Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 21/2648
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 april 2022 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] ,te Amsterdam, eisers
(gemachtigde: mr. J.H.A. van der Grinten),
en
Voorzitter van de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland,verweerder
(gemachtigden: mr. L. van Langen en mr. H.H.L. Krans).
Procesverloop
Met een besluit van 1 oktober 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk toegewezen.
Met een besluit van 1 april 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers deels gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit gedeeltelijk herroepen.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De door verweerder niet openbaar gemaakte documenten zijn met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan de rechtbank toegezonden. Eisers hebben aan de rechtbank toestemming verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte documenten als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
De zaak is gevoegd behandeld met de zaak onder nummer AMS 21/2740 op de zitting van 26 januari 2022. Eiser [eiser 1] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Na afloop van de behandeling ter zitting zijn de gevoegde zaken gesplitst en is de behandeling van deze zaak geschorst. De rechtbank heeft verweerder in de gelegenheid gesteld nader aangetroffen correspondentie aan de rechtbank te sturen. Ook heeft de rechtbank verweerder verzocht alle documentnummers te noemen waarin functieaanduidingen zijn geweigerd met toepassing van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob.
Verweerder heeft op 9 februari 2022 gereageerd. Eisers hebben hier vervolgens per brief van 25 februari 2022 op gereageerd.
De rechtbank heeft partijen gevraagd om binnen vier weken aan te geven of zij op een nadere zitting willen worden gehoord. Na deze termijn heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Wat aan deze procedure voorafging
1. Op 22 juni 2020 hebben eisers bij verweerder een Wob-verzoek ingediend. Eisers hebben hierin (in essentie) verzocht om alle in- en uitgaande correspondentie inzake de antiracisme-demonstratie op de Dam van 1 juni 2020 over de periode 25 mei 2020 tot 22 juni 2020. Het volledige Wob-verzoek van eisers is opgenomen als bijlage 1 bij deze uitspraak.
2. Verweerder heeft met het primaire besluit het Wob-verzoek deels ingewilligd. Verweerder heeft in totaal 313 documenten aangetroffen die vallen onder het Wob-verzoek van eisers. Een deel van de documenten is reeds openbaar. De documenten 56, 269 en 286 bevatten grotendeels informatie die niet zien op de bestuurlijke aangelegenheid. Gedeeltelijke openbaarmaking van deze documenten zal ertoe leiden dat een document openbaar wordt gemaakt dat grotendeels onleesbaar is gemaakt. Op grond van artikel 7, eerste lid, onder c, van de Wob is daarom besloten de gevraagde informatie te verstrekken door middel van een uittreksel. Een deel van de documenten wordt geheel openbaar gemaakt. Een groot deel van de documenten wordt gedeeltelijk openbaar gemaakt. Deze documenten bevatten informatie die bestaan uit vertrouwelijke informatie van een internationale organisatie, tactieken en strategieën van de Amsterdamse driehoek, informatie die te herleiden is tot de personen, contactgegevens en foto’s van in openbaarheid tredende ambtenaren en organisaties en vertrouwelijke informatie van derde partijen en persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad. Daarnaast is er informatie onleesbaar gemaakt of verwijderd die ziet op andere bestuurlijke aangelegenheden. De documenten 267, 287, 288 en 289 worden niet openbaar gemaakt. Deze documenten bevatten informatie die bestaan uit persoonsgegevens die zien op de gezondheid van demonstranten, tactieken en strategieën van de Amsterdamse driehoek en concepten met persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad.
3. Met het bestreden besluit is het bezwaar van eisers deels gegrond verklaard. Aanvullend op de primaire zoekslag, heeft verweerder bij de behandeling van het bezwaar opnieuw gezocht naar documenten. Verweerder heeft daarbij de aanvullende documenten 297, 298, 299 en 300 gevonden. Verder heeft verweerder beslist dat de Whatsapp-conversatie tussen verweerder en de minister van Justitie & Veiligheid en tussen verweerder en de minister-president ook onder de bestuurlijke aangelegenheid valt en daarom wordt opgenomen in de inventarislijst als documenten 301 en 302. Voor wat betreft de openbaarmaking van de documenten is door verweerder beslist de documenten 5, 7, 10, 24, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 297, 298, 299 en 300 alsnog (meer dan in het primaire besluit) gedeeltelijk openbaar te maken. Verder heeft verweerder de grondslag voor de weigering van de documenten 12, 12a, 59a, 146, 208, 219, 287, 288, 289, 301 en 302 aangevuld, dan wel gewijzigd.
