ECLI:NL:RBAMS:2022:5181

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 21/5065

uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen

[eiser] , te Amsterdam, eiser

(gemachtigde: C.C. Dol),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder

(gemachtigde: mr. E.D. Mensing van Charante).

Procesverloop

Bij besluit van 1 december 2020 heeft verweerder de aanvraag van eiser om verlenging van de ambulante ondersteuning in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) 2015 afgewezen. Eiser heeft bezwaar gemaakt.

Bij besluit van 10 augustus 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Bij brief van 12 oktober 2021, ontvangen op 15 oktober 2021, heeft eiser beroep ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en tevens het bestreden besluit overgelegd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 juli 2022.

Partijen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde.

Overwegingen

Ten aanzien van het beroep tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar

1. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiser het beroep tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar ingetrokken. De rechtbank zal daarom slechts oordelen over het beroep ten aanzien van het bestreden besluit.

Waar gaat de zaak over?

2.1.

Eiser is 70 jaar en bekend met verschillende fysieke klachten dan wel psychische beperkingen, waaronder angstklachten en een chronische stemmingsstoornis. Eiser ontvangt sinds enkele jaren ambulante ondersteuning van een kennis, [de persoon] , voor drie uur per week. Het gaat daarbij om begeleiding bij afspraken (voor- en nabespreking), het plannen van een dagindeling en ondersteuning bij beheer van de agenda en de administratie. Aan eiser is voor deze ambulante ondersteuning een pgb toegekend. Op 21 augustus 2020 heeft eiser een verlenging daarvan aangevraagd.

2.2.

Verweerder heeft naar aanleiding van de aanvraag om verlenging advies gevraagd aan het Indicatieadvies Bureau (IAB). De bevindingen zijn neergelegd in het advies van

14 november 2020. Geconcludeerd is dat eiser niet de vaardigheden en competenties beheerst om het pgb adequaat te kunnen beheren. Daarnaast wordt de geboden ondersteuning door de informele zorgverlener onvoldoende effectief en doelmatig geacht. Geadviseerd wordt om over te gaan tot toewijzing van professionele ambulante ondersteuning in de vorm van zorg in natura (ZIN).

2.3.

Bij het primaire besluit heeft verweerder, in navolging van het advies van het IAB, de aanvraag om ambulante ondersteuning in de vorm van een pgb afgewezen. Ambulante ondersteuning in de vorm van ZIN heeft verweerder wel aan eiser toegewezen. Eiser kan daarvoor contact opnemen met zijn regievoerder.

2.4.

Eiser maakt hiertegen bezwaar. Eiser stelt dat hij geen andere zorgverlener wil en hij inmiddels een wettelijk vertegenwoordiger op het oog die het pgb zou kunnen beheren. Verder is eiser het niet eens met het feit dat de ondersteuning onvoldoende effectief en doelmatig zou zijn, eiser stelt dat er gelet op zijn leeftijd geen stijgende lijn meer zal zijn in zijn lichamelijk en geestelijk welzijn.

2.5.

Eiser ontvangt tevens hulp bij het huishouden in de vorm van een pgb. Ook deze hulp wordt verleend door [de persoon] . Het pgb voor hulp bij het huishouden is geen onderdeel van dit geschil.

Standpunten van partijen

3.1.

Bij het bestreden besluit stelt verweerder zich op het standpunt dat eiser niet de vaardigheden en competenties beheerst om het pgb adequaat te kunnen beheren. Al in een eerder advies van het IAB van 11 mei 2020 zijn zorgen geuit omtrent het pgb beheer en de kwaliteit van de zorg. Verweerder meent dat [de persoon] ook betrokken is bij het pgb-beheer. Dat is volgens verweerder niet toegestaan. Eiser is toen al geadviseerd om een andere vertegenwoordiger aan te stellen. Eiser heeft hieraan geen gehoor gegeven. Het pgb beheer behelst ook zorginhoudelijke taken. Gelet op eisers beperkingen is eiser in onvoldoende mate in staat om de kwaliteit van de zorg te beoordelen en de zorgverlener aan te sturen, omdat er middels de inzet van de ondersteuning niet gewerkt wordt aan het vergroten van eisers zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie.

3.2.

