Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 21/386
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 februari 2022 in de zaak tussen
[eiseres] , te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. N.D. Dane),
en
Politie Diensten Centrum, HRM, Team Arbeidszaken Eenheid Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. I. Mulder).
Procesverloop
Met het besluit van 10 maart 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de beoordeling van eiseres over de periode van 1 januari 2019 tot en met december 2019 vastgesteld.
Met het besluit van 14 december 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 oktober 2021.
Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. I.E.H. Versteijlen, waarnemer voor de gemachtigde van verweerder, vergezeld door [naam 1] .
Op 12 oktober 2021 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en eiseres in de gelegenheid gesteld bewijs voor haar stelling aan te dragen dat zij eerst een niet bekrachtigde (lees: ondertekende) beoordeling door verweerder toegezonden heeft gekregen met het verzoek die beoordeling voor kennisneming en ontvangst te tekenen.
Op 25 oktober 2021 heeft eiseres de rechtbank naar aanleiding van de heropening bericht, waarna verweerder op 7 december 2021 hierop heeft gereageerd.
Nadat partijen in de gelegenheid zijn gesteld om binnen een termijn van vier weken te verzoeken om een nadere zitting en partijen daarop niet hebben gereageerd, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Wat aan deze procedure voorafging
1.1.
Eiseres is werkzaam als medewerker [functie 1] bij de politie Amsterdam. Op 11 december 2019 heeft een beoordelingsgesprek plaatsgevonden in het kader van een ontwikkeltraject naar de functie van [functie 2] . Daarbij zijn vijftien vaardigheden beoordeeld waarvan eiseres op vijf onderdelen “matig” heeft gescoord. Het gaat om de onderdelen (1) ‘Komt met voorstellen tot verbetering in de uitvoering van Intake & Serviceactiviteiten’, (2) ‘Neemt initiatief om gegevens te valideren (bv ID-staten) en/of aanvullend onderzoek te laten doen t.b.v. een casus, bijvoorbeeld foto’s letsel, camerabeelden, etc.’, (3) ‘Klantgerichtheid’, (4) ‘Kwaliteitsgericht’ en (5) ‘Samenwerken’.
1.2.
De overige onderdelen zijn als voldoende of goed beoordeeld. Als totaalbeoordeling ‘Activiteiten en resultaten’ en ‘Competenties’ heeft eiseres matig gescoord. Het eindoordeel is dat eiseres zich voor het functieniveau van generalist nog verder moet ontwikkelen. Eiseres geeft geen blijk dat zij de ontwikkelpunten goed tot zich heeft laten doordringen en er is niet voldoende zichtbare ontwikkeling vastgesteld. Die ontwikkeling zit met name op het nog meer nemen van initiatieven en het zelfstandig werken. Het beoordelingsgesprek heeft plaatsgevonden op 11 december 2019. Op 19 december 2019 is de conceptbeoordeling aan eiseres uitgereikt. Eiseres heeft op 16 januari 2020 een zienswijze ingediend. Op 26 februari 2020 heeft het zienswijzegesprek plaatsgevonden. De beoordeling is op 10 maart 2020 door de leidinggevende van eiseres getekend en vastgesteld. Eiseres heeft op 17 maart 2020 getekend voor kennisneming en ontvangst.
1.3.
Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard. Volgens verweerder is het bezwaarschrift te laat ingediend. Het primaire besluit (de beoordeling) is op 17 maart 2020 door eiseres voor kennisneming en ontvangst getekend. De laatste dag van de bezwaartermijn is daarmee 28 april 2020. Het bezwaarschrift is echter op 30 april 2020 bij verweerder ingediend en ontvangen en is daardoor te laat. Uit het dossier blijkt volgens verweerder niet dat de beoordeling pas op 24 april 2020 aan eiseres per e-mail is toegezonden. Ten overvloede heeft verweerder verder overwogen dat, voor zover het bezwaar ontvankelijk is, het bezwaar ongegrond moet worden verklaard. Volgens verweerder is aan het gestelde in artikel 3, 4 en 5 van het Beoordelingsreglement politie 2016 (hierna: het Beoordelingsreglement) voldaan. Zo zijn in de betreffende beoordeling de scores op alle criteria die als ‘matig’ zijn beoordeeld onderbouwd. Verweerder stelt dat de beoordeling voldoende concreet is opgesteld.
Het standpunt van eiseres
2.1.