Wettelijk kader
4. Het wettelijk kader is opgenomen in bijlage 2 bij deze uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
5.1. Eisers zijn het niet eens met het bestreden besluit en voeren aan dat zij betwisten dat de Wob of enig andere wettelijke regeling zich tegen openbaarmaking verzet en dat er een weigeringsgrond als noodzakelijk in een democratische samenleving kan worden aangemerkt, zoals artikel 10, tweede lid, van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) vereist. Volgens eisers weegt het belang dat is gediend bij openbaarmaking van de verzochte informatie zwaarder dan de belangen die aan weigering daarvan ten grondslag zijn gelegd, voor zover die al aan de orde zijn.
5.2. De rechtbank zal hierna afzonderlijk de beroepsgronden van eisers bespreken.
Artikel 10 EVRM
6.1. Eisers voeren aan dat zij zich niet kunnen vinden in de uiterst beperkte reikwijdte die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in haar uitspraak van 25 oktober 2017 [1] toekent aan artikel 10 van het EVRM. Eisers betwisten dat de genoemde bepaling alleen betekenis kan hebben naast de Wob in de door de Afdeling genoemde, door verzoeker te stellen en aannemelijk te maken, zeer bijzondere omstandigheden. Volgens eisers geldt artikel 10 van het EVRM onverkort voor alle gevallen waar sprake is van een verzoek om informatie van een ‘public watchdog’ en wijkt dit artikel niet voor het regime van de Wob, waar die wet het bestuursorgaan meer mogelijkheden biedt openbaarmaking te weigeren dan die welke rechtstreeks voortvloeien uit artikel 10 van het EVRM. Eisers voeren verder aan dat, mocht de rechtbank de lijn van de Afdeling volgen, sprake is van zeer bijzondere omstandigheden die door eisers zijn gesteld en aannemelijk zijn gemaakt. De demonstratie op de Dam heeft tijdens de coronacrisis grote maatschappelijke impact gehad en heeft geleid tot veel maatschappelijke discussie. Gelet op de grote maatschappelijke aandacht voor de ongekende crisis die veroorzaakt wordt door het coronavirus, en niet in de laatste plaats de wijze waarop het openbaar bestuur hiermee omgaat, heeft het Wob-onderwerp onmiskenbaar grote maatschappelijke betekenis, aldus eisers. Eisers voeren verder aan dat de absolute weigeringsgrond van artikel 11 van de Wob niet mag worden toegepast, nu in dit kader geen belangenafweging plaatsvindt en artikel 10 van het EVRM per definitie een afweging van de betrokken belangen voorschrijft.
6.2. De lijn die de Afdeling hanteert, houdt in dat artikel 10 van het EVRM niet vereist dat alle overheidsinformatie wordt verstrekt of openbaar wordt gemaakt. Dat artikel biedt staten die partij zijn bij het EVRM de mogelijkheid om bij wet beperkingen te verbinden aan het verstrekken dan wel openbaar maken van gegevens en documenten. Met de bepalingen over de weigeringsgronden in de Wob is inmenging in het in artikel 10, eerste lid, van het EVRM gewaarborgde recht om inlichtingen te ontvangen bij wet voorzien. In het algemeen mag ervan uit worden gegaan dat de wetgever bij het formuleren van de weigeringsgronden in de artikelen 10 en 11 van de Wob heeft voorzien in beperkingen die noodzakelijk zijn in een democratische samenleving met het oog op de in artikel 10, tweede lid, van het EVRM genoemde belangen. De weigeringsgronden van de Wob strekken ter bescherming van een of meer van deze belangen. Dit uitgangspunt staat er niet aan in de weg dat in een bijzondere en concrete situatie aan dit uitgangspunt niet kan worden vastgehouden. De rechtbank ziet geen aanleiding daar anders over te oordelen dan de Afdeling.
6.3. Bijzondere omstandigheden op grond waarvan aan het uitgangspunt niet kan worden vastgehouden zijn de rechtbank in het geval van eisers niet gebleken. Het enkele feit dat eisers journalisten zijn, is voor het aannemen van een bijzondere situatie niet voldoende, net zomin als het maatschappelijk belang bij openbaarmaking van de verzochte documenten. De verwijzing naar de coronacrisis en de wijze waarop het openbaar bestuur hiermee omgaat is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om een belangenafweging op grond van het EVRM in het voordeel van eisers te laten uitvallen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Reikwijdte Wob-verzoek
Zoekslag en aanvullende documenten
7.1. Ter zitting heeft verweerder te kennen gegeven een nieuwe zoekslag te hebben gemaakt in de telefoon van verweerder naar aanleiding van eisers aanvullend beroepschrift. Daarbij zijn meerdere Whatsapp-berichten aangetroffen tussen verweerder en Amsterdamse stadsdeelbestuurders. Volgens verweerder bevatten deze berichten geen informatie die onder het bereik van de Wob vallen, nu het gaat om privé-berichten, niet vallende onder de bestuurlijke aangelegenheid.
