kamer van 18 juli 2023 in de zaken tussen

Koninklijke Luchtvaart Maatschappij N.V., te Schiphol, eiseres

(gemachtigden: mr. C. Ruers en mr. P. Breithaupt),

de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, namens deze de Inspectie Leefomgeving en Transport,ILT,

(gemachtigden: mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij, mr. J.I.J. Langenberg en

N. Widjaja).

Partijen worden hierna aangeduid als ‘KLM’ respectievelijk ‘ILT’.

Procesverloop

Op 22 februari 2022 (het bestreden besluit I) heeft ILT aan KLM een bestuurlijke boete opgelegd van € 40.100,-.

Op 20 december 2022 (het bestreden besluit II) heeft ILT aan KLM een bestuurlijke boete opgelegd van € 81.400,-.

KLM heeft met instemming van ILT rechtstreeks beroep ingesteld tegen beide bestreden besluiten.^[1]ILT heeft in beide beroepszaken een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juni 2023. KLM heeft zich laten vertegenwoordigen door vier medewerkers en haar gemachtigden. ILT heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

1. Op 6 april 2021 is D-Reizen failliet gegaan. Na het faillissement van D-Reizen hebben verschillende reizigers bij ILT gemeld dat zij geen terugbetaling van hun vliegtickets hebben ontvangen nadat de vlucht(en) door KLM waren geannuleerd.

2. ILT heeft vervolgens een onderzoek ingesteld en zijn bevindingen vastgelegd in de boeterapporten van 6 oktober 2021 en 3 mei 2022. In beide boeterapporten heeft ILT geconcludeerd dat KLM de Verordening (EG) nr. 261/2004 (de Verordening) stelselmatig overtreedt. KLM heeft namelijk met betrekking tot in totaal tien geannuleerde vluchten geen bijstand geboden aan passagiers die hierom hebben verzocht (door ILT aangeduid als boetefeitcode 5.1.1). Verder heeft KLM geweigerd passagiers de ticketprijs terug te betalen (boetefeitcode 5.1.2). Dit is in strijd met artikel 5, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 8, eerste lid, van de Verordening. Daarnaast heeft ILT in het boeterapport van

3 mei 2022 geconstateerd dat KLM verschillende keren de passagiers niet schriftelijk heeft geïnformeerd over de regels voor compensatie en bijstand (boetefeitcode 14.2.1). Dit is in strijd met artikel 14 van de Verordening.

3. In de brieven van 26 oktober 2021 en 2 juni 2022 heeft ILT KLM laten weten voornemens te zijn boetes op te leggen vanwege deze overtredingen. KLM heeft tegen beide voornemens zienswijzen ingediend. ILT heeft vervolgens met het bestreden besluit I en het bestreden besluit II de boetes aan KLM opgelegd. Het bestreden besluit I is gebaseerd op meldingen 1 tot en met 11 en 13, waarbij volgens ILT een overtreding van artikel 5, eerste lid, in samenhang met artikel 8, eerste lid, van de Verordening aan de orde was. Het bestreden besluit II heeft betrekking op meldingen 14 tot en met 18, 20 en 21, waarbij naast een overtreding van voornoemde artikelen ook een overtreding van artikel 14 van de Verordening aan de orde was.

Het oordeel van de rechtbank

4. In beroep heeft ILT erkend dat zij ten onrechte de nieuwe beleidsregels op melding 6 heeft toegepast en dat KLM voor meldingen 4 en 8 heeft aangetoond dat zij de vluchten niet heeft geannuleerd. De rechtbank zal het beroep tegen het bestreden besluit I daarom gegrond verklaren en de beroepsgronden gericht tegen de meldingen 4, 6 en 8 verder niet bespreken.

5. Voor de overige meldingen geldt dat niet in geschil is dat KLM de betreffende vluchten heeft geannuleerd, de passagiers niet de keuze heeft geboden tussen – kort gezegd – terugbetaling van de ticketprijs of een andere vlucht en de ticketprijs niet aan de passagiers heeft terugbetaald, maar aan D-Reizen. Eveneens is niet in geschil dat D-Reizen de ticketprijs vervolgens niet aan de passagiers heeft terugbetaald.

