Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 20/6875
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 oktober 2022 in de zaak tussen
Vereniging Milieudefensie, te Amsterdam, eiseres,
gemachtigde: mr. J.H.H. Mineur, jurist in dienst van de vereniging
en
de minister voor Natuur en Stikstof [1] ,verweerder
gemachtigde: mr. R.D. Reinders, advocaat te Den Haag.
Als derde-partij heeft aan de zaak deelgenomen:
de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
gemachtigde: (eveneens) mr. R.D. Reinders.
Partijen worden hierna aangeduid als Milieudefensie, verweerder en de minister van I&W.
Procesverloop
In het besluit van 13 november 2020 (het bestreden besluit) heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, het bezwaar van Milieudefensie tegen het besluit van die minister van 24 februari 2020 (het primaire besluit) ongegrond verklaard en dat besluit in stand gelaten. In het primaire besluit had die minister het verzoek van Milieudefensie van 5 september 2019 om handhavend op te treden jegens de minister van I&W afgewezen.
Milieudefensie heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Partijen hebben vervolgens allebei gevraagd om uitstel van de behandeling van de zaak op zitting bij de rechtbank.
Milieudefensie heeft op 24 januari 2022 een rapport van drs. ing. S.A. Nijhuis, handelend onder de naam Apollon milieu [2] , (het Apollon-rapport) ingebracht voor de onderbouwing van haar beroep. Verweerder heeft in zijn verweerschrift een reactie gegeven op dit rapport. Milieudefensie heeft vervolgens schriftelijk gereageerd op het verweerschrift.
De rechtbank heeft de zaak op 5 september 2022 op zitting behandeld. Milieudefensie heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, vergezeld door [naam 1] , werkzaam als ‘campaigner’ bij Milieudefensie. Nijhuis, opsteller van het Apollon-rapport, was als deskundige op zitting aanwezig. Verweerder en de minister van I&W hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. De gemachtigde was vergezeld door [naam 2] en [naam 3] , werkzaam bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. Medewerkers [naam 4] , [naam 5] en deskundige luchtkwaliteit [naam 6] , in dienst van de betrokken ministeries, waren eveneens op zitting aanwezig.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. De vraag ligt voor of de minister van I&W met de verhoging van de maximum snelheid van 120 km/uur naar 130 km/uur in 2016 zonder natuurvergunning in strijd handelt met de Wet natuurbescherming (de Wnb), omdat een hogere snelheid meer stikstofemissie veroorzaakt. De rechtbank concludeert dat dit verkeersbesluit wel als project kan worden getoetst aan die wet, maar dat in deze zaak door de latere verlaging van de snelheid naar 100 km/uur overdag er per saldo geen hogere stikstofemissie is. De minister van I&W heeft daarom niet (alsnog) een natuurvergunning nodig. Milieudefensie kan van verweerder dus niet verlangen dat wordt opgetreden tegen het besluit tot verhoging van de maximumsnelheid. De rechtbank licht haar oordeel hierna toe.
2. Op de autosnelweg (traject) A2 Leenderheide-Budel, waarvan de minister van I&W de beheerder is, mocht sinds de vorige eeuw dag en nacht maximaal 120 km/uur gereden worden. Per 1 september 2012 heeft het toenmalige kabinet in het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (het RVV) de maximumsnelheid op snelwegen verhoogd naar 130 km/uur. Bij verkeersbesluit van 15 december 2016 (het Verkeersbesluit) [3] heeft de minister van I&W de maximumsnelheid voor de hele dag op het traject verhoogd van 120 km/uur naar het wettelijk maximum van 130 km/uur. In het Verkeersbesluit is voor de motivering van mogelijke effecten van de snelheidsverhoging voor natuurgebieden verwezen naar het Programma aanpak stikstof 2015-2021 (het PAS) [4] .
3. Milieudefensie heeft op 5 september 2019, nadat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Raad van State) het PAS onverbindend heeft verklaard [5] , aan verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen de verhoging van maximumsnelheden op een aantal trajecten in Nederland. Volgens Milieudefensie handelde de toenmalige minister van Infrastructuur en Milieu [6] in 2016 met de vaststelling van de maximumsnelheid op 130 km/uur in strijd met de tot 1 januari 2017 geldende Natuurbeschermingswet 1998, inmiddels de Wnb. Deze aanpassing – voor bepaalde trajecten – staat in het Verkeersbesluit. Voor het nemen van het Verkeersbesluit is volgens Milieudefensie niet de vereiste natuurvergunning verleend. Daarnaast is geen ecologisch onderzoek uitgevoerd waaruit blijkt dat significante gevolgen voor de omliggende natuurgebieden (Natura 2000-gebieden) zijn uitgesloten, aldus Milieudefensie.