7.2. Na schorsing van de zaak heeft verweerder de betreffende berichten onder toepassing van artikel 8:29 van de Awb aan de rechtbank toegezonden en heeft zij haar standpunt zoals hierboven weergegeven gehandhaafd.
7.3. Eisers hebben vervolgens gereageerd. Volgens eisers moeten alle berichten die ook maar enigszins verband houden met (de aanloop naar, het plaatsvinden van en de afwikkeling van) de demonstratie op de Dam van 1 juni 2020 onder de bestuurlijke aangelegenheid vallen. Volgens eisers zou de werking van de Wob worden ondermijnd als de toonzetting van een app of de functie van de persoon met wie de correspondentie plaatsvindt, reden zou kunnen zijn om een bericht dat verband houdt met de bestuurlijke aangelegenheid als privé aan te merken om te voorkomen dat het onder deze bestuurlijke aangelegenheid moet worden geschaard. Verder hebben eisers na de zitting vernomen dat er nog meer documenten zouden moeten zijn. Met het oog op de onzorgvuldigheid van het door verweerder verrichte onderzoek moet volgens eisers opnieuw en beter worden gezocht. Eisers hebben in deze procedure reeds het bestaan van documenten aangetoond die bij verweerder behoorden te berusten, maar waarvan verweerder het bestaan geruime tijd heeft ontkend. In deze zaak staat volgens eisers vast dat het onderzoek door verweerder niet voldoende zorgvuldig is verricht. Eisers stellen voor dat verweerder alle correspondentie van ambtsdragers en hun contacten vanaf de datum waarop het Wob-verzoek betrekking heeft toezenden aan de rechtbank, zodat de rechtbank kan beoordelen welke correspondentie betrekking heeft op de bestuurlijke aangelegenheid.
7.4. Uit vaste rechtspraak [2] volgt dat het begrip ‘bestuurlijk’, gelet op het doel van de Wob, ziet op het openbaar bestuur in al zijn facetten en betreft het niet alleen het externe optreden van het bestuur, maar ook de interne organisatie. De rechtbank heeft kennisgenomen van de na de schorsing overgelegde stukken en is met verweerder van oordeel dat de berichten niet onder de bestuurlijke aangelegenheid vallen. De betreffende berichten zijn steunbetuigingen en enkel met het oogmerk gedaan om de persoon van verweerder een hart onder de riem te steken. Er is naar het oordeel van de rechtbank daarom sprake van privé-berichten die geen betrekking hebben op de bestuursvoering van verweerder. Verweerder heeft de berichten terecht niet eerder overgelegd.
7.5. Voor wat betreft het vermoeden van eisers dat er nog meer Whatsapp-berichten zouden moeten zijn overweegt de rechtbank dat dit standpunt in beroep eerst in de reactie na schorsing naar voren is gebracht. De rechtbank overweegt dat deze reactie van eisers niet op de vraagstelling is gericht zoals vermeld in het proces-verbaal van de schorsing ter zitting en verweerder hier daarom niet op heeft kunnen reageren. De stelling van eisers dat zij uit vier onafhankelijke bronnen hebben vernomen dat er nog meer stukken zouden moeten zijn, vindt de rechtbank onvoldoende aanleiding om in dit stadium van de procedure een nadere reactie te vragen aan verweerder of verweerder op te dragen een nadere zoekslag te verrichten. De rechtbank neemt hierbij ook in aanmerking dat zij van oordeel is dat verweerder al uitvoerig heeft gezocht naar de verzochte informatie. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat een ambtenaar de telefoon van verweerder heeft onderzocht. Hierbij is gekeken naar appcontacten met bijvoorbeeld de woordvoerder, maar ook naar appgroepen voor bijzondere gebeurtenissen, zoals bijvoorbeeld raadsvergaderingen. Dit soort appgroepen is grotendeels zakelijk en heeft een korte bestaansduur. Daarnaast heeft verweerder ook langlopende appcontacten gecontroleerd, met daarin talloze berichten, waarvan maar een klein deel betrekking heeft op de bestuurlijke aangelegenheid. In die appgroepen is gezocht rond de data waar het in het Wob-verzoek over gaat en is gekeken of er al dan niet informatie over de bestuurlijke aangelegenheid in staat. De rechtbank is van oordeel dat verweerders zoekslag geen blijk geeft van onzorgvuldigheid.
(Andere) bestuurlijke aangelegenheid
8.1. Eisers stellen dat de geweigerde informatie uit de documenten 5, 6, 10, 12a, 12f, 59a, 178, 299 en 300 onder de bestuurlijke aangelegenheid valt. Het gaat volgens eisers om de informatie die staat vermeld:
- op verschillende plekken in document 5. Volgens eiser is het onwaarschijnlijk dat de geweigerde informatie uit deze ‘driehoeksapp’ geen verband houdt met de bestuurlijke aangelegenheid;
- na de zin “Super dank je wel” in document 7;
- na de zin “Ik stuur je ook even de app door van Don Ceder” in document 10;
- na de zin “inderdaad heel indrukwekkend” in document 12a; en
- op verschillende plekken in de documenten 12, 59a, 299 en 300.
