Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 22/1843
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 januari 2023 in de zaak tussen
Maxima Zorg Amsterdam B.V., uit Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. P.W.M. Huisman),
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de minister
(gemachtigde: mr. R.A. van der Voort).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de vaststelling van de aan haar verleende subsidie op € 0,- en de terugvordering van € 50.000,-.
Met het besluit van 11 augustus 2021 is de subsidie op € 0,- vastgesteld, omdat het project waarvoor subsidie is verleend volgens de minister niet is uitgevoerd. Met dit besluit zijn ook de betaalde voorschotten van in totaal € 50.000,- van eiseres teruggevorderd.
Met het bestreden besluit van 22 februari 2022 op het bezwaar van eiseres is de minister bij de vaststelling en terugvordering gebleven.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 7 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] (bestuurder van eiseres), de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister, vergezeld door [naam 2] .
Beoordeling door de rechtbank
6. De rechtbank beoordeelt de vaststelling van de subsidie en de terugvordering van verleende voorschotten aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
7. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
8. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wettelijke regels zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
9. Op 7 april 2020 heeft eiseres een aanvraag gedaan voor subsidie. Op het aanvraagformulier heeft zij bij de vraag ‘Voor welke subsidie wil u een aanvraag doen’ aangekruist: ‘SET COVID-19’. Bij de aanvraag heeft zij een activiteitenplan ingediend. In het activiteitenplan staat als doelstelling:
‘Het bieden van zorg op afstand in de vorm van beeldschermzorg bij 181 cliënten die zorgafhankelijk zijn en via deze weg de zorg toch kunnen ontvangen en bij minimaal 70 medewerkers voor een duur van 9 maanden. […].’
‘Het bieden van zorg op afstand in de vorm van beeldschermzorg bij 181 cliënten die zorgafhankelijk zijn en via deze weg de zorg toch kunnen ontvangen en bij minimaal 70 medewerkers voor een duur van 9 maanden. […].’
10. Met een besluit van 17 april 2020 heeft de minister aan eiseres een subsidie verleend van € 50.000,-. Op 2 juli 2021 heeft eiseres een aanvraag gedaan voor vaststelling van de subsidie. Daarbij is gebleken dat zij ‘digitaal rapporteren’ als project heeft uitgevoerd.
Mocht de minister de subsidie op € 0,- vaststellen?
Mocht de minister de subsidie op € 0,- vaststellen?
11. Eiseres betoogt dat de minister ten onrechte de subsidie op € 0,- heeft vastgesteld. Daartoe voert eiseres aan dat het project digitaal rapporteren binnen de Stimuleringsregeling E-health Thuis (hierna: de Stimuleringsregeling) past. Digitaal rapporteren valt onder de definitie van ‘e-health toepassingen’ in artikel 1 van de Stimuleringsregeling. Bij digitaal rapporteren is het voor het maken van een medische rapportage namelijk niet meer nodig om bij de cliënt aanwezigheid te zijn. Volgens eiseres is digitaal rapporteren een onmisbaar onderdeel van het verlenen van zorg op afstand.
11.1.
De minister stelt zich op het standpunt dat digitaal rapporteren niet binnen de definitie van e-health toepassingen valt, omdat het daarbij niet gaat om het verlenen van zorg op afstand. Digitaal rapporteren is gericht op effectiever werken en daar is de Stimuleringsregeling niet voor bedoeld. Eiseres zou niet in aanmerking zijn gekomen voor subsidie als haar aanvraag betrekking had op digitaal rapporteren. Volgens de minister heeft eiseres een aanvraag gedaan voor subsidie voor het verlenen van beeldschermzorg. Hoewel dat een activiteit is die binnen de Stimuleringsregeling valt, is die activiteit in het geheel niet uitgevoerd.
11.2.
De beroepsgrond dat digitaal rapporten onder de definitie van e-health toepassingen valt slaagt niet. Uit die definitie volgt dat het om digitale toepassingen gaat die de kwaliteit van leven van cliënten verbeteren of mantelzorg vereenvoudigen of ontzorgen. In de toelichting op de definitiebepaling van e-health toepassingen [1] staat:
‘[…] E-health toepassingen kunnen aan diverse functies bijdragen, zoals veiligheid, (integrale) verzorging en verpleging, dagstructurering, activering en sociale contacten. Voorbeelden van toepassingen zijn alarmering, alarmopvolging, medicijndispensing, leefstijlmonitoring, sleuteloplossingen, wondverzorging op afstand, psycho-educatie, ggz-behandelmodules en monitoringtools, tools die ondersteunend zijn in de palliatieve fase, communicatieplatforms tussen professionals en de cliënt, platforms die sociale contacten in de buurt bevorderen, etc.’
