Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 22/2299
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 december 2022 in de zaak tussen
1.
[eiser 1], te Amsterdam,
[eiser 1], te Amsterdam,
2.
[eiser 2], te Amsterdam,
[eiser 2], te Amsterdam,
3.
[eiser 3], te Amsterdam,
[eiser 3], te Amsterdam,
4.
[eiser 4], te Amsterdam,
[eiser 4], te Amsterdam,
5.
[eiser 5], te Amsterdam,
[eiser 5], te Amsterdam,
6.
[eiser 6], te Amsterdam,
[eiser 6], te Amsterdam,
7.
[eiser 7], te Amsterdam,
[eiser 7], te Amsterdam,
8.
[eiser 8], te Amsterdam,
[eiser 8], te Amsterdam,
9.
[eiser 9], te Amsterdam,
[eiser 9], te Amsterdam,
10
. [eiser 10], te Amsterdam,
. [eiser 10], te Amsterdam,
11
. [eiser 11], te Amsterdam,
. [eiser 11], te Amsterdam,
eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam(hierna: het college)
,verweerder
,verweerder
(gemachtigde: mr. N.R. Janszen).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde belanghebbende] ,vergunninghouder
[derde belanghebbende] ,vergunninghouder
(gemachtigde: mr. M. Brinkman).
Procesverloop
Op 26 juli 2021 (het primaire besluit) heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een kinderdagverblijf op de locatie [adres locatie] te Amsterdam.
Met het besluit van 15 maart 2022 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 november 2022. Eisers 1 en 2 zijn verschenen. Eisers 3 tot en met 11 hebben zich laten vertegenwoordigen door eisers 1 en 2.
Het college en vergunninghouder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Op 7 juli 2021 heeft vergunninghouder een omgevingsvergunning gevraagd voor het vestigen van een kinderdagverblijf van maximaal 500 m2 bruto vloeroppervlak (bvo) op de locatie [adres locatie] te Amsterdam. Het betreft een vergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan.
2. Met het primaire besluit heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Met het bestreden besluit heeft het college dit besluit in stand gelaten onder overneming van het advies van de bezwaarschriftencommissie. Het college heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat het project in strijd is met artikel 8.4, onder b van de gebruiksbepalingen van het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] . Gevoelige bestemmingen luchtkwaliteit - zoals een kinderdagverblijf - zijn niet toegestaan. Op grond van artikel 8.5 van het bestemmingsplan kan in afwijking van artikel 8.4, onder b toch een kinderdagverblijf worden toegestaan als op de betreffende locatie geen sprake is van een dreigende overschrijding als bedoeld in het Besluit gevoelige bestemmingen (luchtkwaliteitseisen) en advies van de GGD is ingewonnen. Aan deze vereisten is volgens het college voldaan. De GGD heeft weliswaar geconcludeerd dat de locatie niet goed past binnen de Amsterdamse richtlijn gevoelige bestemmingen, maar het college vindt een kinderdagverblijf in het Zuidasgebied wenselijk. De zones voortvloeiende uit de richtlijn gevoelige bestemmingen maken een kinderdagverblijf in het hele gebied vrijwel onmogelijk. Deze locatie [adres locatie] ligt echter relatief ver van de snelweg A10 en er is sprake van nieuwbouw, zodat inrichtingseisen gesteld kunnen worden. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning daarom verleend.
3. Eisers zijn het niet eens met dit besluit en hebben daarom beroep bij de rechtbank ingesteld. Zij zijn allen woonachtig in de [adres eisers] . Op de beroepsgronden van eisers zal de rechtbank hierna ingegaan.
Het juridisch kader
4. Van toepassing is het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ”. Op het perceel rust de bestemming Wonen-1. Op grond van artikel 8.1 van het bestemmingsplan zijn die gronden - onder meer - bestemd voor maatschappelijke dienstverlening.
5. De functie “kinderdagverblijf” is in beginsel toegelaten op deze gronden, gelet op het bepaalde in artikel 1.34 van het bestemmingsplan. In artikel 1.34 wordt
“maatschappelijke dienstverlening” omschreven als het “verlenen van publieksgerichte diensten op het gebied van overheids-, educatieve, welzijns-, (para-)medische, sociaal-medische, levensbeschouwelijke en sociaal-culturele voorzieningen”.
