ECLI:NL:RBAMS:2023:4099

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummers: AMS 22/6061 en 22/6062

uitspraak van de meervoudige kamer van 4 juli 2023 in de zaak tussen

Erfgoedvereniging Heemschut, Commissie Amsterdam, (Heemschut)

Vereniging Vrienden van de Amsterdamse Binnenstad(VVAB), beiden uit Amsterdam, hierna gezamenlijk: eisers

het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder

(gemachtigde: mr. M.A. van Marle).

Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:

het Project Management Bureau van de gemeente Amsterdam, vergunninghouder

Stichting Amsterdam Museum, huurder en gebruiker van het Amsterdam Museum,

(gemachtigde: mr. J.C. Ellerman).

Inleiding

1.1.

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de aan vergunninghouder verleende omgevingsvergunning.

1.2.

Met toepassing van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure heeft

verweerder met het besluit van 7 november 2022 (het bestreden besluit) aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend ten behoeve van de verbouwing van het Amsterdam Museum, dat is gevestigd in het rijksmonument aan de [vestigingsadres] , ook wel aangeduid als het voormalige Burgerweeshuis (hierna: het Burgerweeshuis).

1.3.

Eisers hebben ieder afzonderlijk tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en gezamenlijk een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend.

1.4.

De voorzieningenrechter heeft op 25 januari 2023 het bestreden besluit geschorst tot op de beroepen is beslist.

1.5.

Eisers hebben nadere stukken ingediend.

1.6.

Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. Stichting Amsterdam Museum heeft ook schriftelijk gereageerd.

1.7.

De rechtbank heeft de beroepen op 23 mei 2023 gevoegd op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] namens de VVAB, [naam 2] namens Heemschut, samen met [naam 3] ( [naam 4] en [naam 5] ). Samen met eisers zijn ook verschenen: [naam 6] (voorzitter van de VVAB), [naam 7] (medewerker VVAB), [naam 8] (namens Heemschut) en [naam 9] (voorzitter van de commissie Amsterdam van Heemschut). De gemachtigde van verweerder is verschenen samen met [naam 10] , [naam 11] , [naam 12] en [naam 13] . Namens de verschillende adviserende instanties hebben ook deelgenomen: [naam 14] en [naam 15] (R&D), [naam 16] (M&A), [naam 17] (RCE) en [naam 18] (RCE). Namens de Stichting Amsterdam Museum (hierna: Amsterdam Museum) hebben deelgenomen; de gemachtigde bijgestaan door [naam 19] en [naam 20] . Met het Amsterdams Museum zijn ook verschenen: [naam 21] (Senior architect [naam architecten] ), [naam 22] (Bouwhistoricus TPAHG Architecten),
[naam 23] (senior conservator schilderijen, tekeningen en prenten bij het Amsterdam Museum), [naam 24] (zakelijk directeur van het Amsterdams Museum), [naam 25] , (projectmanager renovatie Amsterdam Museum), [naam 26] (conservator en adjunct manager collectie van het Amsterdam Museum) en [naam 27] (Hoofd gebouwbeheer bij het Amsterdam Museum). Voorafgaand aan de zitting heeft in bijzijn van partijen een onderzoek ter plaatse (descente) plaatsgevonden.

Achtergrond en totstandkoming van het besluit

2.1.

Het Burgerweeshuis is een historisch gebouwencomplex in het centrum van

Amsterdam, dat sinds 1970 is aangewezen als rijksmonument. In de periode 1962 - 1975 is

het complex verbouwd/gerestaureerd naar het ontwerp van de architecten [naam 28] en [naam 29] en bestemd tot museumgebouw. Sinds 1975 is het Amsterdam Museum gevestigd in het Burgerweeshuis. De afbeelding bovenaan pagina 3 geeft weer hoe het Burgerweeshuis er momenteel (voor zover relevant) uitziet.

2.2.