8.2. De rechtbank heeft kennisgenomen van de documenten 5, 6, 10, 12a, 12f, 59a, 178, 299 en 300 en is van oordeel dat de geweigerde informatie in de betreffende documenten ziet op een andere bestuurlijke aangelegenheid en daarom buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek van eisers valt.
Weigeringsgronden
Inspectie, controle en toezicht (artikel 10, tweede lid, onder d, van de Wob)
9.1. Eisers voeren aan dat voor de documenten 185, 186, 187 en 267 niet valt in te zien waarom het bezwaarlijk zou zijn als personen en organisaties die willen demonstreren tijdens de coronacrisis anticiperen op de geweigerde informatie. Zij maken immers gebruik van het grondwettelijk en verdragsrechtelijk beschermde demonstratierecht. Volgens eisers heeft verweerder onvoldoende onderbouwd dat het bezwaarlijk is dat personen rekening houden met de beperkingen die de overheid oplegt met het oog op het coronavirus. Evenmin is volgens eisers onderbouwd waarom dat bezwaarlijk zou zijn en waarom het voorkomen van dit nadeel zwaarder heeft te wegen dan het belang dat gediend is bij openbaarmaking.
9.2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het niet openbaar maken van deze tactieken en strategieën geen beperking is van het grondwettelijk recht om te demonstreren, maar ziet op het handhaven van de openbare orde en veiligheid bij demonstraties. Openbaarmaking van deze informatie kan leiden tot anticipatie van deelnemers van deze demonstraties. Hierdoor kunnen de handhavingsinstrumenten niet meer op een effectieve wijze worden ingezet door de Amsterdamse driehoek. Dit kan tot gevolg hebben dat de openbare orde en veiligheid bij demonstraties in gevaar kan komen, aldus verweerder.
9.3. De rechtbank heeft kennisgenomen van de documenten 185, 186, 187 en 267 en stelt vast dat de documenten inzicht verschaffen in de tactieken en strategieën die kunnen worden toegepast tijdens een bepaald scenario bij demonstraties. De rechtbank acht aannemelijk dat kennisname van de hier bedoelde stukken door eisers en anderen kan leiden tot aantasting van de effectiviteit van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen. Naar het oordeel van de rechtbank wegen voormelde belangen zwaarder dan het belang van eisers en anderen om kennis te kunnen nemen van de stukken.
Eerbiediging persoonlijke levenssfeer (artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob)
10.1. Eisers betwisten dat elke op deze weigeringsgrond gelakte informatie te herleiden is naar een persoon. Verder voeren eisers aan dat verweerder ten onrechte het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, voor zover dat al in het geding zou zijn, zwaarder heeft laten wegen dan het belang dat is gediend met openbaarheid van de verzochte informatie. Volgens eisers weegt het belang van de openbaarheid in dit geval zwaarder dan eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, gelet op de grote maatschappelijke en politieke discussie die is ontstaan naar aanleiding van de demonstratie op de Dam. Voor het journalistieke onderzoek is in dit kader van belang dat duidelijk is welke ambtenaren betrokken waren bij de besluitvorming voor en na de demonstratie. Hierbij zijn eisers met name geïnteresseerd in de professionele hoedanigheden van de personen die voor, tijdens of na de demonstratie iets naar voren hebben gebracht. Bovendien is voor openbaarmaking van de functionele hoedanigheid van een persoon niet noodzakelijk dat – bijvoorbeeld – diens voorletters worden weergegeven.
10.2. Op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer verzet zich tegen openbaarmaking van namen en medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, tenzij de indiener van het Wob-verzoek aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van openbaarheid in een concreet geval zwaarder weegt [3] .
10.3. Ter zitting hebben eisers desgevraagd te kennen gegeven dat het hen niet zozeer te doen is om de namen, maar om de functieaanduidingen. De rechtbank heeft kennisgenomen van de documenten 13, 31, 39, 41, 43, 44, 72, 117, 129, 141, 144, 145, 159, 160, 173, 190, 197, 198, 204, 207, 208, 209, 210, 211, 231, 235, 238, 240, 246, 251, 254 en 270. De rechtbank overweegt dat in de documenten 41, 43, 44, 197 en 235 de naam en de functie van een woordvoerder is weggelakt. De rechtbank is van oordeel dat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van deze betrokkene in dit geval niet zwaarder weegt dan het belang van eisers en anderen om kennis te kunnen nemen van die gegevens. Een woordvoerder is een functionaris die uit dien hoofde in de openbaarheid naar buiten treedt. Het belang van bescherming van zijn persoonsgegevens weegt minder zwaar dan het belang van eisers en anderen om daarvan kennis te nemen. Het beroep is in zoverre gegrond.