4.
Het beroep van Milieudefensie, zo heeft zij tijdens de zitting desgevraagd bevestigd, ziet alleen nog op het traject A2 Leenderheide-Budel en de stikstofeffecten van het wegverkeer van dat traject op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden Leenderbos, Groote Heide en De Plateaux en Weerter- en Budelerbergen en Ringselven.
Het beroep van Milieudefensie, zo heeft zij tijdens de zitting desgevraagd bevestigd, ziet alleen nog op het traject A2 Leenderheide-Budel en de stikstofeffecten van het wegverkeer van dat traject op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden Leenderbos, Groote Heide en De Plateaux en Weerter- en Budelerbergen en Ringselven.
Wat is het juridische kader?
5. Op 29 mei 2019 heeft de Raad van State in de zogenoemde PAS-uitspraken geoordeeld dat het PAS niet als basis voor de toestemming van activiteiten mag worden gebruikt. Eén van deze uitspraken [7] ziet op natuurvergunningen voor veehouderijen en de andere uitspraak [8] gaat over de vraag of het weiden van vee en het bemesten van grond zonder natuurvergunning kon plaatsvinden. Het PAS bevatte een algemeen ecologisch onderzoek (een passende boordeling) en dus niet een individueel onderzoek per – toekomstig – daarin vermeld project. Verder bevatte het programma enige bron- en herstelmaatregelen. Van een aantal verwachte (autonome) ontwikkelingen, zoals de snelheidsverhoging, werden de (stikstof)effecten op de natuurgebieden in algemene zin in het PAS betrokken. De sinds 2012 algemeen geldende maximumsnelheid van 130 km/uur werd in het PAS als uitgangspunt gehanteerd. De snelheidsverhoging werd in het PAS niet als een significante – voor de natuurgebieden nadelige – activiteit aangemerkt. De passende beoordeling in het PAS ging daar dan ook vanuit. Deze beoordeling mag, zo moet uit de uitspraak van de Raad van State worden afgeleid, niet meer als onderbouwing dienen voor het standpunt van de minister van I&W dat de snelheidsverhogingen geen significante effecten voor natuurgebieden (kunnen) hebben.
6. Mede in reactie op deze uitspraken en als één van de maatregelen om de stikstofemissie in Nederland naar beneden te brengen, heeft de minister van I&W eind 2019 overdag (van 06:00 tot 19:00 uur) de maximumsnelheid op autosnelwegen verlaagd naar 100 km/uur. Het verkeersbesluit [9] dat deze verlaging regelt, is ook van toepassing op het traject A2 Leenderheide-Budel. Dat betekent dus dat per 19 december 2019 de maximumsnelheid op dit traject overdag 100 km/uur is, maar dat in de avond en nacht (van 19:00 tot 6:00 uur) nog een maximumsnelheid van 130 km/uur geldt.
7. Sinds 1 januari 2020 is de Wnb gewijzigd en luidt artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, als volgt: “Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.”
Is sprake van een project in de zin van de Wnb?
8. Milieudefensie betoogt dat de verbodsbepaling van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb van toepassing is op het Verkeersbesluit en het toestaan van een hogere maximumsnelheid, omdat de minister van I&W hiermee een project heeft gerealiseerd. Met het plaatsen of verwijderen van (onder)borden grijpt deze minister fysiek in op het milieu en de handelingen hebben tot gevolg dat het verkeer harder is gaan rijden. Het begrip project dient ruim uitgelegd te worden, aldus Milieudefensie. Zij verwijst ter onderbouwing van dit betoog onder meer naar de tweede PAS-uitspraak van de Raad van State [10] en naar het voorzorgbeginsel, zoals het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof van Justitie) dat in haar rechtspraak tot uitgangspunt neemt [11] .
9. Verweerder stelt zich op het standpunt dat met het Verkeersbesluit alleen uitvoering is gegeven aan een wettelijke norm. In het RVV is een maximumsnelheid van 130 km/uur opgenomen. Het Verkeersbesluit heeft slechts op bepaalde trajecten de snelheid in overeenstemming met die algemene norm gebracht. Er is volgens verweerder met het Verkeersbesluit geen activiteit mogelijk gemaakt. Dit betekent dat artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb niet van toepassing is, aldus verweerder. Volgens verweerder is er evenmin een leemte in de bescherming van de natuur, omdat bij de voorbereiding van het verkeersbesluit in 2016 wel ecologisch onderzoek is verricht en Milieudefensie daartegen had kunnen opkomen.
10.
