Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 21/788
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 februari 2022 in de zaak tussen
[eiser] , handelend onder de naam [eiser] ,te Amsterdam, eiser
(gemachtigde: mr. J. Monster),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigden: mr. J. Bootsma, mr. S. van Heukelom-Verhage, mr. B.S. Jaasma en
mr. M. de Wit).
Procesverloop
Bij besluiten van 4 juni 2020 (de primaire besluiten) heeft het college de exploitatievergunning van eiser ambtshalve gewijzigd in een vergunning voor bepaalde tijd voor de vaartuigen:
- [naam vaartuig 1] met als einddatum 1 maart 2024;
- [naam vaartuig 2] met als einddatum 1 maart 2028.
Bij besluit van 29 december 2020 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De rechtbank heeft in deze zaak en in de zaken genoemd in de bijlage [1] bij deze uitspraak een regiezitting gehouden op 22 april 2021, waarbij met partijen afspraken zijn gemaakt over het verloop van de procedure.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben gebruik gemaakt van de mogelijkheid om te repliceren en te dupliceren.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden van dinsdag 16 november 2021 tot en met 30 november 2021 in deze zaak en in de zaken genoemd in de bijlage. De zaken zijn gezamenlijk behandeld. Eiseres is daar verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door bovenstaande gemachtigden. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek in alle zaken ter zitting gesloten.
Conclusie
1. De rechtbank stelt eiser
niet in het gelijk.
niet in het gelijk.
2. De rechtbank heeft het beroep van eiser gelijktijdig behandeld met de beroepen van andere Amsterdamse reders voor passagiersvaart. [2] Al deze reders komen op tegen de omzetting van hun exploitatievergunning passagiersvaart van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd. De reders hebben een aantal beroepsgronden gezamenlijk ingediend en tijdens de behandeling hebben de reders ook over en weer naar elkaars standpunten verwezen. De rechtbank heeft er voor gekozen de gezamenlijke standpunten te bespreken en te beoordelen in één enkele uitspraak. Bij uitspraak van 22 februari 2022 [3] heeft de rechtbank geoordeeld dat de omzetting van de exploitatievergunning van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd niet in strijd is met het geschreven of ongeschreven recht. Voor alle gezamenlijke gronden en het oordeel daarover, verwijst de rechtbank naar die uitspraak. De uitspraak is bijgevoegd en maakt onderdeel uit van deze uitspraak. [4]
3. In deze uitspraak zal de rechtbank ingaan op de individuele gronden van eiser.
Feiten
4. Bij besluit van 8 april 2016 is een exploitatievergunning verleend voor het vaartuig “ [naam vaartuig 1] ”. Dit vaartuig valt in het segment bemand open. De vergunning is verleend voor vergunninggebied 1. Bij besluit van 11 april 2017 is een exploitatievergunning verleend voor het vaartuig “ [naam vaartuig 2] ”. Dit vaartuig valt in het segment bemand open. De vergunning is verleend voor vergunninggebied 1.
Individuele beroepsgronden
-
Heeft het college acht geslagen op de belangen van de zittende vergunninghouders en hun personeel?
Heeft het college acht geslagen op de belangen van de zittende vergunninghouders en hun personeel?
5. De reder heeft aangevoerd dat alle omzettingsbesluiten onvoldoende zorgvuldig tot stand zijn gekomen, omdat er geen weging plaats heeft gevonden tussen de rechten van nieuwe toetreders op grond van de artikelen 15, 16 en 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest EU) en de rechten van de ‘zittende’ vergunninghouders en hun personeel op werkzekerheid, vrijheid van dienstverrichting en eigendom. De omzetting van de vergunningen zonder een afdoende overgangstermijn maakt een inbreuk op het recht op werkzekerheid van de ondernemers en hun personeel. De besluiten ontberen een zorgvuldige belangenafweging en zijn onvoldoende gemotiveerd. Bij de weging moet meer belang worden gehecht aan de rechten van de zittende vergunninghouders ten opzichte van de nieuwe toetreders.