10.4. Voor het overige is de rechtbank van oordeel dat verweerder, gelet op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, de namen en de functies van de niet in de openbaarheid tredende werknemers op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob niet openbaar hoefde te maken. De functies zijn terecht gelakt, nu openbaarmaking van deze functies tot concrete personen herleidbaar is. De enkele niet onderbouwde stelling van eisers dat het voor het journalistieke onderzoek van belang is dat duidelijk is wie betrokken was bij besluitvorming, is onvoldoende om aan te nemen dat het belang van openbaarheid in dit geval zwaarder moet wegen. Voor wat betreft de stelling van eisers dat verweerder de namen van de niet in de openbaarheid tredende ambtenaren had moeten vervangen door functieaanduidingen, oordeelt de rechtbank dat geen verplichting voor verweerder bestaat om namen dan wel functies toe te voegen.
Persoonlijke beleidsopvattingen (artikel 11, eerste lid, van de Wob)
11.1. Eisers voeren aan dat – in het licht van het oordeel van de Commissie van Dam in het rapport ‘Ongekend onrecht’ (toeslagenaffaire) en gelet op de hoeveelheid informatie die ook na de herbeoordeling geweigerd is – het begrip ‘persoonlijke beleidsopvatting’ door verweerder te ver wordt opgerekt. Bovendien ontstaat door de informatie niet te verstrekken een onjuist of onvolledig beeld van de besluitvorming over de gevraagde bestuurlijke aangelegenheid, iets wat het kabinet met de aangekondigde lijn juist wil voorkomen. Eisers verzoeken de rechtbank dan ook om in het kader van de rechtmatigheidstoets bij de door de kabinet aangekondigde lijn aansluiting te zoeken en dus een enge interpretatie van het begrip ‘persoonlijke beleidsopvatting’ bij de beoordeling van artikel 11 van de Wob te hanteren. Eisers voeren verder aan dat het feit dat de weergave van feiten altijd enigermate wordt gekleurd door de persoonlijke beleidsopvattingen, volgens vaste jurisprudentie onvoldoende is om die feiten als persoonlijke beleidsopvattingen aan te merken. De informatie in de documenten 10, 12, 12a, 59, 59a, 146, 178, 182, 198, 203, 204, 222, 223, 224, 299 en 300 vallen volgens eisers – gelet op de context – niet aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen. Volgens eisers is het tegendeel, gelet op het voorgaande, onvoldoende door verweerder gemotiveerd.
Eisers voeren verder aan dat de documenten 301 en 302 evenmin zijn aan te merken als een persoonlijke beleidsopvatting. Bovendien, zo wijzen eisers er op heeft het ministerie van Algemene Zaken op grond van de inhoud van de berichten geen bezwaar tegen openbaarmaking van document 302.
Eisers voeren voor wat betreft documenten 208 en 219 aan dat alsnog de volledige inhoud van het advies openbaar gemaakt moet worden. Voor zover eisers kunnen overzien, bevat het document in hoofdzaak een deskundige beoordeling aan de hand van objectieve factoren zoals historische gegevens en parallelle ontwikkelingen over ‘hoe de VN mensenrechteninstanties omgaan met het dilemma volksgezondheid versus demonstratierecht’ (eerste alinea van document 208). Volgens eisers hebben beide documenten een juridische, objectieve inhoud. Deze duiding door een deskundige bevat dan ook geen persoonlijke beleidsopvatting, zoals bedoeld in de Wob. Evenmin geeft het bestreden besluit blijk van een belangenafweging, waarbij het zwaarwegende belang van openbaarheid wordt afgewogen tegen het belang dat met deze weigeringsgrond is gediend. Voor zover al sprake zou zijn van een gevaar voor de onderlinge verstandhouding is dat risico volgens eisers niet onevenredig.
Verder heeft verweerder volgens eisers ten onrechte geen gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om informatie uit documenten ten behoeve van intern beraad te verstrekken in niet tot de persoon herleidbare vorm. Gelet op de grote maatschappelijke impact van de demonstratie op de Dam tijdens de coronacrisis, de maatschappelijke discussie die deze teweeg heeft gebracht en het feit dat een orgaan van de pers om informatie heeft gevraagd, kan verweerder volgens eisers niet slechts met de hiervoor genoemde motivering weigeren persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerd te verstrekken. Volgens jurisprudentie is het in ieder geval noodzakelijk dat verweerder steeds deugdelijk motiveert, hetgeen niet is gebeurd, waarom van deze bevoegdheid geen gebruik wordt gemaakt.