De rechtbank stelt voorop dat het Verkeersbesluit zelf in rechte vaststaat. In deze zaak kan dus geen discussie worden gevoerd over de voorbereiding en motivering van dat besluit. De vraag of het Verkeersbesluit al dan niet een project in de zin van de Wnb is, kan wel aan de orde worden gesteld. Milieudefensie heeft in dit kader terecht naar voren gebracht dat de Raad van State verwijst naar de ruime uitleg die het Hof van Justitie aan het projectbegrip geeft [12] . Relevant is of er sprake is van een activiteit die significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Het in overeenstemming brengen van de maximumsnelheid met het plafond van 130 km/uur, is een activiteit waarmee de minister van I&W op het bewuste traject invloed heeft uitgeoefend op de snelheid van het wegverkeer. Zij liet hierdoor immers een hogere snelheid van het autoverkeer toe. Partijen zijn het erover eens dat de verhoging van de maximumsnelheid van 120 naar 130 km/uur meer stikstofemissie en -depositie op de nabijgelegen natuurgebieden tot gevolg heeft gehad. Op voorhand waren significante gevolgen voor de nabijgelegen Natura 2000-gebieden dan ook niet uitgesloten. De conclusie van de rechtbank is daarom dat Milieudefensie terecht heeft gesteld dat sprake is van een project en dat het verbod van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb op het Verkeersbesluit van toepassing kan zijn.
De rechtbank stelt voorop dat het Verkeersbesluit zelf in rechte vaststaat. In deze zaak kan dus geen discussie worden gevoerd over de voorbereiding en motivering van dat besluit. De vraag of het Verkeersbesluit al dan niet een project in de zin van de Wnb is, kan wel aan de orde worden gesteld. Milieudefensie heeft in dit kader terecht naar voren gebracht dat de Raad van State verwijst naar de ruime uitleg die het Hof van Justitie aan het projectbegrip geeft [12] . Relevant is of er sprake is van een activiteit die significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Het in overeenstemming brengen van de maximumsnelheid met het plafond van 130 km/uur, is een activiteit waarmee de minister van I&W op het bewuste traject invloed heeft uitgeoefend op de snelheid van het wegverkeer. Zij liet hierdoor immers een hogere snelheid van het autoverkeer toe. Partijen zijn het erover eens dat de verhoging van de maximumsnelheid van 120 naar 130 km/uur meer stikstofemissie en -depositie op de nabijgelegen natuurgebieden tot gevolg heeft gehad. Op voorhand waren significante gevolgen voor de nabijgelegen Natura 2000-gebieden dan ook niet uitgesloten. De conclusie van de rechtbank is daarom dat Milieudefensie terecht heeft gesteld dat sprake is van een project en dat het verbod van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb op het Verkeersbesluit van toepassing kan zijn.
Is sprake van een overtreding van de Wnb?
11. Volgens Milieudefensie overtreedt de minister van I&W met het Verkeersbesluit artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Een natuurvergunning of een onderzoek waarmee significante effecten van het Verkeersbesluit voor de natuurgebieden is uitgesloten ontbreekt immers, omdat het PAS daar niet langer als onderbouwing voor kan dienen. Milieudefensie betoogt dat verweerder, na de verlaging van de snelheid overdag naar 100 km/uur, ook niet via zogenaamde interne saldering – op basis van de Logtsebaan-uitspraak [13] – onder zo’n vergunning of onderzoek uit kan komen en die bepaling ook na de verlaging van de maximum snelheid nog overtreedt. Deze manier van rekenen kan in dit geval niet worden toegepast omdat het om een heel ander soort vergunning gaat dan in die uitspraak aan de orde was. Een verkeersbesluit heeft volgens Milieudefensie namelijk een ander karakter en doel dan een vergunning voor een veehouderij. En zelfs als wel intern zou mogen worden gesaldeerd, is dit volgens Milieudefensie niet mogelijk omdat de stikstofruimte die de snelheidsverlaging op autosnelwegen naar 100 km/uur overdag heeft opgeleverd, via het zogenoemde stikstofregistratiesysteem (ssrs) al is gereserveerd en (deels) al is gebruikt voor andere projecten. Deze ruimte kan niet nog een keer worden gebruikt om een verhoging van de maximumsnelheid in 2016 en navenante hogere stikstofuitstoot toe te staan. Dan wordt de ruimte dubbel gebruikt, aldus Milieudefensie.
12. Volgens verweerder geldt er geen vergunningplicht omdat significante gevolgen voor de Natura 2000-gebieden zijn uitgesloten. Deze conclusie kan zij trekken, omdat er volgens verweerder op grond van de Logtsebaan-uitspraak intern gesaldeerd mag worden. Omdat de emissies van het wegverkeer (en daarmee de stikstofdepositie op de omliggende Natura 2000-gebieden) in de huidige situatie lager zijn dan in de zogenoemde referentiesituatie, kunnen significante gevolgen worden uitgesloten. Het oordeel in de Logtsebaan-uitspraak is algemeen geformuleerd en ziet, aldus verweerder, op alle situaties waarin een Wnb-project moet worden beoordeeld.