6. De rechtbank overweegt dat de omzettingsbesluiten voldoende recht moeten doen aan alle relevante betrokken belangen en dus inderdaad ook aan die van de vergunninghouders en hun personeel. Dat hun belangen bij het behoud van hun werk, ondernemingen, investeringen, pensioenen en de gevolgen voor hun personeel relevant zijn, is niet in geschil. Door de toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn [5] moet in het kader van het unierechtelijk evenredigheidsbeginsel worden gewogen of het volumebeleid voldoende recht doet aan (ook) deze belangen. Datzelfde unierechtelijk evenredigheidsbeginsel is maatgevend voor de vraag of beperkingen van de grondrechten genoemd in het Handvest EU door het volumebeleid aanvaardbaar zijn. Dat betekent dat de verwijzing naar de in het Handvest EU genoemde rechten het toetsingskader voor de rechtbank niet anders maakt. De vraag is of het volumebeleid de toets aan het unierechtelijk evenredigheidsbeginsel kan doorstaan. Voor het antwoord op die vraag verwijst de rechtbank naar hetgeen de rechtbank heeft overwogen in de uitspraak van 22 februari 2022. [6] In die uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het volumebeleid evenredig is. Het volumebeleid is coherent en systematisch. Ook is het geschikt om de leefbaarheid in de stad te verbeteren en de balans tussen voorzieningen gericht op bezoekers en bewoners te verbeteren. Tot slot gaat het volumebeleid niet verder dan strikt noodzakelijk en kan het doel, het verbeteren van de leefbaarheid, niet met andere minder vergaande maatregelen bereikt worden.
-
Heeft verweerder voldoende oog gehad voor alternatieven voor het volumebeleid?
Heeft verweerder voldoende oog gehad voor alternatieven voor het volumebeleid?
7. De reders hebben betoogd dat er onvoldoende aandacht is geweest voor mogelijke alternatieven voor het volumebeleid. Het lotingssysteem waar verweerder voor heeft gekozen, heeft onwenselijke effecten. Een dergelijk lotingssysteem wordt niet door de Dienstenrichtlijn vereist. Rechtmatige alternatieven zijn goed denkbaar, bijvoorbeeld door het plaatsen van de 550 nu varende vaartuigen op een lijst van (vrij verhandelbare) vaartuigen die passagiers mogen vervoeren. Een dergelijk alternatief is verenigbaar met de Dienstenrichtlijn, omdat op grond van artikel 15 van de Dienstenrichtlijn eisen kunnen worden gesteld die de omvang van de passagiersvaart beperken, zonder dat die eisen leiden tot schaarse rechten, want de rechten zijn nog steeds beschikbaar voor iedereen die aan de eisen voldoet.
8. De rechtbank overweegt dat het college in de bestreden besluiten voorstellen van diverse reders voor minder beperkende maatregelen heeft besproken en verworpen. Er is daarmee in het algemeen voldoende aandacht geweest voor alternatieven voor het volumebeleid.
9. De rechtbank overweegt voorts dat de bestreden besluiten niet zien op het lotingssysteem voor de nieuwe vergunningen, maar slechts op de omzetting van de huidige exploitatievergunningen voor onbepaalde tijd naar vergunningen voor bepaalde tijd. De Dienstenrichtlijn schrijft die omzetting dwingend voor wanneer het aantal te verlenen vergunningen wordt beperkt. Het voorstel van de reders gaat er, net als het college, van uit dat het nodig is de passagiersvaart te beperken. De vraag is dus of het college de passagiersvaart voldoende kan beperken, zonder het aantal te verlenen vergunningen te beperken.
10. Het college heeft er in dit verband terecht op gewezen dat de Dienstenrichtlijn voorschrijft dat reële mededingingsruimte moet worden geboden aan nieuwkomers en reders die hun vloot willen uitbreiden. De Dienstenrichtlijn biedt geen ruimte voor een bevoordeling van de zittende vergunninghouders boven de nieuwe toetreders, ook niet als de rechten worden beperkt in de vorm van eisen in plaats van een vergunningsstelsel. Het voorstel om aan te wijzen met welke vaartuigen mag worden gevaren, bevoordeelt de zittende reders en is om die reden dus een eis die niet met de Dienstenrichtlijn is te verenigen. De in dit verband genoemde uitspraak over de Litouwse vissers [7] brengt daar geen verandering in. Die uitspraak heeft namelijk geen betrekking op de Dienstenrichtlijn maar op een Verordening op de visserij, waarin staat opgenomen dat historische vangstrechten een criterium mogen zijn bij de verdeling van visrechten. De Dienstenrichtlijn kent een dergelijke bepaling niet. Bij het door de reders voorgestelde stelsel is niet te verwachten dat voldoende ruimte voor nieuwe toetreders zal bestaan, zodat nieuwe toetreders op gelijke voet met de huidige vergunninghouders aan de markt kunnen deelnemen. Zij zouden dan immers van de huidige vergunninghouders afhankelijk zijn om een vaartuig te kunnen kopen. De huidige vergunninghouders zouden daarmee een sterk middel in handen hebben om de toegang tot de markt te beperken. Dat er onder het huidige vergunningsstelsel een levendige handel in passagiersvaartuigen bestaat, kan zo zijn, maar dat betreft niet de situatie waarin alleen met de reeds in gebruik zijnde vaartuigen mag worden gevaren. Verweerder betwijfelt terecht dat er in die situatie voldoende gelijke kansen zouden bestaan voor nieuwe toetreders.