Eiser stelt dat het IAB advies en het daarop gebaseerde bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd en onzorgvuldig tot stand is gekomen. Verweerder heeft geen gehoor gegeven aan eisers verzoek in het bezwaarschrift om het volledige dossier te overleggen. Voorts stelt eiser dat verweerder de aard en omvang van de ondersteuningsbehoefte niet heeft vastgesteld. Verweerder start met de laatste stap van het stappenplan, namelijk de leveringsvorm, dat levert problemen op. Eiser wil graag begeleiding ontvangen van [de persoon] en geen dagbesteding. Eiser heeft de afgelopen acht jaar zelf zijn pgb heeft beheerd, daarbij heeft zich geen enkel probleem voorgedaan. Kort samengevat helpt de zorgverlener eiser met zijn administratie en als er vragen zijn over de inzet en verantwoording van het pgb, wordt een cliëntondersteuner van Cliëntenbelang Amsterdam ingeschakeld. [de persoon] helpt eiser niet bij het beheren van het pgb.

Beoordeling door de rechtbank

4. Niet in geschil is dat eiser recht heeft op de maatwerkvoorziening ambulante ondersteuning in de leveringsvorm ZIN. De vraag die bij de rechtbank voorligt is of verweerder de verlengingsaanvraag van eiser om de ambulante ondersteuning in de vorm van een pgb toe te kennen, heeft mogen afwijzen.

Zorgvuldigheid

5.1.

De rechtbank neemt het stappenplan van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 21 maart 2018 als uitgangspunt bij de beoordeling van deze zaak.^[1]

5.2.

Uit het advies van het IAB blijkt dat dossieronderzoek heeft plaatsgevonden, een telefonisch gesprek (vanwege COVID-19 maatregelen) met eiser, bestudering van medische stukken en het pgb plan en telefonisch overleg tussen de medisch adviseur en eisers huisarts. Uit het advies van IAB volgt dat eiser moeite heeft om anderen te vertrouwen, toe te laten en niet graag naar plaatsen gaat waar het druk is. Eiser heeft verminderd zicht, loopt moeilijk en is vergeetachtig. Ook blijkt dat sprake is van chronisch psychisch lijden, angst en paniekklachten. Voor de coronapandemie bezocht eiser eens per week samen met zijn begeleider verschillende buurt- en verpleegtehuizen voor een kopje koffie en een praatje met de bewoners. Sinds de coronapandemie maakt eiser met zijn begeleider een wandeling of gaan gezamenlijk in de tuin zitten. Eiser woont alleen en heeft een beperkt sociaal netwerk, hij heeft telefonisch contact met enkele bekenden uit het verzorgingshuis.

5.3.

Uit het advies blijkt dat eiser hulp nodig heeft bij het verwerken van post en financiën, bij het aanbrengen van structuur en het hebben van een zinvolle tijdsbesteding, bij het beheren van de agenda en het voor- en nabespreken van afspraken. Eiser maakt gebruik van diverse dagbestedingen via algemene voorzieningen. Eiser durft hier niet heen zonder begeleiding. Eiser is eerder al geadviseerd om op zoek te gaan naar een maatje via een maatjesproject waarmee hij de dagbesteding kan bezoeken of deel te nemen aan specialistische dagbesteding. Het advies concludeert dat professionele ambulante ondersteuning middels ZIN geschikt is. Geen pgb, omdat eiser onvoldoende pgb bekwaam wordt geacht. Eiser is onvoldoende bekend met de taken en verantwoordelijkheden die aan een pgb verbonden zijn. Voorts heeft de geboden ondersteuning in onvoldoende mate bijgedragen aan het vergroten van de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Eiser is meermaals geadviseerd om samen met zijn begeleider op zoek te gaan naar een maatje om activiteiten te ondernemen of een passende dagbesteding te vinden via het buurtteam. Tot op heden heeft eiser dat niet gedaan.

5.4.

Het bestreden besluit is gebaseerd op het advies van het IAB. Uit vaste rechtspraak van de CRvB volgt dat een besluit dat berust op het advies van een medisch adviseur zodanig inzichtelijk dient te zijn, zodat de belanghebbende zich daartegen gericht teweer kan stellen. Dit betekent dat duidelijk moet zijn op grond van welke vormen van onderzoek en op basis van welke gegevens de adviseur tot zijn bevindingen is gekomen. Het bestuursorgaan dient zich ervan te vergewissen dat het advies van de medisch adviseur zorgvuldig tot stand is gekomen en dat het inhoudelijk concludent is. Is hieraan voldaan, dan mag het bestuursorgaan in beginsel van een deskundigenadvies van het IAB uitgaan.

5.5.

De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond van eiser dat het advies van het IAB onvoldoende zorgvuldig is, slaagt. Verweerder had het bestreden besluit hierop dan ook niet kunnen baseren. De rechtbank overweegt dat in het advies van het IAB weliswaar de hulpvraag van eiser is verwoord en zijn beperkingen zijn onderkend, echter de omvang van de ambulante ondersteuning gelet op eisers hulpvraag is niet vastgesteld. Uit het advies van het IAB volgt niet duidelijk hoeveel uur ambulante ondersteuning nodig is gelet op eisers hulpvraag en beperkingen. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder opgemerkt dat het gaat om drie uur per week. Dat volgt echter niet uit het IAB advies. Verweerder dient de benodigde omvang van de ondersteuning nader te onderzoeken en het bestreden besluit op dit punt nader te motiveren.