Eiseres stelt zich wat betreft de ontvankelijkheid van het bezwaar op het standpunt dat zij een niet bekrachtigde beoordeling toegezonden heeft gekregen met het verzoek die beoordeling voor kennisneming en ontvangst te tekenen. Eiseres heeft hier op 17 maart 2020 gevolg aan gegeven en de beoordeling geretourneerd. Vervolgens heeft eiseres pas op 24 april 2020 per e-mail de op 10 maart 2020 ondertekende beoordeling toegezonden gekregen. Volgens eiseres is de beoordeling dan ook pas op 24 april 2020 bekend gemaakt in de zin van artikel 3:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en is dus tijdig bezwaar gemaakt. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft eiseres een e-mail bericht van 12 maart 2020 overgelegd met een ongetekende versie van het primaire besluit. Ook heeft eiseres de e-mail van haar leidinggevende van 24 april 2020 overgelegd.
2.2.
Eiseres stelt zich verder op het standpunt dat de beoordeling niet op de juiste manier is toegelicht, namelijk zo concreet mogelijk aan de hand van concrete voorbeelden uit het beoordelingstijdvak. Verder kan het beoordelingsgesprek van 11 december 2019 volgens eiseres niet achteraf worden aangemerkt als een functioneringsgesprek. In het zienswijzegesprek was er onvoldoende ruimte om inhoudelijk van gedachte te wisselen. Uit de rechtspraak [1] van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) blijkt dat er grote betekenis wordt toegekend aan een in rechte onaantastbaar geworden beoordeling. Daarom is het belangrijk dat alle voorschriften met betrekking tot de totstandkoming van die beoordeling goed wordt nageleefd. Dat is hier niet gebeurd.
Het standpunt van verweerder
3.1.
Verweerder stelt zich wat betreft de ontvankelijkheid van het bezwaar op het standpunt dat het primaire besluit op 10 maart 2020 is ondertekend door de leidinggevende van eiseres. Uit navraag bij de leidinggevende is gebleken dat deze ondertekende versie aan eiseres verstrekt is en dus aan haar kenbaar is gemaakt. Eiseres was vanaf de datum van de beoordeling op de hoogte en heeft deze op 17 maart 2020 ook ondertekend. De stelling van eiseres dat het primaire besluit pas op 24 april 2020 is bekendgemaakt, kan verweerder dan ook niet volgen. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft verweerder een verklaring van de leidinggevende [naam 3] van 8 december 2021 overgelegd.
3.2.
Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat de betreffende beoordeling voldoende gemotiveerd is en zorgvuldig tot stand is gekomen. Verweerder heeft ter onderbouwing van dit standpunt verwezen naar de reactie van teamchef [naam 3] van 18 oktober 2021. Uit deze reactie blijkt volgens verweerder dat er veelvuldig met eiseres – aan de hand van concrete voorbeelden – is gesproken over haar functioneren en de onderdelen die geen voldoende score hebben gekregen. Dat niet van al deze gesprekken verslagen zijn opgemaakt, wil niet zeggen dat deze gesprekken niet hebben plaatsgevonden. Ook heeft verweerder ter onderbouwing van zijn standpunt een brief van [naam 4] van 23 september 2021 en een brief van [naam 2] van 28 september 2021 overgelegd. Beiden waren destijds werkzaam als coach van eiseres.
Relevante regelgeving
4. Voor het gehanteerde juridisch kader verwijst de rechtbank naar de bijlage die aan deze uitspraak is gehecht en hiervan deel uitmaakt.