-
Overige gronden
Overige gronden
11. Eiser heeft aangevoerd dat in het nieuwe beleid op geen enkele wijze rekening wordt gehouden met de sociaaleconomische gevolgen voor de vele kleine zelfstandigen en rederijen met een klein aantal vergunningen, zoals eiser. Ook heeft het college ten onrechte bij het bepalen van de terugverdientijd alleen rekening gehouden met de afschrijvingen van investeringen. Het college had hierbij meer factoren moeten betrekken.
12. Eiser heeft verder aangevoerd dat het college eerst een level playing field had moeten verzekeren tussen de huidige partijen voordat het volumebeleid had kunnen worden doorgevoerd. Door geen rekening te houden met het ontbreken van een eerlijk level playing field in de toegang tot de op- en afstaplocaties en locaties voor kaartverkoop is er sprake van een onzorgvuldig en onredelijk besluit, mede gelet op de gevolgen die dat heeft voor de terugverdientijd.
13. De rechtbank overweegt dat de door het college gehanteerde overgangstermijn in het algemeen niet onredelijk is. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van 22 februari 2022, [8] rechtsoverwegingen 26.1 tot en met 29. (De eigenaar van) eiser heeft over zijn specifieke geval aangevoerd dat hij inmiddels 61 jaar oud is en dat dit bedrijf zijn pensioenvoorziening zou moeten zijn. Hij heeft veel in zijn boten moeten investeringen en die investeringen heeft hij er nog lang niet uitgehaald. Hij heeft door de coronacrisis al in moeten teren en heeft nu niet voldoende tijd over om een pensioen op te bouwen en uit de bijstand te blijven. Hij vreest dat zijn bedrijf straks waardeloos zal zijn aangezien hij geen ligplaatsen heeft (zijn boten liggen aan zijn woonboot) en door het bestreden besluit heeft hij straks ook geen exploitatievergunningen meer. Eiser verwacht zijn bedrijf wel te kunnen blijven uitoefenen tot 2028 (als zijn laatste vergunning afloopt) maar ziet zijn pensioen in rook opgaan.
14. De rechtbank kan zich goed voorstellen dat eiser zich de toekomst van zijn bedrijf anders had voorgesteld en de zorgen over zijn pensioen zijn invoelbaar. Het college heeft daar echter een paar goede punten tegenover gezet die maken dat de rechtbank ook in eisers geval niet tot de conclusie komt dat de overgangstermijn in zijn geval onredelijk uitpakt. Ten eerste wijst het college er terecht op, dat zowel de stelling dat eiser nog lang niet uit de kosten is, als de stelling dat zijn bedrijf straks waardeloos zal zijn, niet is onderbouwd. Dat het bedrijf zonder exploitatievergunningen minder waard zal zijn dan met, acht de rechtbank op zich wel aannemelijk. Dan blijft echter staan dat de rechtbank weinig zicht heeft op een reële toekomstverwachting voor eiser. Ten tweede wijst het college er terecht op dat een exploitatievergunning niet een pensioenvoorziening is, maar een publiek recht waar ook andere belangen mee gemoeid zijn dan alleen die van eiser. Als eiser om welke reden dan ook geen pensioen heeft opgebouwd tijdens de rest van zijn werkzame leven en/of het opgebouwde pensioen heeft geïnvesteerd in zijn passagiersvaartbedrijf, dan is het niet per se aan het college om de daarmee genomen of gelopen risico’s volledig op te vangen in het verband van de looptijd van deze exploitatievergunningen. Hetzelfde geldt voor de tegenslag van de coronaperiode: het college moet daar wel rekening mee houden (en doet dat ook) maar die tegenslag hoeft niet in dit kader volledig te worden gecompenseerd. Eiser loopt als ondernemer zekere risico’s die in zijn geval in zijn nadeel lijken uit te pakken maar die niet allemaal op het conto van de besluitvorming van het college kunnen worden geschreven. Eiser heeft overigens op zitting ook verklaard zich te realiseren dat hij als ondernemer risico’s loopt, al voelt hij zich eerder schipper dan ondernemer. Al met al overweegt de rechtbank dat eiser in ieder geval nog tot 2028 kan blijven varen om zichzelf van een inkomen te voorzien. De rechtbank heeft voor het overige onvoldoende onderbouwing gezien van de stelling dat in zijn specifieke geval de overgangstermijn wel onredelijk uitpakt, in aanmerking nemende dat niet alle tegenslag en risico met betrekking tot zijn pensioensopbouw voor rekening van die overgangstermijn komt.