‘[…] E-health toepassingen kunnen aan diverse functies bijdragen, zoals veiligheid, (integrale) verzorging en verpleging, dagstructurering, activering en sociale contacten. Voorbeelden van toepassingen zijn alarmering, alarmopvolging, medicijndispensing, leefstijlmonitoring, sleuteloplossingen, wondverzorging op afstand, psycho-educatie, ggz-behandelmodules en monitoringtools, tools die ondersteunend zijn in de palliatieve fase, communicatieplatforms tussen professionals en de cliënt, platforms die sociale contacten in de buurt bevorderen, etc.’
11.3.
Bij digitaal rapporteren gaat het om het vastleggen van patiëntengegevens door zorgmedewerkers in een elektronisch patiëntendossier. Anders dan de voorbeelden die in de toelichting worden genoemd, valt niet in te zien hoe digitaal rapporteren op zichzelf bezien bijdraagt aan de kwaliteit van het leven van cliënten. Dat, zoals eiseres stelt, bij digitaal rapporteren het niet meer nodig is om aanwezig te zijn bij een cliënt, maakt dat niet anders. De minister stelt zich daarom terecht op het standpunt dat digitaal rapporteren niet onder de definitie van e-health toepassingen valt.
11.4.
Niet in geschil is dat de activiteit waarvoor subsidie is verleend en zoals dat is verwoord in de doelstelling van het activiteitenplan niet heeft plaatsgevonden. De minister mocht daarom op grond van artikel 4:46, tweede lid, onder a, van de Awb de subsidie op € 0,- vaststellen.
Zijn de nadelige gevolgen van het bestreden besluit onevenredig?
Zijn de nadelige gevolgen van het bestreden besluit onevenredig?
12. Eiseres betoogt dat de gevolgen van de vaststelling en de terugvordering van de subsidie onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. In dit verband stelt eiseres dat door een hack niet het plan over digitaal rapporteren is ingediend bij de aanvraag, maar het activiteitenplan over het bieden van zorg op afstand. Zij kon dit niet weten. In de correspondentie met de Rijksdienst kon zij ook niet vaststellen dat het om een ander onderwerp ging dan digitaal rapporteren. Volgens eiseres kan haar geen verwijt worden gemaakt.
12.1.
De minister stelt zich op het standpunt dat de vaststelling van de subsidie op € 0,- als doel heeft te voorkomen dat subsidie wordt verleend voor activiteiten die niet zijn verricht. Van belang is dat de Stimuleringsregeling op juiste wijze wordt toegepast en dat publieke gelden op verantwoorde wijze worden aangewend. Daarmee worden de gelijkheid en de rechtszekerheid gediend. Eiseres heeft geen kosten gemaakt voor het leveren van beeldschermzorg. Voor de kosten die zij heeft gemaakt voor digitaal rapporteren kan geen subsidie worden verleend. Ook stelt de minister dat eiseres een aanvraag heeft gedaan voor beeldschermzorg en dat zij dit had kunnen en moeten weten. De minister wijst erop dat eiseres in haar aanvraag als project heeft vermeld: ‘E-health Zorg op afstand middels telecommunicatie/technologie’. Bij haar aanvraag heeft zij een activiteitenplan gevoegd dat betrekking heeft op het bieden van zorg op afstand in de vorm van beeldschermzorg en niet op digitaal rapporteren. In het besluit tot het verlenen van subsidie wordt als projectnaam ‘E-health zorg op afstand’ vermeld. Ook wordt daarin volgens de minister vermeld dat de subsidie wordt verstrekt voor activiteiten in het kader van de implementatie van e-health toepassingen die bijdragen aan de continuïteit van ondersteuning of zorg op afstand voor thuiswonende cliënten ten tijde van de COVID-19 uitbraak.
12.2.
De beroepsgrond dat de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen slaagt niet. De rechtbank licht dat als volgt toe.
12.3.
Bij de toepassing van de bevoegdheid om de subsidie lager vast te stellen indien de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet heeft plaatsgevonden [2] , moet de minister een afweging maken tussen het belang van de vaststelling van de subsidie enerzijds en de gevolgen daarvan voor eiseres anderzijds. De nadelige gevolgen van die vaststelling mogen op grond van het evenredigheidsbeginsel niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. [3] Dit geldt ook voor de terugvordering.
12.4.
Indien eiseres stelt dat zij als gevolg van een hack bij haar aanvraag voor subsidie een verkeerd activiteitenplan heeft ingediend en zij dit niet kon weten, ligt het op haar weg om die stelling aannemelijk te maken. Naar het oordeel van de rechtbank is eiseres daarin niet geslaagd. Eiseres stelt dat diverse bestanden na de hack fouten bevatten en dat zij ervan was uitgegaan dat het activiteitenplan over digitaal rapporteren was ingediend. De enkele stelling dat de bestanden fouten bevatten, is onvoldoende om aannemelijk te maken dat daardoor het activiteitenplan over beeldschermzorg is ingediend. Verder is eiseres verantwoordelijk voor het indienen van het juiste activiteitenplan bij haar aanvraag en niet gebleken is dat zij niet had kunnen weten dat het activiteitenplan over het verlenen van beeldschermzorg was ingediend.
12.5.