Op 18 december 2020 heeft vergunninghouder een omgevingsvergunning

aangevraagd voor het verbouwen van het Amsterdam Museum. Het bouwplan voorziet onder meer in het slopen van de Schuttersgalerij en het samenvoegen van de gebouwdelen A en E (zie afbeelding). De Schuttersgalerij ter plaatse van de Gedempte Begijnensloot vormt nu de scheiding tussen het Jongens- en Meisjeshuis en verbindt de stegenstructuur met de binnenplaatsen van het complex. Verder worden de gebouwdelen P-R en M-L vervangen.

Afbeelding 1: Tekening van het Burgerweeshuis uit 1975, (Archief Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed), voor zover relevant komt de hier afgebeelde situatie overeen met de huidige toestand.

2.3.

Het bouwplan is beoordeeld door ambtenaren van de afdeling Ruimte &

Duurzaamheid, team Centrum (R&D), door de afdeling Monumenten & Archeologie (M&A) en door de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (CRK) (en de Subcommissie Integrale

Ruimtelijke Kwaliteit (SIRK)) van de gemeente Amsterdam. De CRK beoordeelde het

project aan de hand van de welstandsnota 'De Schoonheid van Amsterdam 2016' (herziening

december 2019) en het Beleidskader toetsing ingrepen en/of herstel van Monumenten 2016^[1](het Beleidskader). Na eerdere negatieve adviezen, is de CRK uiteindelijk op 4 mei 2022, onder voorwaarden, akkoord gegaan met het bouwplan.

2.4.

Na eerdere negatieve adviezen, heeft ook de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE), namens de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, op 2 juni 2022 positief geadviseerd.

2.5.

Verweerder heeft de procedure gevolgd als bedoeld in paragraaf 3.3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het ontwerpbesluit heeft met ingang van
20 juni 2022 tot en met 1 augustus 2022 ter inzage gelegen. Eisers hebben een zienswijze ingediend.

Het bestreden besluit

3. Verweerder heeft met het bestreden besluit een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen^[2], strijdig gebruik^[3]en wijzigen van een rijksmonument.^[4]Ter motivering van het bestreden besluit, heeft verweerder verwezen naar de (eind)adviezen van de CRK en de RCE en naar de Ruimtelijke motivering Amsterdam Museum van
11 oktober 2022.

Beoordeling door de rechtbank

4. De rechtbank beoordeelt of verweerder de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft mogen verlenen. De rechtbank doet dit aan de hand van de beroepsgronden van eisers.

5. De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Standpunt eisers

6. Verweerder en eisers zijn het erover eens dat het bouwplan leidt tot een stedenbouwkundige en bouwhistorische aantasting van het rijksmonument. Verweerder en eisers verschillen evenwel van mening over de vraag of die aantasting aanvaardbaar is. Verweerder meent dat de aantasting met name aanvaardbaar is in relatie tot het toegestane gebruik van het gebouwencomplex. Eisers zijn van mening dat met name de aantasting van de door architecten [naam 28] en [naam 29] toegevoegde Schuttersgallerij en de daarmee samenhangende samenvoeging van de gebouwdelen A en E tot een grote zaal onaanvaardbaar is. Daarmee gaat de (herstelde) stedenbouwkundige en architectonische structuur van het Burgerweeshuis met losse gebouw(del)en, steegjes en binnenplaatsen – die juist zo bijzonder is en redengevend was voor de aanwijzing als rijksmonument – voor een te groot deel verloren. Verder leidt het bouwplan tot fysieke aantasting van de monumentale 17e-eeuwse kappen van het Burgerweeshuis, van het daklandschap en van het stadsgezicht van dit deel van de historische binnenstad van Amsterdam. In de uiteindelijk positieve adviezen van de CRK en de RCE is volgens eisers onvoldoende gemotiveerd waarom deze aantasting aanvaardbaar wordt geacht en waarom de bezwaren die de adviserende instanties oorspronkelijk hadden tegen het bouwplan nu niet meer aan goedkeuring in de weg staan. Volgens eisers is met name naar het belang van het behoud van het Amsterdam Museum in het Burgerweeshuis gekeken. Er is aangenomen dat het noodzakelijk is om grote expositiezalen te realiseren en dat dit alleen kan door de gebouwdelen A en E samen te voegen op de manier zoals voorzien in het bouwplan. Volgens eisers zijn er echter ook alternatieven. Bovendien dient het belang van het behoud van het monument voorop te staan. Het Beleidskader bepaalt dat een ingreep ten koste van monumentale waarden alleen mogelijk is wanneer dit voor het functioneren van het monument noodzakelijk is en er geen redelijk alternatief is. Aan dit uitgangspunt wordt niet voldaan. Eisers hebben ter onderbouwing van hun standpunten onder meer verwezen naar de bouwhistorische verkenning door [naam 4] en [naam 5] van 22 december 2022, een boek van Meischke^[5], brieven van Van Rossem^[6]en Denslagen ,^[7]een artikel van Ronnes^[8]en een ‘Second Opinion’ van Mooi Noord Holland.^[9]