Het oordeel van de rechtbank
Ontvankelijkheid bezwaar
5. De rechtbank is van oordeel dat het bezwaar tijdig door eiseres is ingediend en overweegt hiertoe als volgt. Ter zitting is gebleken dat niet tussen partijen in geschil is dat
een handtekening van een leidinggevende vereist is voor de bekrachtiging van een beoordeling. Pas als sprake is van een dergelijke bekrachtiging, is sprake van een besluit in de zin van de Awb. Naar het oordeel van de rechtbank is onvoldoende gebleken dat aan eiseres op 10 maart 2020 een ondertekende versie van de beoordeling is verstrekt. Zo blijkt uit een door eiseres overgelegde e-mail van 12 maart 2020 dat een ongetekende versie van de beoordeling aan haar per e-mail is verstrekt. Hiertegenover staat de verklaring van de leidinggevende [naam 3] van 8 december 2020, waarin zij stelt dat zij de beoordeling op 10 maart 2020 heeft ondertekend en dat het toezenden op 24 april 2020 een administratieve handeling betrof. De rechtbank ziet echter aanleiding om eiseres in haar stelling te volgen en overweegt hierbij dat [naam 3] in haar verklaring van 8 december 2021 ook vermeldt dat zij de gang van zaken niet met 100% zekerheid kan zeggen. Ook heeft [naam 3] in haar e-mail van 24 april 2020 vermeld dat ze de getekende versie voor de zekerheid nog aan eiseres doet toekomen. Bovendien is anders lastig te verklaren dat eiseres een e-mail heeft met een ongetekende versie als bijlage. De onduidelijkheid over wanneer de beoordeling is ondertekend komt hier naar het oordeel van de rechtbank dan ook voor rekening en risico van verweerder. Nu onvoldoende is gebleken dat aan eiseres op 10 maart 2020 een ondertekende versie van de beoordeling is verstrekt, maar uit een e-mail van 24 april 2020 is gebleken dat dit op 24 april 2020 in ieder geval wel is gebeurd, is de bezwaartermijn vanaf dat moment aangevangen. Vanaf dat moment is namelijk sprake van een besluit dat aan eiseres kenbaar is gemaakt. Nu eiseres op 30 april 2020 bezwaar heeft ingesteld, is het bezwaar tijdig ingediend.
6. Het voorgaande leidt ertoe dat het beroep gegrond is. De rechtbank constateert dat verweerder in het bestreden besluit tevens (ten overvloede) inhoudelijk op het bezwaar van eiseres heeft beslist. De rechtbank ziet hierin – uit het oogpunt van finale geschilbeslechting – aanleiding om ook een inhoudelijke beslissing over het bestreden besluit te geven.
Inhoudelijke beoordeling
7. De rechtbank stelt voorop dat de bevoegdheid van verweerder om eiseres’ functioneren voor de periode van 1 januari 2019 tot en met november 2019 te beoordelen volgt uit het bepaalde in artikel 71, tweede lid, van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp) en niet uit het Beoordelingsreglement, dat enkel het beleid vastlegt dat verweerder voert ter zake van de beoordeling van het functioneren van ambtenaren die werkzaam zijn binnen het gezagsbereik van verweerder.
8. Volgens vaste rechtspraak [2] is de toetsing van de inhoud van een beoordeling beperkt tot de vraag of die beoordeling op voldoende gronden berust. Bij negatieve oordelen moet het bestuursorgaan dit met concrete feiten onderbouwen. Niet doorslaggevend is dan of elk feit juist is vastgesteld of geduid; het gaat erom of het totale beeld van de beoordeling deze toetsing doorstaat. De bewijslast bij betwisting van een positieve beoordeling ligt bij de betrokkene.
9. De rechtbank stelt allereerst vast dat, behalve het ontwikkelformulier van het gesprek van 22 mei 2019, de rechtbank niet beschikt over gespreksverslagen van ontwikkelgesprekken die met eiseres zouden zijn gevoerd. Van een functioneringsgesprek, voorafgaand aan het beoordelingsgesprek, dan wel enig ander officieel evaluatiegesprek, is ook niet gebleken. Deze gesprekken zijn van belang voor de ambtenaar om goed en tijdig op de hoogte te zijn van de verwachtingen en eisen die aan hem of haar worden gesteld en de mate waarin hij of zij daaraan al dan niet voldoet. Bij regelmatige en tijdige gesprekken over de voortgang van het functioneren kan de ambtenaar tijdig het functioneren bijsturen en verbeteren, zodat de uiteindelijke beoordeling toch positief kan uitvallen. Bij onvoldoende functioneren gedurende het traject is het voor het bestuursorgaan van belang om kenbaar en inzichtelijk vast te leggen dat het functioneren op dat specifieke moment nog niet aan de eisen voldoet, zodat daarna daar zo nodig naar kan worden verwezen en een beroep op kan worden gedaan.
10. Verweerder stelt zich – naar de rechtbank begrijpt – op het standpunt dat eiseres op 22 mei 2019 met het ontwikkelformulier, wat door eiseres op 28 mei 2019 is getekend voor gezien, is gewezen op haar functioneren en verbeteren daarvan. De rechtbank volgt verweerder daarin niet. Het ontwikkelformulier is in feite een tussentijdse beoordeling. Een verslag van wat met eiseres tijdens dit gesprek is besproken ontbreekt. Voorbeelden zijn niet gegeven. Wat eveneens ontbreekt is een overzicht van de wijze waarop eiseres met de ontwikkelpunten aan de slag moest gaan en welke afspraken met haar hierover zijn gemaakt. De rechtbank vindt het ontwikkelformulier van 22 mei 2019 dan ook te summier om als compensatie te kunnen gelden voor het feit dat er geen verslagen van feedback- en evaluatiegesprekken zijn opgesteld.