15. Eiser heeft ook kritiek naar voren gebracht op het systeem van uitgifte van de nieuwe vergunningen. Die kritiek ziet echter niet op het besluit waar deze procedure over gaat. Eiser zal dat in de procedure over de nieuw af te geven vergunningen naar voren moeten brengen.
Conclusie
16. Het beroep is ongegrond.
17. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.H. Waller, voorzitter, en mr. M.F. Ferdinandusse en mr. S.D. Arnold, leden, in aanwezigheid van mr. J.C.E. Krikke en mr. T. van Soldt, griffiers
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 februari 2022.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 februari 2022.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
BIJLAGE 1 – OVERZICHT ZAKEN
Gemachtigde: Adviesburo Monster, mr. J. Monster
21/776
[naam 1]
21/777
Arviro b.v. en B.S.V. Amsterdam
21/778
Demi Trading B.V.
21/779
De Rederij c.v.
21/780
[naam 2]
21/781
Flagship Amsterdam V.o.f.
21/782
Indysign B.V.
21/783
Luxe Boten B.V.
21/784
Rederij Mokum B.V.
21/785
Mokumboot B.V.
21/786
Mokumboot B.V.
21/787
Rederij Friendship v.o.f.
21/788
[eiser]
21/799
R.K. Management Beheer B.V.
21/790
Starboard Boats B.V.
21/791
[naam 3]
21/792
[naam 4]
21/793
[naam 5]
Gemachtigde: AKD, mr. E. Dans
21/1701
Stromma Holland B.V.
Stromma Nederland B.V.
Canal Bus B.V.
Canal Rondvaart B.V.
Meijers Rondvaarten B.V.
Gemachtigde: jhr. mr. A.R.Ph. Boddaert
21/1502
[naam 6]
Gemachtigde Van Doorne N.V., mr. C.W. Kniestedt, mr. A. Vegt
21/1699
Reederij P. Kooij B.V.
Reederij E.E. Plas B.V.
Beleggingsmaatschappij P. Kooij B.V.
[naam 8]
Gemachtigde: Duijn Bloem Voss Advocaten, mr. M.S.F. Loor
21/1767
Amsterdam Sloep Huur V.o.f.
Gemachtigde: LNW advocaten, mr. P.A. Willemsen
21/845
[naam 7]
21/846
[naam 9]
21/847
[naam 10]
21/848
[naam 11]
21/849
Sinta B.V.
[naam 12]
[naam 13]
[naam 14]
[naam 15]
[naam 16]
[naam 17]
Gemachtigde: ngnb advocaten, mr. A.B. Blomberg
21/1695
[naam 18]
Gemachtigde: mr. P. Nicolaï
21/1642
Amsterdam Boat Events B.V.
21/1643
[naam 19]
21/1644
Rederij Amsterdam B.V.
Amsterdam Boats B.V.
RAAB B.V.
21/1645
[naam 20]
Adeline B.V.
Salonboot Dame van Amstel B.V.
Emmerik & Vellekoop Holding B.V.
21/1646
Rederij Belle B.V.
21/1647
Smidtje Holding B.V.
21/1648
Smidtje Beheer B.V.
21/1649
[naam 21]
21/1650
[naam 22]
21/1651
De Kleijn Amsterdam B.V.
CBD
21/1652
[naam 23]
21/1653
De Muze B.V.
CBD Holding
21/1654
[naam 24]
Gemachtigde: mr. C. Post
21/1523
[naam 25]
Gemachtigde: Six Advocaten, mr. I. van den Berg
21/1447
[naam 26]
21/1448
V.O.F. JoMart
21/1449
[naam 27]
21/1450
[naam 28]
21/1452
Rederij Aemstelland B.V.
21/1453
Paradis Private Boat Tours B.V.
21/1454
Amsterdamse Salonboot Rederij B.V.
21/1456
[naam 29]
21/1457
[naam 30]
21/1459
[naam 31]
21/1460
[naam 32]
21/1461
W.J. Flesch h.o.d.n. Sailtye
21/1462
[naam 34]
21/1463
De Wolfsburght B.V.
Gemachtigde: Stek Advocaten, mrs. R. Elkerbout, Z. van den Bosch en L. Bremmer
21/1364
[naam 35]
[naam 36]
Rederij Nassau B.V.
[naam 37]
Amsterdam bootverhuur B.V.
[naam 38]
Gemachtigde: Wieringa Advocaten, mrs. S. Levelt en L. Tellegen
21/1737
[naam 39]
Smidtje Exploitatie B.V.
New Orange B.V.
Rederij Lovers B.V.
21/1307
Boat2Go B.V.
Procedeert zelf
21/1770
Sloepdelen B.V.
Adam’s Boats B.V.
21/1635
Boaty B.V.
BIJLAGE II – UITSPRAAK 22 FEBRUARI 2022