Toetsingskader

7.1.

Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt, voor zover van belang:

“Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,

(…)

het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,

(…)

f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht, […].”

7.2.

Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo luidt:

“Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

1°. Met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,

2°. In de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of

3°. In overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;”

7.3.

Artikel 2.15 van de Wabo luidt:

“Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Bij de beslissing op de aanvraag houdt het bevoegd gezag rekening met het gebruik van het monument.”

7.4.

Ter invulling van zijn bevoegdheid om omgevingsvergunning te verlenen voor het wijzigen van een monument heeft verweerder het Beleidskader opgesteld. Als algemeen uitgangspunt is onder meer opgenomen dat een ingreep ten koste van monumentale waarden alleen mogelijk is wanneer dit voor het functioneren van het monument noodzakelijk is en er geen redelijk alternatief is dat geen of minder gevolgen voor de monumentale waarden heeft.

7.5.

Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt naar het oordeel van de rechtbank uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs.

Beoordeling door de rechtbank

8.1.

De rechtbank stelt voorop dat verweerder het aangevraagde bouwplan toetst. Het bouwplan dat ter beoordeling aan verweerder is voorgelegd bevat onder meer een samenvoeging van gebouwdelen A en E, waarbij de Schuttersgallerij in de huidige vorm verdwijnt. De beroepsgronden van eisers richten zich met name tegen deze samenvoeging en hebben zowel betrekking op de afwijking van het bestemmingsplan, als op de goedkeuring vanuit het oogpunt van monumentenzorg. Wat eisers hieraan ten grondslag leggen hangt zodanig met elkaar samen, dat de rechtbank dit hierna als geheel zal bespreken. Daarbij staat de vraag centraal of verweerder van de positieve eindadviezen van de CRK en de RCE mocht uitgaan, nu deze de basis vormen van de motivering van beide onderdelen van het bestreden besluit.

8.2.

De rechtbank overweegt dat verweerder daarbij niet over één nacht ijs is gegaan, maar zich acht keer heeft laten adviseren door deskundigen op het gebied van onder meer monumentenzorg. De aanvankelijk negatieve adviezen hebben geleid tot aanpassing van het bouwplan en uiteindelijk tot positieve adviezen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met de onderliggende stukken, het verweerschrift en de toelichting op de zitting inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze tot aanpassing van het bouwplan is gekomen en waarom dit uiteindelijk door de adviserende instanties aanvaardbaar is geacht. Tijdens de zitting en de descente is onder meer toegelicht dat bij de samenvoeging van bouwdelen A en E weliswaar bouwdelen worden doorbroken en samengevoegd, maar dat de structuur van de Schuttersgalerij en daarmee ook de voormalige Begijnensloot, afleesbaar blijft door het verkleinen van de grote zaal. Daardoor blijft aan de kopse kanten de structuur van de Schuttersgallerij zichtbaar en blijft een deel van de oorspronkelijke kappen behouden (zie afbeeldingen 2 en 3 op pagina 7, achtereenvolgens het bouwplan van de aanvraag en de aanpassing van dat bouwplan tijdens de aanvraagprocedure).