11.2. De rechtbank overweegt dat uit artikel 11 van de Wob volgt dat als sprake is van interne documenten die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, deze in beginsel niet openbaar worden gemaakt. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee het is opgesteld. [4] Degene die het document heeft opgesteld, moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor gebruik door anderen binnen de overheid. Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en daartoe door hen aangevoerde argumenten. Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen daarom in beginsel niet krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd. [5]
11.3. De rechtbank heeft kennisgenomen van de documenten 10, 12, 12a, 59, 59a, 146, 178, 182, 198, 203, 204, 208, 219, 222, 223, 224, 299, 300, 301 en 302 en is van oordeel dat verweerder de betreffende documenten terecht heeft aangemerkt als intern beraad en de betreffende passages als persoonlijke beleidsopvattingen en dat verweerder de weigeringsgrond juist heeft toegepast. De feitelijke informatie in de geweigerde stukken is zodanig verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen dat deze informatie niet openbaar hoeft te worden gemaakt. Dat verweerder volgens eisers het begrip ‘persoonlijke beleidsopvatting’ te ver heeft opgerekt kan de rechtbank niet volgen. Voor verweerder bestaat geen verplichting te handelen overeenkomstig toekomstige, nog niet in werking getreden wetgeving. Verder laat de visie van het ministerie van Algemene zaken onverlet dat de informatie in document 302 valt onder artikel 11 van de Wob en dat verweerder de informatie daarom heeft kunnen weigeren. Voor wat betreft documenten 208 en 219 is de rechtbank van oordeel dat verweerder deze passages niet enkel mocht weigeren op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob, maar ook op grond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob. De rechtbank weegt hierbij mee dat betrokkene zélf expliciet heeft verzocht om geheimhouding. Het standpunt van verweerder dat openbaarmaking van deze visie afbreuk zal doen aan de onderlinge verstandhouding met de medewerker van een internationale organisatie en verweerder, kan de rechtbank daarom volgen.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder verder, gelet op de aard en inhoud van de passages, in redelijkheid kunnen afzien van gebruikmaking van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid. Het feit dat eisers journalistiek belang hebben bij openbaarmaking, leidt niet tot een ander oordeel.
11.4. Nu weigering van de passages in de documenten 12, 12a, 59a, 146, 203, 204, 299, 300, 301 en 302 op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob rechtmatig is, kan weigering van dezelfde passages in dit document op grond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob onbesproken blijven.
Onevenredige benadeling (artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob)
12.1. Eisers voeren aan dat een beroep op artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob minder snel wordt aanvaard wanneer sprake is van een natuurlijk persoon. Eisers betwisten dat openbaarmaking van de documenten 12a en 59a de onderlinge verstandhoudingen kan verstoren waardoor de voorzitter en de politie dan wel de betrokken collegeleden onevenredig benadeeld worden. Mocht er al sprake van zijn, dan is dit niet onevenredig, aldus eisers. Voor alle op deze grond geweigerde informatie geldt volgens eisers verder dat wordt betwist dat openbaarmaking ervan een belemmering vormt voor de advisering door ambtenaren. Dit is volgens eisers zeer mager gemotiveerd in het bestreden besluit. Volgens eisers moet aan het belang van openbaarheid in dit geval meer gewicht worden toegekend.
12.2. Voor wat betreft het document 12a stelt verweerder zich op het standpunt dat het gesprek in dat document in vertrouwen heeft plaatsgevonden. In het document zijn verschillende persoonlijke beleidsopvattingen uitgewisseld. De politie heeft nadrukkelijk aangegeven dat deze informatie niet openbaar gemaakt mag worden. Volgens verweerder wordt bij het openbaar maken van deze stukken het vertrouwen van de politie geschaad en zal de communicatie in de toekomst met de politie lastiger worden, omdat deze personen niet meer in vrijheid met elkaar kunnen communiceren. Dit geldt volgens verweerder ook voor document 59a, waarbij de onderlinge verstandhoudingen tussen collegeleden geschaad kunnen worden, waardoor de collegeleden in de toekomst niet meer in vrijheid met elkaar kunnen communiceren.
12.3. De rechtbank heeft kennisgenomen van de documenten 12a, 12b, 12d, 12h, 25, 42, 46, 56, 59a, 64, 68, 113, 115, 161, 236 en 242. De rechtbank stelt vast dat verweerder de weigeringsgrond met name heeft toegepast op contactgegevens van in de openbaarheid tredende ambtenaren en organisaties en op foto’s van in de openbaarheid tredende ambtenaren. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de weigeringsgrond op foto’s en contactgegevens juist toegepast. Voor wat betreft de documenten 12a en 59a volgt de rechtbank de door verweerder gegeven motivering. Verweerder mocht het belang van goede samenwerking van betrokken partijen en het belang van vrijelijk en zonder terughoudendheid informatie en kennis uitwisselen zwaarder laten wegen dan het algemeen belang bij openbaarmaking.