Op de zitting heeft eiseres in het kader van de belangenafweging nog het volgende aangevoerd. Naar aanleiding van een verzoek van de minister van 8 april 2021 om documenten waaruit blijkt welke activiteiten zijn uitgevoerd, heeft eiseres op 22 april 2021 onder meer het activiteitenplan over digitaal rapporteren verstrekt. Volgens eiseres is dit verzoek gedaan bij wijze van een steekproef. Van de kant van de minister is daarna geen reactie gekomen. Daaruit volgt volgens eiseres dat de minister geen probleem zag in het activiteitenplan over digitaal rapporteren.
12.6.
Voor zover eiseres daarmee betoogt dat de minister stilzwijgend heeft ingestemd met het activiteitenplan over digitaal rapporteren, volgt de rechtbank dat betoog niet. Voor de stelling dat uit het uitblijven van een reactie op het aangeleverde activiteitenplan over digitaal rapporteren opgemaakt kan worden dat de minister geen probleem zag in dat plan, zijn geen aanknopingspunten. Door te stellen dat een steekproef anders niet zinvol is, gaat eiseres eraan voorbij dat met het besluit van 11 augustus 2021 een beoordeling is gegeven over het ingediende activiteitenplan. Niet valt in te zien waarom de minister eerder een reactie had moeten geven. Verder is de subsidie op 7 april 2020 aangevraagd en op 17 april 2020 toegekend. Niet gebleken is dat de minister ten tijde van de subsidieverlening ervan op de hoogte had kunnen zijn dat eiseres digitaal rapporteren als activiteit wilde uitvoeren.
12.7.
Gelet op het vorenstaande en op het standpunt van de minister over het belang van een juiste toepassing van de Stimuleringsregeling, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de nadelige gevolgen van het bestreden besluit onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.
Conclusie en gevolgen
Conclusie en gevolgen
13. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres het bedrag van € 50.000,- aan voorschotten aan subsidie moet terugbetalen. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K.S. Man, rechter, in aanwezigheid van mr. C.J. van ‘t Hoff, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
12 januari 2023.
12 januari 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 4:46
1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
[…]
Kaderregeling subsidies OCW, SZW en VWS
Artikel 1.5. Subsidieverstrekking
De minister verstrekt uitsluitend:
[…]
c. indien de subsidie € 25.000 of meer bedraagt, doch minder dan € 125.000, en de te subsidiëren activiteiten niet uit meetbare prestatie-eenheden bestaan:
1°. indien naar het oordeel van de minister voldoende zekerheid bestaat over de kosten en opbrengsten:
een subsidie waarbij op basis van een activiteitenverslag wordt aangetoond dat de te subsidiëren activiteiten hebben plaatsgevonden overeenkomstig de aan de verleende subsidie verbonden verplichtingen,
2°. indien naar het oordeel van de minister onvoldoende zekerheid bestaat over de kosten en opbrengsten:
een subsidie waarbij op basis van een verklaring inzake werkelijke kosten en opbrengsten wordt aangetoond dat de te subsidiëren activiteiten hebben plaatsgevonden overeenkomstig de aan de verleende subsidie verbonden verplichtingen,
[…]
Artikel 7.6. Subsidies van € 25.000 tot € 125.000 met verantwoording over activiteiten
[…]
2. Indien de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend geheel zijn verricht en volledig is voldaan aan de verplichtingen die verbonden zijn aan de verleende subsidie, wordt de subsidie vastgesteld op het bedrag waarvan de hoogte door de minister bij de verlening is genoemd.
Stimuleringsregeling E-health Thuis
Artikel 1 Definitiebepaling
In deze regeling wordt verstaan onder:
[…]
– e-health toepassingen: digitale toepassingen die de kwaliteit van leven van cliënten verbeteren of mantelzorg vereenvoudigen of ontzorgen;
[…]
Artikel 2 Doel van de regeling
1. Deze regeling heeft als doel het stimuleren van activiteiten ten behoeve van het opschalen en borgen van het gebruik van e-health toepassingen die ondersteuning of zorg aan cliënten thuis faciliteren, zodat zij langer zelfstandig thuis kunnen wonen, door:
a. het op grotere schaal toepassen van e-health, uitgedrukt in aantallen cliënten;
b. het structureel inbedden van het gebruik van e-health toepassingen in de reguliere werkprocessen voor ondersteuning of zorg; en
c. het organiseren van een duurzame wijze van bekostiging en borging daarvan in inkoop- en contractafspraken.
Artikel 3b. Subsidie e-health toepassingen die bijdragen aan continuïteit van ondersteuning, zorg of jeugdhulp
1. De Minister kan subsidie verstrekken voor activiteiten in het kader van de aanschaf, lease en implementatie van e-health toepassingen die bijdragen aan de continuïteit van ondersteuning, zorg of jeugdhulp op afstand voor thuiswonende cliënten ten tijde van de coronacrisis of om de belemmeringen die het gevolg van deze crisis zijn op te heffen.
[…]