11. Voor zover verweerder stelt dat uit de reactie van teamchef [naam 3] van 18 oktober 2021 voldoende blijkt dat er veelvuldig met eiseres – aan de hand van concrete voorbeelden – is gesproken over haar functioneren en de onderdelen die geen voldoende score hebben gekregen, en dit ook zou blijken uit de verklaringen van de brieven van [naam 4] van 23 september 2021 en [naam 2] van 28 september 2021, volgt de rechtbank verweerder daarin evenmin. Het gaat namelijk om verklaringen die na de definitieve beoordeling zijn opgesteld. Verslagen van wat naar aanloop van de definitieve beoordeling met eiseres is besproken ontbreken. Van destijds gegeven voorbeelden is daarom ook niet gebleken. De rechtbank vindt de achteraf opgestelde verklaringen van [naam 3] , [naam 2] en [naam 2] tevens onvoldoende om als compensatie te kunnen gelden voor het feit dat er geen verslagen van feedback- en evaluatiegesprekken zijn opgesteld.
12. Nu niet gebleken is dat er feedbackgesprekken hebben plaatsgevonden en er volgens eiseres ook geen gesprekken met die aard of strekking hebben plaatsgevonden waarin de punten die nog verdere aandacht behoefden kenbaar zijn gemaakt, kan de rechtbank niet anders concluderen dan dat de beoordeling onvoldoende gemotiveerd is. Het enkele feit dat bij eiseres bekend was dat het traject met een beoordeling zou worden afgesloten, maakt niet dat zij voldoende op de hoogte was van de kritiekpunten op haar functioneren. Het ontbreken van enige verslaglegging komt in dit geval voor rekening van verweerder.
13. De rechtbank is verder van oordeel dat de beoordeling vrij algemeen is opgesteld. Er zijn vrijwel geen, of slechts vrij summiere voorbeelden in de beoordeling en ter zitting door verweerder gegeven van werkzaamheden waarin eiseres anders te werk had moeten gaan, gelet op de vaardigheden waarop eiseres een ‘matig’ scoort. Zo wordt door verweerder vermeld dat eiseres onvoldoende initiatief neemt binnen haar huidige functie en werk. Eiseres kan meer regie nemen en voor zichzelf bepalen wat zij nodig heeft. Verweerder ziet niet terug dat voldoende initiatieven worden genomen. Ook vermeldt verweerder dat mag worden verwacht dat eiseres zelfstandig en ongevraagd aan de slag gaat met de werkzaamheden die gedurende de dienst langskomen. Dit zou volgens eiseres op weerstand bij politiemedewerkers leiden, maar volgens verweerder mag verwacht worden dat eiseres hiermee om kan gaan. Eiseres moet verder meer proactief werkzaamheden verrichten. Ook onderzoekt eiseres geen eventuele mogelijkheden en onderneemt zij geen initiatief. Inhoudelijk kan eiseres ook accurater zijn. Het ontbreekt volgens verweerder aan het zelf nemen van initiatief op het gebied van kwaliteitsverbetering. De initiatieven die eiseres heeft getracht te nemen, zoals een bezoek aan ZSM in Haarlem, hebben niet geleid tot een resultaat. Ook reageert eiseres volgens verweerder vooral vanuit haar primaire reactie met weerstand en negativiteit. De rechtbank is van oordeel dat deze summiere motivering geen stand kan houden, nu het voor eiseres op basis van deze teksten onvoldoende duidelijk is op welke punten zij niet voldeed aan de vereisten en wat zij zou moeten doen om daadwerkelijk tot verbetering te komen. Zoals hierboven uiteen is gezet, is dat hier niet het geval.
14. De beoordeling is ook gebrekkig tot stand gekomen wat betreft de formele vereisten die het Beoordelingsreglement daaraan stelt. Er is naar het oordeel van de rechtbank voldoende gebleken dat de informanten uitsluitend aan de leidinggevende hebben gerapporteerd en niet zelf hun commentaar (op voorhand) op schrift hebben gesteld. Dat laatste is een waarborg dat het gegeven commentaar niet de inkleuring en interpretatie van een derde krijgt. De informantenformulieren zijn bovendien niet van tevoren aan eiseres uitgedeeld. Ook de conceptbeoordeling is pas tijdens het beoordelingsgesprek aan haar uitgereikt. Dat heeft tot gevolg dat eiseres zich niet goed kon voorbereiden op het gesprek. Dit is in strijd met de zorgvuldigheid waarmee een dergelijke procedure dient te worden gevolgd.