5.6.

Voorts is de rechtbank niet duidelijk waarom eisers zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie dient te worden
vergrootmet de ambulante ondersteuning, dan wel door middel van (specialistische) dagbesteding. De reden van dit doel is niet terug te vinden in het advies van het IAB en ook niet in het eerdere advies van het IAB van 11 mei 2020. Eiser is 70 jaar en is bekend met psychische problematiek waardoor eiser angstig is, makkelijk in paniek raakt, en weinig mensen vertrouwt. Eiser ontvangt al jaren ambulante ondersteuning van dezelfde mevrouw, omdat eiser haar vertrouwt en zijn situatie op deze manier stabiel blijft.

5.7.

Uit paragraaf 4.3 van de Nadere regels maatschappelijk ondersteuning Amsterdam blijkt dat: “ambulante ondersteuning wordt geboden aan Amsterdammers met een ondersteuningsvraag op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie en vindt plaats op individuele basis of in groepsverband. Ambulante ondersteuning is gericht op het verhogen van de kwaliteit van leven en op persoonlijke ontplooiing van de individuele Amsterdammer waarbij de zelfredzaamheid, en de maatschappelijke participatie wordt bevorderd, gestabiliseerd of ondersteuning wordt geboden bij achteruitgang.” Hieruit leidt de rechtbank af dat de ambulante ondersteuning niet per se hoeft te leiden tot bevordering van de zelfredzaamheid, maar ook kan dienen voor stabilisatie van de zelfredzaamheid of ondersteuning bij achteruitgang.

5.8.

De rechtbank ziet niet in waarom eiser, gelet op zijn leeftijd en zijn psychische achtergrond, niet geholpen kan worden bij behoud van stabiliteit dan wel bij begeleiding bij achteruitgang. Ook acht de rechtbank onvoldoende gemotiveerd door verweerder waarom dagbesteding voor eiser passend is. Het is verweerder weliswaar te prijzen dat volledig onderzoek is gedaan naar eisers zorgbehoefte, echter eiser zelf wenst geen dagbesteding in groepsverband te ontvangen. Ook wenst eiser geen andere buddy/maatje/zorgverlener dan [de persoon] . Het is aan verweerder om bij het toekennen van een maatwerkvoorziening voor zover mogelijk rekening te houden met de wensen van eiser. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd waarom de ambulante ondersteuning door [de persoon] niet kan worden voortgezet. Gelet hierop dient verweerder alsnog nader onderzoek te doen naar de ondersteuningsbehoefte van eiser in combinatie met eisers leeftijd, zijn gehechtheid aan de eigen zorgverlener, zijn medische psychische gesteldheid en de vraag waarom dat moet veranderen, terwijl eiser stelt dat het juist goed werkt. De rechtbank ziet in het dossier namelijk geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de huidige begeleiding niet goed werkt.

Afwijzing pgb

6.1.

Voor zover verweerder aanvoert dat de zelfredzaamheid vergroot moet worden, zodat eiser een pgb kan beheren, kan de rechtbank verweerder daarin niet volgen. Allereerst lijkt in het advies van het IAB de beoordeling van de aard van de ondersteuning te zijn verweven met de beoordeling welke leveringsvorm geschikt is, terwijl het hier gaat om twee verschillende stappen in het stappenplan. In de derde stap van het stappenplan dient verweerder te kijken naar de aard en omvang van de ondersteuningsbehoefte. In de vierde stap of er mogelijkheden zijn van eigen kracht of hulp vanuit het sociaal netwerk. En pas daarna dient te worden bekeken welke leveringsvorm passend is. Wat betreft de leveringsvorm overweegt de rechtbank als volgt.

6.2.

Volgens de memorie van toelichting bij artikel 2.3.6 van de Wmo 2015 is zorg in natura het uitgangspunt (Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 152). Echter, wie zorg nodig heeft, hoort zoveel mogelijk ruimte te krijgen om die zorg naar eigen wens in te vullen. Om die keuzevrijheid te borgen is een gelijkwaardige toegang tot het pgb en zorg in natura belangrijk. Het pgb en de maatwerkvoorziening zijn gelijkwaardige alternatieven. Door de motivatie-eis wordt geborgd dat duidelijk is dat het de beslissing van de aanvrager zelf is om een pgb aan te vragen. Het is de aanvrager die bepaalt dat hij gebruik wil maken van een pgb (Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 103). Indien de belanghebbende verlening van een pgb wenst, moet hij motiveren waarom een pgb een passende vorm van ondersteuning is; niet waarom zorg in natura niet passend is (Kamerstukken I 2013/14, 33 841, G, p. 28).

