Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 20/95
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
vennootschap onder firma Cresco De Kwakel V.O.F., te De Kwakel, eiseres
(gemachtigde: mr. E. Philippi-Gho)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. W.L.C. Rijk).
Partijen worden hierna Cresco en de minister genoemd.
Procesverloop
Met het besluit van 25 juni 2019 heeft de minister geweigerd aan Cresco een ontheffing voor invasieve uitheemse soorten te verlenen. Cresco heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Met het besluit van 27 november 2019 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van Cresco ongegrond verklaard. Cresco heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld op de zitting van 8 juni 2021. Cresco heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [deskundige] . De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.
Overwegingen
De aanleiding voor het beroep
1. Cresco exploiteert een bloem- en handelskwekerij in De Kwakel. Op 13 mei 2019, aangevuld op 3 juni 2019, heeft Cresco verzocht om ontheffing van artikel 3.37, eerste lid, van de Wet natuurbeheer voor het houden, invoeren, vervoeren en het gebruiken of uitwisselen van 250 terristrische planten te weten de gunnera tinctoria (hierna: de soort), vanwege dwingend algemeen belang (hierna: het ontheffingsverzoek).
2. De Europese Commissie (hierna: de Commissie) heeft de soort op 12 juli 2017 geplaatst op de lijst van voor de Unie zorgwekkende invasieve uitheemse soorten (hierna: de Unielijst). De Unielijst, een uitvoeringshandeling als bedoeld in artikel 4 van Pro Verordening (EU) 1143/2014 [1] (hierna: de Verordening), is op 13 juli 2016 vastgesteld met Uitvoeringsverordening (EU) 2016/1141. Door de plaatsing op de Unielijst gelden [2] verschillende beperkingen. Zo mag de soort niet langer worden gehouden, gekweekt, uit of binnen de Unie worden vervoerd of verhandeld.
3. Om de soort van de Unielijst te laten schrappen, moet Cresco zich volgens de minister tot de Commissie wenden. Het economische belang van Cresco om de soort te kunnen invoeren, kweken en verkopen, is geen grond waarop ontheffing kan worden verleend van artikel 8 of Pro 9 van de Verordening. Een persoonlijk economisch belang is geen uitzonderlijk geval van dwingend algemeen belang, aldus de minister.
4. Cresco betoogt dat de soort ten onrechte op de Unielijst is geplaatst. Daarom kan volgens haar ook de besluitvorming van de minister niet overeind blijven. Cresco voert aan dat de risicobeoordeling, die aan de plaatsing van de soort op de Unielijst ten grondslag ligt, niet voldoet aan de eisen die de Verordening daaraan stelt. Cresco verzoekt de rechtbank dan ook om hierover prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof). Ook voert Cresco aan dat het weigeren van de gevraagde ontheffing in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
Beoordeling van het beroep
5. Op de zitting heeft Cresco de beroepsgrond ingetrokken dat de Unielijst op onjuiste wijze tot stand is gekomen omdat de Commissie voorafgaand geen gedelegeerde handeling heeft vastgesteld.
Beroep op onverbindendheid van de Unielijst
6. Niet ter discussie staat en uit vaste rechtspraak [3] volgt dat Cresco zich in dit geval bij de nationale rechter kan beroepen op de ongeldigheid van de Unielijst. Indien de rechtbank twijfels heeft aan de geldigheid van het besluit van de Commissie om de soort op de Unielijst te plaatsen, moet zij dit door het stellen van een prejudiciële vraag ter beoordeling voorleggen aan het Hof. Een nationale rechterlijke instantie is niet bevoegd om zelf de ongeldigheid van een handeling van een instelling van de Europese Unie vast te stellen. [4]
7. Gelet op het voorgaande, zal de rechtbank in de volgende overwegingen beoordelen of zij aanleiding ziet om te twijfelen aan de geldigheid van de plaatsing van de soort op de Unielijst door de Commissie.
8. De Commissie heeft het besluit om de soort op de Unielijst te plaatsen gebaseerd op het ‘Risk Assessment of Gunnera tinctoria – submission for consideration of Union Listing under EU IAS Regulation No. 1143/2014’ (hierna: de risicobeoordeling).