Overtreding

6. KLM stelt allereerst dat ILT niet aan zijn bewijslast heeft voldaan. Uit de boeterapporten en de boetebesluiten valt niet op te maken of de tickets los zijn verkocht of onderdeel zijn van een pakketreis. ILT heeft niet mogen uitgaan van de juistheid van de verklaringen van de passagiers. ILT heeft verder niet gemotiveerd dat meldingen 10 en 11 geen onderdeel uitmaakten van een pakketreis en met betrekking tot melding 14 onvoldoende doorgevraagd bij de passagier. Bij melding 16, 17, 18 en 21 heeft ILT in het geheel geen navraag gedaan bij de passagiers, aldus KLM.

7. ILT heeft in de bestreden besluiten toegelicht dat, als sprake zou zijn geweest van een pakketreis, dit op de boekingsbevestiging zou zijn vermeld in die zin dat daarop naast de vlucht bijvoorbeeld ook de huur van een auto, de transfer van de luchthaven naar een accommodatie of de huur van een accommodatie zou staan. ILT gaat uit van de juistheid van de boekingsbevestigingen.

8. De rechtbank volgt ILT in zijn standpunt. Naar het oordeel van de rechtbank mag ILT in beginsel uitgaan van de juistheid van de boekingsbevestiging. Als KLM betoogt dat de boekingsbevestiging onjuist is, is het aan haar om dat aannemelijk te maken. KLM heeft geen stukken ingebracht waaruit blijkt dat de boekingsbevestigingen onjuist zijn. De rechtbank is dan ook van oordeel dat ILT aan zijn bewijslast heeft voldaan.

Artikelen 5 en 8 van de Verordening

9. KLM betoogt, kort samengevat, dat zij de verplichting tot het bieden van bijstand als bedoeld in artikel 5, eerste lid, in samenhang met artikel 8, eerste lid, van de Verordening niet heeft overtreden. Het bieden van bijstand gaat immers niet verder dan het bieden van een keuze tussen terugbetaling of omboeking. De Verordening bevat geen verplichting voor KLM om te zorgen dat passagiers die indirect hun ticket hebben geboekt de ticketprijs terugbetaald krijgen. Deze interpretatie blijkt niet uit de (wetsgeschiedenis van de) Verordening of uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) en druist in tegen de werkwijze die al decennialang wordt toegepast en door ILT is geaccepteerd. De Verordening heeft niet uitsluitend tot doel passagiers een hoog niveau van bescherming te bieden, maar dit moet juist in balans zijn met de belangen van de luchtvaartmaatschappijen. Het standpunt van ILT leidt ertoe dat KLM in veel gevallen dubbel moet betalen.

10. De rechtbank overweegt dat in artikel 5 van de Verordening is bepaald dat door de luchtvaartmaatschappij bijstand moet worden verleend aan de passagiers als bedoeld in artikel 8 van de Verordening. Dit artikel vult de bijstand vervolgens zo in dat de passagier de keuze wordt geboden tussen terugbetaling en omboeking naar een andere vlucht. Uit considerans 7 en de wetsgeschiedenis van de Verordening blijkt dat de bedoeling van de Europese wetgever is om alle bij de Verordening gecreëerde verplichtingen neer te leggen bij de luchtvaartmaatschappij die de vlucht uitvoert of laat uitvoeren of voornemens is de vlucht uit te (laten) voeren, om zo de effectieve toepassing van de Verordening te waarborgen.^[2]

11. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de artikelen 5 en 8, mede gelet op considerans 7 en de wetsgeschiedenis van de Verordening, alleen zo worden gelezen dat, indien de passagier daarvoor kiest, de luchtvaartmaatschappij de ticketprijs aan de passagier moet terugbetalen. De rechtbank overweegt hiertoe allereerst dat artikel 5 en artikel 8 van de Verordening niet los van elkaar kunnen worden gezien. Artikel 5 bepaalt immers onder verwijzing naar artikel 8 dat de bijstand aan de passagier moet worden verleend. Daaruit – en uit het feit dat het doel van de Verordening is om passagiers te beschermen – volgt dat terugbetaling, zoals geregeld in artikel 8, aan de passagier moet plaatsvinden. Dat dit anders zou (kunnen) zijn in het geval een passagier zijn ticket heeft geboekt via een reisbureau zoals D-Reizen, is niet af te leiden uit de Verordening of de wetsgeschiedenis. De Verordening maakt weliswaar een onderscheid tussen terugbetaling en compensatie, maar dit betreft in beide gevallen rechten van passagiers en de Verordening maakt hierbij (ook) geen uitzondering op het uitgangspunt dat
alleverplichtingen rusten op de luchtvaartmaatschappijen. Kortom, het is de verantwoordelijkheid van KLM dat de passagiers de terugbetaling van de ticketprijs ontvangen. Dit betekent dat KLM niet aan haar verplichtingen uit de Verordening heeft voldaan door de ticketprijs terug te betalen aan

D-Reizen, als D-Reizen de ticketprijs vervolgens niet doorbetaalt aan de betreffende passagier.

12. Dat KLM dan mogelijk de ticketprijs dubbel moet restitueren, verandert het voorgaande niet. Een mogelijke dubbele restitutie is het gevolg van de keuze van KLM om bij annulering aan een tussenpersoon te restitueren. Gelet op het bovenstaande blijft het echter haar verantwoordelijkheid dat de ticketprijs daadwerkelijk aan de passagier wordt terugbetaald. Dat deze praktijk van restitutie aan de tussenpersoon door ILT wordt geaccepteerd, maakt dit niet anders. De eindverantwoordelijkheid blijft immers bij KLM en het is aan haar om haar civielrechtelijke afspraken met tussenpersonen zo in te richten dat zij aan haar verplichtingen op grond van de Verordening kan voldoen.

13. De conclusie is dat KLM artikel 5, eerste lid, in samenhang met artikel 8, eerste lid, van de Verordening heeft overtreden.

Artikel 14 van de Verordening

14. KLM betoogt verder dat zij niet verwijtbaar heeft gehandeld door de passagiers niet altijd direct te informeren over hun rechten zoals verplicht gesteld in artikel 14 van de Verordening. Uit rechtspraak blijkt namelijk dat een mededeling van de luchtvaartmaatschappij (aan D-reizen) geldt als mededeling aan de passagier.

15. De rechtbank overweegt dat artikel 14, tweede lid, van de Verordening bepaalt dat een luchtvaartmaatschappij die een vlucht uitvoert en die overgaat tot annulering van een vlucht, iedere daardoor getroffen passagier een schriftelijke mededeling bezorgt waarin de regels voor compensatie en bijstand overeenkomstig de Verordening zijn uiteengezet. Niet in geschil is dat KLM de passagiers van meldingen 14 tot en met 18, 20 en 21 niet schriftelijk over hun rechten heeft geïnformeerd.

16. De rechtbank oordeelt dat KLM artikel 14 van de Verordening heeft overtreden. Uit Europese rechtspraak^[3]volgt dat een mededeling aan een reisbureau alleen voldoende is om aan de verplichting uit artikel 14 van de Verordening te voldoen, als de betreffende passagier daarvoor uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven. KLM heeft aangegeven dit niet te kunnen aantonen, omdat zij geen partij is bij de overeenkomst tussen D-Reizen en de passagiers. Nu het schriftelijk informeren van passagiers een verantwoordelijkheid is die op de schouders van KLM rust, is het echter aan haar om na te gaan of die toestemming is gegeven. Dat KLM geen partij is bij de overeenkomst tussen D-Reizen en de passagiers, maakt dat niet anders. Het is aan KLM om afspraken met derden, zoals D-Reizen, te maken en haar systemen zo in te richten dat zij haar verplichtingen op grond van de Verordening kan nakomen.