Voor wat betreft de geweigerde informatie in de documenten 56 en 131 (vertrouwelijke informatie van een derde partij met betrekking tot onderzoek) heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet deugdelijk gemotiveerd dat de gevolgen van openbaarmaking van in vertrouwelijkheid met een externe derde gewisselde informatie dermate nadelig is voor het betreffende bestuursorgaan of een andere betrokkene dat openbaarmaking van deze informatie krachtens artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob mag worden geweigerd. Het beroep is ook in zoverre gegrond.
Conclusie
13.1. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover in de documenten 41, 43, 44, 197 en 235 de naam en functie van een woordvoerder is gelakt en voor zover in de documenten 56 en 131 de weigeringsgrond artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob is toegepast (vertrouwelijke informatie van een derde partij met betrekking tot onderzoek). Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
13.2. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht van € 181,- vergoeden.
13.3. De rechtbank veroordeelt verweerder daarnaast in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover in de documenten 41, 43, 44, 197 en 235 de naam en functie van een woordvoerder is gelakt en voor zover in de documenten 56 en 131 de weigeringsgrond artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob is toegepast;
- draagt verweerder op binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.518,-
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig – Rocour, voorzitter, en mr. D. Sullivan en mr. J.A.C.M. Nielen, leden, in aanwezigheid van mr. I.N. van Soest, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 april 2022.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 april 2022.
griffier voorzitter
is buiten staat de uitspraak
mede te ondertekenen
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage 1
“Met een beroep op de Wet openbaarheid van Bestuur zou ondergetekende graag
(digitale) kopie van de volgende documenten, berustend bij of onder uw
bestuursorgaan, ontvangen inzake de `Damdemo' van 1 juni jl. Het gaat in elk geval -
maar niet uitsluitend - om de volgende stukken:
1. Alle in- en uitgaande correspondentie (inclusief bijlages en onderliggende
documenten) met de organisatie van de demonstratie op 1 juni 2020 en
(vertegenwoordigers en/of ambtsdragers) van uw bestuursorgaan sedert 25 mei
tot heden. Het gaat hierbij niet alleen om brieven, mails en overige (digitale)
correspondentie, maar uitdrukkelijk ook om bijvoorbeeld (maar niet uitsluitend)
SMS en/of WhatsApp-verkeer.
2. Alle in- en uitgaande correspondentie (inclusief bijlages en onderliggende
documenten) met medewerkers/vertegenwoordigers/ambtsdragers van de
gemeente Amsterdam en (vertegenwoordigers en/of ambtsdragers) van uw
bestuursorgaan inzake de Damdemonstratie voorafgaand, gedurende en nadien
de manifestatie. Het gaat hierbij niet alleen om brieven, mails en overige
(digitale) correspondentie, maar uitdrukkelijk ook om bijvoorbeeld (maar niet
uitsluitend) SMS en/of WhatsApp-verkeer sedert 25 mei tot heden.
3. Alle in- en uitgaande correspondentie (inclusief bijlages en onderliggende
documenten) met medewerkers/vertegenwoordigers van het Openbaar
Ministerie en (vertegenwoordigers en/of ambtsdragers) van uw bestuursorgaan
inzake de Damdemonstratie voorafgaand, gedurende en nadien de manifestatie.
Het gaat hierbij niet alleen om brieven, mails en overige (digitale)
correspondentie, maar uitdrukkelijk ook om bijvoorbeeld (maar niet uitsluitend)
SMS en/of WhatsApp-verkeer sedert 25 mei tot heden.
4. Alle in- en uitgaande correspondentie met medewerkers/vertegenwoordigers/ambtsdragers van het politie Amsterdam en
(vertegenwoordigers en/of ambtsdragers) van uw bestuursorgaan inzake de
Damdemonstratie voorafgaand, gedurende en nadien de manifestatie. Het gaat
hierbij niet alleen om brieven, mails en overige (digitale) correspondentie, maar uitdrukkelijk ook om bijvoorbeeld (maar niet uitsluitend) SMS en/of Whatsappverkeer.
5. Alle in- en uitgaande correspondentie met medewerkers/vertegenwoordigers
en/of ambtsdragers en (vertegenwoordigers en/of ambtsdragers) van uw
bestuursorgaan van ministerie van Justitie en Veiligheid en/of andere
ministeries (zoals AZ, BZK, Volksgezondheid) inzake de Damdemonstratie
voorafgaand, gedurende en nadien de manifestatie. Het gaat hierbij niet alleen
om brieven, mails en overige (digitale) correspondentie, maar uitdrukkelijk ook
om bijvoorbeeld (maar niet uitsluitend) SMS en/of Whatsapp-verkeer sedert 25
mei tot heden.