Afb 2: Inbedding grote zaal in aanvraag Afb 3: Inbedding grote zaal na wijziging

8.3.

Op grond van de door eisers overgelegde stukken en wat zij verder hebben aangevoerd kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden geconcludeerd dat bij de totstandkoming van de adviezen waarop verweerder zich heeft gebaseerd niet de vereiste zorgvuldigheid in acht is genomen, dan wel dat de in de adviezen gevolgde redenering of de daarop volgende conclusie onvoldoende begrijpelijk is. Dit betekent dat verweerder zich op basis van de door de CRK, M&A en RCE uitgebrachte adviezen in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van de monumentenzorg zich niet tegen vergunningverlening verzet en heeft kunnen afwijken van het bestemmingsplan. Uit de door eisers overgelegde stukken, waaronder de hiervoor genoemde brieven, een artikel en de second opinion van Mooi Noord Holland, blijkt dat hier anders over kan worden gedacht, maar dat betekent niet dat de adviezen van de CRK, M&A en RCE onzorgvuldig tot stand zijn gekomen of onbegrijpelijk zijn en dat verweerder hier dus niet van mocht uitgaan. Verder is niet gebleken dat bij het opstellen van de adviezen van onjuiste uitgangspunten is uitgegaan. Eisers hebben in dit verband, onderbouwd met het rapport van [naam 4] en [naam 5] en de second opinion van Mooi Noord Holland, aangevoerd dat de bouwhistorische verkenning van Meijers onjuist, althans onvolledig is. Volgens verweerder is deze bouwhistorische verkenning evenwel niet aan de advisering ten grondslag gelegd. Verweerder heeft toegelicht dat M&A, conform de in het Beleidskader beschreven werkwijze, het pand heeft bezocht en een waardestelling heeft gemaakt. Deze waardestelling is neergelegd in de ‘Verkenning van de ontwikkelmogelijkheden van het Amsterdam Museum’ van 25 november 2016, dat onderdeel uitmaakt van het advies van M&A aan de SIRK van 7 juli 2020, en is als zodanig uitgangspunt geweest voor de verdere advisering. De rechtbank stelt vast dat de waardestelling inderdaad onderdeel uitmaakt van de advisering en dat de bouwhistorische verkenning van Meijer in de advisering niet terugkomt. Dat de waardestelling van M&A op relevante onderdelen onjuistheden bevat of onvolledig is, is de rechtbank niet gebleken.

8.4.

Anders dan eisers stellen, volgt uit artikel 2.15 van de Wabo niet dat wijziging van een monument alleen is toegestaan wanneer dit noodzakelijk is voor het gebruik.^[10]Verweerder moet een belangenafweging maken, waarbij het erom gaat of de aantasting van het monument, gelet op alle omstandigheden en belangen – waaronder uitdrukkelijk ook het gebruik van het monument – aanvaardbaar is. Uit de onderliggende stukken en de toelichting op zitting blijkt dat is gezocht naar een optimale balans tussen enerzijds behoud van het monument en anderzijds het gewenste gebruik. Bij het spanningsveld tussen de gebruiksfunctie aan de ene kant en de aantasting van de monumentale waarden aan de andere kant en de afweging tussen beide belangen, is het aan verweerder om die belangenafweging inzichtelijk te maken en de daaraan verbonden conclusies te onderbouwen. Bij deze afweging heeft verweerder de noodzaak voor het realiseren van grote zalen als uitgangspunt genomen, zoals in het bouwplan omschreven. De rechtbank is van oordeel dat de gestelde noodzaak voor het inpassen van grotere museumzalen als wezenlijk onderdeel van de vernieuwing aannemelijk is gemaakt. Weliswaar volgt die noodzaak, zoals eisers terecht aanvoeren, niet letterlijk uit het Programma van Uitgangspunten (PvU), maar de rechtbank vindt het aannemelijk dat de architect die inschatting heeft kunnen maken op basis van de voorwaarden waaraan het ontwerp moest voldoen. Dat niet iedere architect die noodzaak zo heeft ingeschat, is onvoldoende om te concluderen dat grote zalen niet nodig zijn om de doelstellingen van het Amsterdam Museum te realiseren, waaronder het op een toegankelijke wijze tentoonstellen van de Schutterscollectie. Omdat het Amsterdam Museum niet beschikt over een andere locatie met een grote museumzaal, bestaat er in zoverre geen alternatief om de Schutterscollectie tentoon te stellen. De haalbaarheid van de voorstellen die door andere architecten zijn ingediend en de vraag of daarmee de doelstellingen van het Amsterdam Museum zouden kunnen worden behaald, kunnen in deze procedure niet worden beoordeeld. Die voorstellen vallen buiten de omvang van dit geding. Verweerder is dan ook van de juiste uitgangspunten uitgegaan.