6. Uit artikel 8.4, onder d, van het bestemmingsplan volgt dat maatschappelijke dienstverlening, waaronder dus een kinderdagverblijf, is toegestaan op de locatie met een bvo van maximaal 2.500 m².
7. Echter uit artikel 8.4, onder b, van het bestemmingsplan volgt dat gevoelige bestemmingen luchtkwaliteit niet zijn toegestaan op deze locatie. Een kinderdagverblijf wordt als zodanig aangemerkt. In afwijking van dit artikel is het college op grond van artikel 8.5. van het bestemmingsplan bevoegd een omgevingsvergunning te verlenen en één of meer gevoelige bestemmingen luchtkwaliteit toe te staan, ingeval op de betreffende locatie geen sprake is van een (dreigende) overschrijding als bedoeld in het Besluit gevoelige bestemmingen (luchtkwaliteitseisen) en advies van de GGD is ingewonnen.
Het oordeel van de rechtbank
8. Eisers hebben naast hun inhoudelijke beroepsgronden ook een aantal formele bezwaren geuit tegen de verslaglegging van de hoorzitting en de weergave van de bezwaargronden van eisers in het advies van de bezwaarschriftencommissie. De rechtbank zal deze punten eerst aan de orde stellen. De rechtbank zal daarna ingaan op de inhoudelijke beroepsgronden.
9. Eisers voeren aan dat het verslag van de hoorzitting - ondanks een verzoek daartoe - niet aan eisers is voorgelegd alvorens het is vastgesteld. Het verslag is volgens eisers incompleet, deels onjuist en wordt niet geheel onderschreven. De bezwaarschriften-commissie neemt ten onrechte de samenvatting van eisers bezwaren over die het college in verweer heeft genoemd en legt daarbij andere accenten dan eisers. Duidelijk is dat dit sterk afwijkt van de pleitnota van eisers en hun inbreng. Het advies en het daarop gebaseerde besluit van het college gaan uit van deze incorrecte weergave van de bezwaren.
10. De rechtbank stelt vast dat in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen bepaling is opgenomen die het college verplicht om letterlijk weer te geven wat op de hoorzitting is besproken. Volstaan mag worden met een samenvatting van hetgeen in de kern is gezegd. Ook verplicht de Awb het college niet om het verslag ter goedkeuring aan eisers voor te leggen. De rechtbank ziet voorts geen aanleiding om aan te nemen dat het verslag van de hoorzitting op essentiële onderdelen onjuist is en dat de bezwaarschriftencommissie niet op een juiste wijze op de door eisers ingediende bezwaargronden is ingegaan. Eisers hebben dit ook niet met concrete feiten onderbouwd. Bovendien zijn eisers in de gelegenheid gesteld om hun standpunt nogmaals nader toe te lichten op de zitting. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Ten aanzien van de overige beroepsgronden
11. De rechtbank stelt vast dat uit het bouwplan blijkt dat het bvo van het beoogde kinderdagverblijf 500 m2 bedraagt. Het bestemmingsplan laat in beginsel een kinderopvangverblijf van deze omvang toe op de locatie. Verder stelt de rechtbank vast dat ook wordt voldaan aan de vereisten genoemd in artikel 8.5 van het bestemmingsplan. Ten aanzien van de eerstgenoemde voorwaarde, dat moet worden voldaan aan de luchtkwaliteitseisen, heeft vergunninghouder bij de aanvraag een notitie overgelegd van Royal Haskoning van 27 oktober 2017. Royal Haskoning heeft geconcludeerd dat de luchtkwaliteit voldoet aan de luchtkwaliteitsgrenswaarden. In de komende jaren zal de luchtkwaliteit ter plaatse van kavel 2 verder toenemen vanwege de (gedeeltelijke) ondertunneling van de A10. Daarnaast kan volgens Royal Haskoning nadrukkelijk worden gekeken naar de beste locatie binnen de kavel en naar het treffen van extra maatregelen op gebouwniveau om tot een verdere verbetering van de (binnen)luchtkwaliteit te komen. Op basis van deze notitie heeft het college geconcludeerd dat er geen sprake is van een (dreigende) overschrijding van de luchtkwaliteitseisen. Verder heeft het college advies van de GGD ingewonnen. De GGD vindt deze locatie niet geschikt voor kinderopvang en heeft daarom op 19 juli 2018 een negatief advies gegeven.