Het toetsingskader
9. Voor de plaatsing op de Unielijst moest de Commissie de risico’s wetenschappelijk beoordelen en wetenschappelijke en technische feiten beoordelen. In een dergelijk geval is de rechterlijke toetsing van de vervulling van de taak door de Commissie beperkt tot de vraag of de Commissie bij de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid kennelijk heeft gedwaald of misbruik van bevoegdheid heeft gemaakt, dan wel de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid klaarblijkelijk heeft overschreden. [5] Deze maatstaf zal de rechtbank in dit geschil toepassen.
10. Op grond van artikel 4, derde lid, van de Verordening worden invasieve uitheemse soorten uitsluitend opgenomen op de Unielijst als wordt voldaan aan de in dat artikel genoemde criteria. Cresco voert in essentie aan dat niet is voldaan aan de criteria in artikel 4, derde lid, onder b en c, van de Verordening. Deze criteria zijn:
“
b. uit het beschikbare wetenschappelijke bewijsmateriaal blijkt dat ze in staat zijn een leefbare populatie te vormen en zich onder de huidige omstandigheden en in voorzienbare omstandigheden als gevolg van klimaatverandering in de omgeving te verspreiden in één biogeografische regio die door meer dan twee lidstaten wordt gedeeld of in één mariene subregio, met uitsluiting van hun ultraperifere regio's;
b. uit het beschikbare wetenschappelijke bewijsmateriaal blijkt dat ze in staat zijn een leefbare populatie te vormen en zich onder de huidige omstandigheden en in voorzienbare omstandigheden als gevolg van klimaatverandering in de omgeving te verspreiden in één biogeografische regio die door meer dan twee lidstaten wordt gedeeld of in één mariene subregio, met uitsluiting van hun ultraperifere regio's;
c. uit het beschikbare wetenschappelijke bewijsmateriaal blijkt dat ze waarschijnlijk aanzienlijke nadelige gevolgen zullen hebben voor de biodiversiteit of de aanverwante ecosysteemdiensten, en dat ze ook nadelige gevolgen kunnen hebben voor de menselijke gezondheid of de economie.”
11. Met de risicobeoordeling is volgens Cresco niet aangetoond dat is voldaan aan de cumulatieve voorwaarden van artikel 4, derde lid, van de Verordening. Cresco betoogt, kort weergegeven, dat de plaatsing van de soort op de Unielijst niet op een grondige wetenschappelijke beoordeling is gebaseerd, maar op deels niet-wetenschappelijk materiaal en persoonlijke opvattingen. Verder is de risicobeoordeling niet specifiek opgesteld voor de Lidstaten van de Unie, maar voor de grotere EPPO-regio [6] en de ultraperifere regio’s. [7] De soort kan zich bovendien alleen vestigen of verspreiden in gebieden met een gematigd (sub-mediterraan) hyperoceanisch klimaat. In de Unie zijn dat Ierland, het uiterste westen van Frankrijk en het noordwesten van Portugal, aldus Cresco.
12. Niet (meer) ter discussie staat dat de Commissie over de plaatsing van de soort op de Unielijst het zogeheten Wetenschappelijk Comité heeft geraadpleegd. [8] Dit Comité, dat bestaat uit niet-deskundige vertegenwoordigers van de Lidstaten, heeft zich laten adviseren door het zogeheten Wetenschappelijk Forum, dat bestaat uit door de Lidstaten aangewezen wetenschappers. [9]
De totstandkoming van de Unielijst
13. De rechtbank overweegt dat aan de risicobeoordeling een zogeheten ‘EU Chapeau’ (EU-hoofdstuk) en een verwijzing naar ecosysteemdiensten zijn toegevoegd. Deze werden beoordeeld door “expert reviewer” [professor] verbonden aan het ‘University College Dublin’ in Ierland. Hieruit concludeert de rechtbank dat de risicobeoordeling als ‘beschikbaar wetenschappelijk bewijsmateriaal’ kan worden aangemerkt, waaruit op zichzelf ook conclusies kunnen worden getrokken over de vorming, verspreiding en gevolgen van de soort. De rechtbank vindt hiervoor mede bevestiging in de verklaring van de deskundige van Cresco op de zitting, dat de risicobeoordeling degelijk en wetenschappelijk is. Wel vindt de deskundige van Cresco de risicobeoordeling te veel beperkt tot de klimaatzone rond Ierland. Dit is de rechtbank niet met de deskundige eens, aangezien de risicobeoordeling in Europees perspectief is geplaatst, na opmerkingen daarover door het Wetenschappelijk Forum. Uit de risicobeoordeling, voor zover hier relevant, blijkt dat de soort zich kan vestigen en verspreiden in de Atlantische biogeografische regio, die zich uitstrekt over (delen van) België, Denemarken, Frankrijk, Duitsland, Ierland, Nederland, Portugal, Spanje en het Verenigd Koninkrijk. De rechtbank heeft geen twijfel aan de juistheid hiervan.