Conclusie
15. Het voorgaande betekent dat de beoordeling niet zorgvuldig is voorbereid zoals bedoeld in artikel 3:2 van de Awb en niet berust op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 7:12 van de Awb. Het beroep van eiseres slaagt. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres te nemen.
16. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
17. Verweerder dient tevens het griffierecht aan eiseres te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van
€ 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.C.S. van Limburg Stirum, rechter, in aanwezigheid van mr. L.H.J. van Haarlem, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 februari 2022.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 februari 2022.
de griffier is verhinderd te ondertekenen rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage: Juridisch kader
In artikel 71, tweede lid, van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp) is het volgende bepaald:
“Met inachtneming van de door het bevoegd gezag ter zake vastgestelde regels wordt de ambtenaar die een aanvraag daartoe indient dan wel ten aanzien van wie dit door het bevoegd gezag nodig wordt geacht, beoordeeld over de wijze waarop hij zijn functie vervult en zijn gedragingen tijdens de uitoefening van die functie. Aan de aanvraag van de ambtenaar om overeenkomstig dit lid te worden beoordeeld, wordt niet eerder voldaan dan na het verstrijken van één jaar sedert de vastlegging van de voorafgaande over hem uitgebrachte beoordeling.”.
In artikel 71, zesde lid, van het Barp is het volgende bepaald:
“Onze Minister kan ter uitvoering van dit artikel nadere regels vaststellen.”.
In artikel 2 van het Beoordelingsreglement is het volgende bepaald:
“1. De beoordeling wordt opgemaakt over een direct aan de beoordeling voorliggend tijdvak van minimaal zes maanden en maximaal twee jaar.
2. Het beoordelingstijdvak strekt zich niet uit over een tijdvak waarover reeds een beoordeling is vastgesteld.
3. De beoordeling wordt opgemaakt op aanvraag van de medewerker of indien daar naar het oordeel van het bevoegd gezag aanleiding voor bestaat.
4. Aan de beoordeling gaat minimaal een functioneringsgesprek vooraf.”.
In artikel 3 van het Beoordelingsreglement is het volgende bepaald:
“1. De conceptbeoordeling wordt door de beoordelaar opgemaakt, zo mogelijk mede aan de hand van informatie afkomstig van een of meerdere informanten.
2. De beoordelaar deelt de medewerker schriftelijk mee dat een beoordeling wordt opgemaakt. Daarnaast stelt de beoordelaar de medewerker in de gelegenheid andere informanten te benaderen. Indien de medewerker hiervan gebruik maakt, dient hij uiterlijk binnen twee weken schriftelijk de informatie van de informanten aan de beoordelaar te verstrekken.
3. De medewerker zelf wordt eveneens in de gelegenheid gesteld binnen de in het tweede lid bedoelde termijn van twee weken – eventueel in een persoonlijk gesprek – beoordelingsinformatie te geven aan de beoordelaar.
4. Nadat de beoordelaar alle relevante informatie heeft ontvangen, wordt de conceptbeoordeling door de beoordelaar opgemaakt.”.
In artikel 4 van het Beoordelingsreglement is het volgende bepaald:
“1. De conceptbeoordeling en de daaraan ten grondslag liggende stukken worden minimaal één week voorafgaand aan het beoordelingsgesprek aan de medewerker uitgereikt.
2. Vervolgens vindt een beoordelingsgesprek plaats tussen de beoordelaar en de medewerker.
3. In dit gesprek wordt de conceptbeoordeling besproken. Dit kan ertoe leiden dat de conceptbeoordeling wordt aangepast.
4. Binnen twee weken na afloop van het beoordelingsgesprek, wordt de al dan niet aangepaste conceptbeoordeling aan de medewerker uitgereikt.
In artikel 6 van het Beoordelingsreglement is het volgende bepaald:
“1. De beoordelaar stelt de beoordeling zo spoedig mogelijk definitief vast. Als de medewerker gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid van het indienen van een zienswijze, gaat hij hierop gemotiveerd in. Indien de zienswijze van de medewerker niet heeft geleid tot aanpassingen, wordt dit met redenen omkleed.
2. De vastgestelde beoordeling wordt aan de medewerker bekend gemaakt en zo mogelijk in persoon uitgereikt. Bij uitreiking in persoon tekent de medewerker voor kennisneming en ontvangst.”.