Verwijtbaarheid

17. KLM stelt zich op het standpunt dat haar niet verweten kan worden dat zij geen bijstand heeft geboden aan passagiers. De Verenigde Staten, Polen en Curaçao hadden ten tijde van de vluchten in kwestie namelijk inreisverboden. Het bieden van een alternatieve reis was bij deze bestemmingen daarom geen optie. Daarnaast is het niet aan KLM te wijten dat zij artikel 14 van de Verordening heeft overtreden. D-Reizen houdt namelijk bewust contactgegevens van passagiers achter, zodat KLM geen contact met hen kan opnemen en bij de annuleringen in verband met Covid-19 waren de passagiers vaak niet aanwezig op de luchthaven.

18. Deze grond slaagt niet. Uit de Verordening blijkt dat de luchtvaartmaatschappij bijstand moet verlenen aan de passagiers in de vorm van het bieden van een keuze tussen een alternatieve vlucht (bij de eerste gelegenheid) of terugbetaling. Dat een alternatieve vlucht naar het oordeel van de luchtvaartmaatschappij niet mogelijk is, maakt niet dat de passagiers geen keuze meer geboden hoeft te worden. Voor zover KLM betoogt dat zij geen contactgegevens van passagiers had, overweegt de rechtbank nogmaals dat het aan KLM was om zodanige afspraken te maken met D-Reizen en haar systemen zo in te richten dat zij aan haar verplichtingen op grond van de Verordening kon voldoen. Nadat de passagiers contact met KLM hadden opgenomen, waren hun contactgegevens bovendien in ieder geval bekend bij KLM, zodat dit ook om die reden geen grond kan zijn om aan te nemen dat het overtreden van artikel 5 in samenhang met artikel 8 van de Verordening niet verwijtbaar was.

Meldingen na faillissement D-Reizen

19. In het bestreden besluit I heeft ILT de meldingen van passagiers die zijn gedaan na het faillissement van D-Reizen met betrekking tot boetefeitcode 5.1.1 buiten beschouwing gelaten. In het bestreden besluit II heeft ILT deze meldingen wel meegenomen. KLM betoogt dat ILT onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het nu wel redelijk is om KLM te beboeten naar aanleiding van de klachten van passagiers die zich pas ná het faillissement van D-Reizen bij haar hebben gemeld. ILT is van zijn beleid afgeweken.

20. ILT heeft in het bestreden besluit II toegelicht dat de inspecteur het oorspronkelijk niet redelijk vond om boetefeitcode 5.1.1 ten laste te leggen in situaties waarin passagiers zich pas na het faillissement van D-Reizen hebben gemeld. De inspecteur is bij het opmaken van het boeterapport van 3 mei 2022 tot een ander inzicht gekomen. KLM had namelijk bijstand aan de passagier moeten bieden, ongeacht de vraag of de passagier zich voor of na het faillissement van D-Reizen heeft gemeld. Van afwijking van beleid is dan ook geen sprake.

21. De rechtbank kan ILT in zijn standpunt volgen, gelet op wat hierboven is overwogen. Gesteld noch gebleken is dat bij de meldingen van na het faillissement van

D-Reizen geen sprake was van een verwijtbare overtreding. ILT is bij voortschrijdend inzicht niet gebonden aan zijn eerdere handelwijze. Dat kan anders zijn, als dit een schending van het vertrouwensbeginsel oplevert, maar dat daarvan in dit geval sprake zou zijn heeft KLM niet aangevoerd. De grond slaagt niet.

Evenredigheid

22. KLM stelt tot slot dat de boetes onevenredig hoog zijn vastgesteld. ILT heeft (ook) de maximale boetes uit de nieuwe boetebeleidsregels opgelegd. Dit is onredelijk, omdat ILT nog nooit boetes heeft opgelegd aan een luchtvaartmaatschappij voor het terugbetalen van de ticketprijs aan de volgens hem verkeerde partij, terwijl deze werkwijze al decennialang wereldwijd wordt gevolgd. Met betrekking tot het bestreden besluit II stelt KLM dat er voor één melding een boete van € 40.000,- is opgelegd. Vasthouden aan de normbedragen uit de boetebeleidsregels is in strijd met artikel 4:84 van de Awb, omdat de indirecte oorzaak van de meldingen is gelegen in de extreme gevolgen van de coronapandemie voor (reisbureaus actief in) de luchtvaartsector. De directe oorzaak is gelegen in het onrechtmatig handelen van D-Reizen. Bij melding 15 is geen sprake van ernstige moeilijkheden en ongemak waarvoor de Verordening is bedoeld, omdat de annulering 40 dagen voor de vlucht is doorgevoerd. ILT heeft de omstandigheden rondom melding 15 ten onrechte niet meegenomen in de besluitvorming en heeft niet meegewogen dat het opnieuw terugbetalen door KLM aan de passagiers zonder wettelijke grondslag en terwijl zij al heeft terugbetaald aan D-Reizen, een restitutierisico voor KLM oplevert.