13. De in deze zaak relevante Natura 2000-gebieden zijn op 24 maart 2000 als zodanig aangewezen en daarmee onder de bescherming van artikel 6 van de Habitatrichtlijn [14] gebracht. Op dat moment was de wettelijke maximumsnelheid op autosnelwegen en ook op het onderhavige traject de hele dag 120 km/uur. Dat is de referentiesituatie waarvan moet worden uitgegaan bij de beoordeling of een vergunning voor het project is vereist. In de huidige situatie is die maximumsnelheid overdag 100 km/uur en in de avond en nacht 130 km/uur. Partijen onderschrijven allebei de conclusie dat indien 24 maart 2000 en dus 120 km/uur als referentiesituatie wordt gehanteerd, de stikstofemissie door het verkeer op het traject thans lager is dan onder een dagelijkse maximumsnelheid van 120 km/uur.
14. Verweerder kan bij de beantwoording van de vraag of een natuurvergunning is vereist, rekening houden met de ontwikkeling dat in 2019 de maximumsnelheid op autosnelwegen overdag naar 100 km/uur is verlaagd. Verweerder kon vervolgens een vorm van interne saldering toepassen, die lijkt op de methodiek die is toegepast in de Logtsebaan-uitspraak. Vaststaat namelijk dat de huidige situatie (maximaal 100 km/uur overdag en maximaal 130 km/uur in de avond en nacht) zorgt voor een lagere stikstofuitstoot en -depositie op de betreffende natuurgebieden dan de referentiesituatie (120 km/uur de gehele dag). Door de verlaging van de maximumsnelheid in 2019 past de huidige situatie binnen de referentiesituatie. Dit betekent dat verweerder inmiddels de conclusie mag trekken dat significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied in dit geval na de snelheidsverlaging overdag kunnen worden uitgesloten. Daarmee is er dus geen sprake (meer) van overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en is er geen grond (meer) voor handhavend optreden.
15. Voor zover eiseres aanvoert dat de voor het ssrs gereserveerde stikstofruimte dubbel wordt gebruikt en dat daarom niet (meer) intern mag worden gesaldeerd, heeft de deskundige (Apollon milieu) op de zitting van de rechtbank uitgelegd dat de berekening die is gemaakt voor het invoeren van de stikstofruimte als gevolg van de verlaging van de maximumsnelheid in dit systeem niet klopt. De ruimte die in het ssrs is gereserveerd, is volgens deze deskundige onjuist berekend. Dit zou consequenties kunnen hebben voor projecten die voor hun natuurvergunning gebruik maken van het ssrs. In deze zaak gaat de interne saldering echter vooraf aan het gebruik van de ruimte in het ssrs. De minister van I&W doet geen beroep op stikstofruimte uit het ssrs en hoeft dit ook niet te doen om de snelheidsverhoging en latere gedeeltelijke verlaging toe te staan. Dat maakt deze handhavingszaak anders dan (bijvoorbeeld) de zaak die bij rechtbank Noord-Holland voorlag over de natuurvergunning voor 163 woningen in Egmond aan den Hoef [15] . De redenering van Milieudefensie dat de snelheidsverlaging in deze zaak voor een tweede keer wordt gebruikt omdat 70% van de stikstofruimte als gevolg van deze verlaging al is opgenomen in het ssrs, volgt de rechtbank daarom niet.
Hoe luidt de conclusie van de rechtbank?
16. Verweerder mocht in het bestreden besluit concluderen dat hij ten tijde van het bestreden besluit niet (meer) handhavend hoefde op te treden, omdat artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb niet (meer) werd overtreden. Het Verkeersbesluit is weliswaar een project in de zin van dit artikellid, maar verweerder mocht in het bestreden besluit – bij de vraag of hij in verband daarmee handhavend moet optreden – rekening houden met de verlaging van de maximumsnelheid op autosnelwegen in 2019 naar 100 km/u overdag. Een vergunningplicht is daarom niet (meer) aan de orde.
17. Het beroep is dus ongegrond. Voor een vergoeding van het griffierecht of de proceskosten is bij deze uitkomst geen reden.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. Vriethoff, voorzitter, en mr. G.W.J. Harten en
mr. R.H.M. Bruin, leden,in aanwezigheid van mr. C. Pasteuning, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 oktober 2022.
mr. R.H.M. Bruin, leden,in aanwezigheid van mr. C. Pasteuning, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 oktober 2022.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de Raad van State worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.