8.5.

Evenmin ziet de rechtbank aanleiding voor het oordeel dat samenvoegen van bouwdelen A en E in strijd is met het in het Beleidskader geformuleerde algemene uitgangspunt dat een ingreep ten koste van monumentale waarden alleen mogelijk is wanneer dit voor het functioneren van het monument noodzakelijk is en er geen redelijk alternatief is dat geen of minder gevolgen voor de monumentale waarden heeft. Verweerder heeft op de zitting toegelicht dat alternatieven wel degelijk in de beoordeling zijn betrokken. Dat blijkt uit de aanpassing van het bouwplan om de grote zaal te verkleinen zodat de structuur van de Schuttersgallerij afleesbaar blijft en de monumentale kappen gedeeltelijk bewaard blijven. De onderzoeksplicht van verweerder gaat niet zover dat verweerder de alternatieve plannen van de overige architectenbureaus bij de beoordeling had moeten betrekken. Voldoende is dat verweerder bij de inpassing van de grote zaal gemotiveerd heeft gesteld dat met het verkleinen van de grote zaal een optimale balans tussen gebruik en behoud van het monument kan worden gewaarborgd.

8.6.

Voor zover eisers verwijzen naar de dubbelbestemming cultuurhistorie en daarmee betogen dat verweerder moet motiveren hoe de beoogde verbouwing zich verhoudt tot het gewenste behoud, herstel en versterking van de met het beschermde stadsgezicht verbonden cultuurhistorische en architectonische waarden verwijst de rechtbank naar de overwegingen omtrent de advisering en de belangenafweging die verweerder daarbij heeft gemaakt. De rechtbank betrekt daarbij de omstandigheid dat verweerder de omgevingsvergunning mede voor planologisch strijdig gebruik heeft verleend en dat de advisering en de daarbij gemaakte afwegingen ook van toepassing zijn op de beoordeling van het planologisch strijdig gebruik.

8.7.

Ten slotte overweegt de rechtbank dat, voor zover eisers met een beroep op het Charter van Venetië betogen dat van belang is dat ook latere wijzigingen in het monument van monumentale waarde en daarom beschermingswaardig zijn, het Charter van Venetië niet voor toepassing door de rechter vatbaar is.^[11]Reeds daarom slaagt deze beroepsgrond niet.

Conclusie en gevolgen

9. Uit het voorgaande volgt dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de omgevingsvergunning te verlenen. De beroepen zijn ongegrond. Met deze uitkomst is er geen aanleiding voor vergoeding van het griffierecht of een veroordeling in de proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. van de Ven, voorzitter, en
mr. A.M. van der Linden-Kaajan en mr. M.W. Speksnijder, leden, in aanwezigheid van
mr.N. van der Kroft, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 juli 2023.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.