12. Eisers voeren aan dat het college de omgevingsvergunning niet heeft kunnen verlenen omdat er sprake is van een gebiedsoverstijgende voorziening, hetgeen in strijd is met de toelichting bij het bestemmingsplan. Het kinderdagverblijf biedt plaats aan 140 kinderen terwijl volgens eisers een kinderdagverblijf voor 14 kinderen op de locatie volstaat. Uit de omvang van het kinderdagverblijf leiden eisers af dat ook kinderen van buiten het [naam bestemmingsplan] gebruik zullen maken van deze voorziening. Eisers wijzen op paragraaf 4.3.1 van de toelichting bij het bestemmingsplan waarin over de voorzieningen op kavel 2 het volgende staat:
“De voorzieningen die (los van kapel en convict) met onderliggend bestemmingsplan mogelijk worden gemaakt, voorzien in de behoefte van het [naam bestemmingsplan] . Er is uitdrukkelijk niet voorzien in gebiedsoverstijgende voorzieningen. Om de kleinschaligheid van de voorzieningen te waarborgen is naast een beperkt programma ook een maximale oppervlakte per vestiging opgenomen. Op deze manier wordt gewaarborgd dat de voorzieningen geen publieksaantrekkende werking hebben buiten het [naam bestemmingsplan] om.”
13. De rechtbank stelt voorop dat het vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) is dat aan een toelichting bij een bestemmingsplan geen juridisch bindende betekenis toekomt. [1] Zoals hiervoor is vastgesteld voldoet de omvang van het kinderdagverblijf van 500 m² bvo aan de planregels. In het bestemmingsplan staat niet dat het niet is toegestaan dat kinderen uit een ander plangebied worden opgevangen in het kinderdagverblijf. Aan de toelichting bij het bestemmingsplan kan niet de waarde worden gehecht die eisers daaraan toekennen. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
14. Eisers hebben verder aangevoerd dat het college de omgevingsvergunning had moeten weigeren omdat de GGD een negatief advies heeft uitgebracht. De rechtbank volgt eisers daarin niet. Uit artikel 8.5 blijkt alleen dat het college aan de GGD advies moet vragen. Er staat niet dat dit advies positief moet zijn. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voldoende gemotiveerd waarom in dit geval gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen, ondanks het negatieve advies van de GGD. Een verkorte weergave van die motivering staat in overweging 2. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
15. Eisers voeren verder aan dat het kinderdagverblijf een verkeersaantrekkende werking zal hebben. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond niet leidt tot vernietiging van het bestreden besluit. Het bestemmingsplan staat de vestiging van een maatschappelijke voorziening toe van maximaal 2.500 m2 bvo. Het kinderdagverblijf blijft daar ruim onder met een bvo van 500 m². De verkeersaantrekkende werking van het kinderopvangverblijf is daarmee al voldoende verdisconteerd bij de vaststelling van het bestemmingsplan.
16. De overige beroepsgronden van eisers, dat een relevant advies van de brandweer, waarbij rekening is gehouden met een kinderdagverblijf op de locatie, ontbreekt en dat de omgevingsvergunning niet verleend had mogen worden omdat de luchtkwaliteit slecht is voor kinderen, laat de rechtbank buiten bespreking. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen deze beroepsgronden niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit gelet op het bepaalde in artikel 8:69a van de Awb. In dit artikel staat dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Met dit artikel heeft de wetgever de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin eisers door het bestreden besluit dreigen te worden geschaad. De beroepsgronden over de mogelijke gevolgen voor de externe veiligheid, de luchtkwaliteit, en de gezondheid van de kinderen in het kinderdagverblijf gaan over normen die niet strekken tot bescherming van de belangen van eisers maar van de toekomstige gebruikers van het kinderdagverblijf. Daarom kunnen eisers daar geen beroep op doen.
17. Gelet op het voorgaande was het college bevoegd om met toepassing van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van het bestemmingsplan af te wijken en de omgevingsvergunning te verlenen.
Conclusie
18. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat eisers geen gelijk krijgen.
19. Voor een proceskostenveroordeling dan wel vergoeding van het door eisers betaalde griffierecht bestaat bij deze uitkomst geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. van der Linden-Kaajan, rechter, in aanwezigheid van mr. A.E. van Duinen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
20 december 2022.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.