6. Alle in- en uitgaande correspondentie (inclusief bijlages en onderliggende
documenten) waarin op enigerlei wijze verwezen of gerept wordt over de
(gevolgen van de) Damdemo tussen de voorzitter van de Veiligheidsregio en de
directeur van de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland. Het gaat hierbij niet
alleen om brieven, mails en overige (digitale) correspondentie, maar uitdrukkelijk
ook om bijvoorbeeld (maar niet uitsluitend) SMS en/of Whatsapp-verkeer sedert
25 mei tot heden.
7. Alle in- en uitgaande correspondentie (inclusief bijlages en onderliggende
documenten) waarin op enigerlei wijze verwezen of gerept wordt over de
(gevolgen van de) Damdemo tussen de voorzitter van de Veiligheidsregio en
(leden van het) bestuur (te weten: andere burgemeesters) van de Veiligheidsregio
Amsterdam-Amstelland. Het gaat hierbij niet alleen om brieven, mails en overige
(digitale) correspondentie, maar uitdrukkelijk ook om bijvoorbeeld (maar niet
uitsluitend) SMS en/of Whatsapp-verkeer sedert 25 mei tot heden.
8. Alle documenten (inclusief in- en uitgaande correspondentie (inclusief bijlages
en onderliggende documenten)) waarin op enigerlei wijze verwezen of gerept
wordt over de (gevolgen van de) Damdemo tussen de voorzitter van de
Veiligheidsregio en (leden van) het regionaal beleidsteam (RBT). Het gaat hierbij
niet alleen om brieven, mails en overige (digitale) correspondentie, maar
uitdrukkelijk ook om bijvoorbeeld (maar niet uitsluitend) SMS en/of Whatsappverkeer sedert 25 mei tot heden.
9. Alle in- en uitgaande correspondentie én besluitvorming zoals vastgelegd in de
zogeheten driehoeksapp (zoals door de voorzitter Veiligheidregio gedurende
raadsvergadering van 10 juni j1 werd aangehaald) waarin op enigerlei wijze wordt
gerept en/of verwezen naar de demonstratie op de Dam van 1 juni en waarin
bijvoorbeeld werd besloten om niet (strafrechtelijk) te handhaven op de 1,5-
metergrens zoals is opgenomen in de Noodverordening van 1 juni 2020. Ook hier
gaat ons om de periode 25 mei tot heden.
10. Alle in- en uitgaande correspondentie tussen medewerkers/vertegenwoordigers
en/of van de GGD en (vertegenwoordigers en/of ambtsdragers) van uw
bestuursorgaan inzake de Damdemonstratie voorafgaand, gedurende en nadien
de manifestatie. Het gaat hierbij niet alleen om brieven, mails en overige
(digitale) correspondentie, maar uitdrukkelijk ook om bijvoorbeeld (maar niet
uitsluitend) SMS en/of Whatsapp-verkeer sedert 25 mei tot heden..
11. Alle overige documenten die op enigerlei wijze verwijzen (of waarin gerept wordt over) de (gevolgen van) Damdemonstratie van 1 juli jl. Ook hier gaat ons om de periode 25 mei tot heden.
Met documenten bedoel ik overigens vastlegging ongeacht de gegevensdrager: dus naast de klassieke papieren documenten bijvoorbeeld ook geluidsdragers, videodragers, e-mails, software, SMS’jes, Whatsappberichten en/of andere computerbestanden. Als ik daarover spreek denk ik bijvoorbeeld aan concepten notulen, rapportages, overzichten, onderzoeken, presentaties, gespreksverslagen, briefwisselingen, faxwisselingen en e-mailwisselingen met zowel interne als externe partijen. Die partijen kunnen bijvoorbeeld dienstverleners, andere overheidsinstanties of deskundigen zijn.”
Bijlage 2
Wet openbaarheid bestuur (Wob)
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat;
b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
(…)
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
(…)
Artikel 3
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
2. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
3. De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.
(…)
5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Artikel 10
1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
(…)
d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in artikelen 9, 10 en 87 van de Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties;
(…)
d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
(…)
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden;
(…)
Artikel 11
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
Algemene verordening gegevensbescherming (Avg)
Artikel 9
1. Verwerking van persoonsgegevens waaruit ras of etnische afkomst, politieke opvattingen, religieuze of levensbeschouwelijke overtuigingen, of het lidmaatschap van een vakbond blijken, en verwerking van genetische gegevens, biometrische gegevens met het oog op de unieke identificatie van een persoon, of gegevens over gezondheid, of gegevens met betrekking tot iemands seksuele gedrag of seksuele gerichtheid zijn verboden.
(…).
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM)
Artikel 10
1. Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radio- omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen.
2. Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.