23. De rechtbank overweegt dat artikel 11.16, eerste lid, aanhef en onder e, onder 1º, van de Wet Luchtvaart bepaalt dat de Minister van Infrastructuur en Milieu een bestuurlijke boete kan opleggen bij overtreding van het bepaalde bij of krachtens de Verordening. De Minister moet volgens artikel 5:46, tweede lid, van de Awb bij het toepassen van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet hij rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. ILT heeft beleidsregels vastgesteld waarin de boetebedragen voor overtredingen zijn vastgesteld. ILT heeft per melding beoordeeld of de oude^[4]of nieuwe beleidsregels^[5]moesten worden toegepast. ILT moet bij de toepassing van deze beleidsregels in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. Zij moet de boete altijd, zo nodig in aanvuling op of in afwijking van het beleid, zo vaststellen dat deze evenredig is. De rechter toetst het besluit van ILT zonder terughoudendheid.^[6]

24. De rechtbank stelt vast dat de keuze van ILT om boetes op te leggen en de hoogte van de boetes conform zijn beleid zijn. Voor zover KLM betoogt dat hiervan moet worden afgeweken, omdat de overtredingen het gevolg zijn van de coronacrisis, overweegt de rechtbank dat de coronacrisis de aanleiding is geweest voor het faillissement van D-Reizen en de reden voor het annuleren van veel vluchten. Daarmee is sprake van een verband met de overtredingen, maar dat verband is indirect. Naar het oordeel van de rechtbank is het verband tussen de coronacrisis en de overtredingen echter te ver verwijderd om daarin aanleiding te zien om af te wijken van het beleid. KLM heeft de overtreding immers niet gepleegd dóór de coronacrisis. Dat D-Reizen, zoals KLM stelt, onrechtmatig heeft gehandeld en dat dit de oorzaak is geweest van de overtredingen, is niet concreet onderbouwd of anderszins komen vast te staan. Ook de specifieke omstandigheden van melding 15 en/of het restitutierisico van KLM vormen geen aanleiding tot matiging van de opgelegde boete. Deze maken de aard, ernst en verwijtbaarheid van de overtreding immers niet anders.

Conclusie

25. ILT heeft op goede gronden boetes opgelegd aan KLM. Nu ILT de rechtbank heeft verzocht de opgelegde boete in het bestreden besluit I te matigen met € 20.700,-, is het beroep tegen het bestreden besluit I gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit I voor zover de boete is vastgesteld op € 40.100,-. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien. Aangezien de rechtbank geen aanleiding ziet de boete verder te matigen, zal de rechtbank de hoogte van de boete vaststellen op € 19.400,-. Het beroep tegen het bestreden besluit II is ongegrond.

26. Aangezien het beroep tegen het bestreden besluit I gegrond is, zal de rechtbank ILT opdragen het door KLM betaalde griffierecht aan haar te vergoeden. De rechtbank veroordeelt ILT daarnaast in de door KLM gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I gegrond;
vernietigt het bestreden besluit I, voor zover daarbij de hoogte van de boete is vastgesteld op € 40.100,-;
stelt de hoogte van de boete opgelegd met bestreden besluit I vast op € 19.400,-;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit I;
draagt ILT op het betaalde griffierecht van € 365,- aan KLM te vergoeden;
veroordeelt ILT in de proceskosten van KLM tot een bedrag van € 1.674,-;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G.W.J. Harten, voorzitter, en mr. D. Sullivan en

mr. M.W. Speksnijder, leden, in aanwezigheid van mr. T.W. Steenhoff, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 juli 2023.

griffier

voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.