6.3.

Uit het pgb plan blijkt wat eisers bestedingsdoel is. Eiser verzoekt om begeleiding bij afspraken en planning van zijn dagindeling. Eisers motivatie daarvoor is dat hij zijn zorgverlener kan vertrouwen, waardoor hij zelfstandig kan blijven wonen. Voorts blijkt uit de gedingstukken dat eiser wel een pgb ontvangt voor hulp bij het huishouden. Uit het daaraan ten grondslag liggende advies van het IAB van 15 oktober 2021 blijkt dat het IAB de zoon van eiser pgb-vaardig heeft geacht. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder aangegeven dat wanneer de zoon het pgb-beheer op zich neemt ten aanzien van de ambulante ondersteuning, het probleem met het beheer van het pgb in onderhavige zaak op zich zou zijn opgelost. Gelet hierop overweegt de rechtbank dat als wel een pgb is toegekend voor hulp bij huishouden, niet valt in te zien waarom het pgb beheer voor ambulante ondersteuning een probleem is als dit via de zoon van eiser kan worden opgelost. Verweerder dient dit nader te motiveren.

6.4.

Wat betreft het aansturen van de zorgverlener en de effectiviteit van de zorg, overweegt de rechtbank, dat indien eiser gemotiveerd de wens te kennen geeft dat hem een pgb wordt verstrekt, verweerder dient te toetsen of voldaan is aan de voorwaarden van het tweede lid van artikel 2.3.6 van de Wmo 2015 (zie de bijlage voor wettelijk kader). Gelet op het derde lid van dat artikel dient verweerder bij zijn beoordeling van de kwaliteit van de met het pgb in te kopen diensten mee te wegen of deze in redelijkheid geschikt zijn voor het doel van het verzochte pgb. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen hoeft middels de inzet van de ondersteuning niet per se gewerkt te worden aan het vergroten van eisers zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Het doel mag ook zijn ter stabilisering van de zelfredzaamheid of ter ondersteuning bij de achteruitgang. Gelet hierop heeft verweerder, mede in aanmerking genomen de wetsgeschiedenis, een onjuiste toepassing gegeven aan artikel 2.3.6 van de Wmo 2015. Daarbij is van belang dat [de persoon] ook de hulp bij het huishouden uitvoert voor eiser en zij hiervoor middels een pgb wordt betaald.

Conclusie en gevolgen

7.1.

Het beroep slaagt. Voor zover overigens is aangevoerd, behoeft dat geen bespreking meer.

7.2.

De rechtbank verklaart het beroep gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12 van de Awb in aanmerking. De rechtbank kan de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet in stand laten of zelf in de zaak voorzien, omdat de rechtbank daarvoor onvoldoende informatie voorhanden heeft en verweerder nog nader onderzoek zal moeten doen. Verweerder dient dan ook, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw te beslissen op het bezwaar.

7.3.

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

7.4.

De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759, - en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen 6 weken een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 49,- (zegge: negenenveertig euro) aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.518,- (zegge: duizend vijfhonderdachttien euro).

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.D. Arnold, rechter,

in aanwezigheid van mr. R.J.R. van Broekhoven, griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 augustus 2022.

griffier

rechter

is buiten staat deze uitspraak mede

te ondertekenen

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

BIJLAGE – Wettelijk kader

Zoals dat gold op het moment van het bestreden besluit

Wet maatschappelijke ondersteuning 2015

Artikel 2.3.6

1. Indien de cliënt dit wenst, verstrekt het college hem een persoonsgebonden budget dat de cliënt in staat stelt de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken.

2. Een persoonsgebonden budget wordt verstrekt, indien:

a. de cliënt naar het oordeel van het college op eigen kracht voldoende in staat is te achten tot een redelijke waardering van zijn belangen ter zake dan wel met hulp uit zijn sociale netwerk of van zijn vertegenwoordiger, in staat is te achten de aan een persoonsgebonden budget verbonden taken op verantwoorde wijze uit te voeren;

b. de cliënt zich gemotiveerd op het standpunt stelt dat hij de maatwerkvoorziening als persoonsgebonden budget wenst geleverd te krijgen;

c. naar het oordeel van het college is gewaarborgd dat de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, veilig, doeltreffend en cliëntgericht worden verstrekt.

3. Bij het beoordelen van de kwaliteit als bedoeld in het tweede lid, onder c, weegt het college mee of de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen in redelijkheid geschikt zijn voor het doel waarvoor het persoonsgebonden budget wordt verstrekt.