14. Verder vindt de rechtbank van belang dat ook uit de openbare stukken op de website van de Commissie blijkt dat het Wetenschappelijk Forum heeft geconcludeerd dat de risicobeoordeling als bewijsmateriaal voldoet aan de (minimale) vereisten van de Verordening. [10] Daarmee worden naar het oordeel van de rechtbank de bezwaren van Cresco ondervangen. De rechtbank heeft daarom ook op dit punt geen twijfel aan de geldigheid van de plaatsing van de soort op de Unielijst.
De inhoudelijke risicobeoordeling
15. Voor de inhoud van de risicobeoordeling acht de rechtbank het volgende van belang. In de risicobeoordeling [11] staat dat de contrasterende fenologie (vroege groei) van de soort en de bijbehorende competitieve superioriteit en het vermogen om zich via zaden (door wind, water en vogels verspreid) en wortelstokken voort te planten, helpen bij de vestiging ervan en het moeilijk kunnen maken de soort in bedwang te houden. De soort heeft het potentieel om zijn invasieve bereik uit te breiden en kan ook verder worden verspreid door natuurlijke en door de mens ondersteunde middelen. Onder de huidige omstandigheden is het invasieve potentieel van de soort mogelijk beperkt tot deze hyperoceanische gebieden: het noordwesten van het Iberisch schiereiland (Portugal, Spanje), de kustlijn van Ierland, het noorden en noordwesten van Schotland, de zuidwestpunt van Engeland, een klein gebied in noordwest Frankrijk en de Azoren. Op de zitting heeft de deskundige bevestigd dat het gebied zich in ieder geval uitstrekt tot het noordwesten van Portugal en Spanje en het westen van Frankrijk.
16. In de risicobeoordeling staat verder dat de soort belangrijke effecten heeft op de biodiversiteit. Door de grote omvang en vroege schaduwvorming vermindert in gekoloniseerde gebieden het aantal inheemse soorten aanzienlijk en kunnen natuurlijke successieprocessen en de samenstelling van de inheemse vegetatie voor lange tijd veranderen. Verdere vestiging en verspreiding van de soort zou matige economische, ecologische en sociale gevolgen kunnen hebben voor de genoemde gebieden in Europa binnen de hyperoceanische regio's, met geschikte habitats en abiotische omstandigheden, waar toekomstige uitbreiding en opzettelijke introductie van de soort het meest waarschijnlijk is.
17. Op grond van het bovenstaande oordeelt de rechtbank dat in de risicobeoordeling in redelijkheid de conclusie kon worden getrokken dat het in het algemeen aannemelijk is dat
de soort zich binnen de Atlantische biogeografische regio nog verder over het grondgebied van de Unie (en het Verenigd Koninkrijk) kan verspreiden. Hieruit volgt dat, anders dan Cresco betoogt, is voldaan aan de criteria in artikel 4, derde lid, onder b en c, van de Verordening. Cresco heeft niet aannemelijk gemaakt dat de inschatting van de mogelijke gevolgen zo onaannemelijk is, dat die de plaatsing van de soort op de Unielijst niet rechtvaardigt.
18. De rechtbank acht daarbij van belang dat uit punt 10 van de preambule bij de Verordening niet volgt dat de soort zich moet hebben gevestigd of kunnen vestigen in de hele Unie. In de preambule staat dat een invasieve uitheemse soort als zorgwekkend voor de Unie moet worden beschouwd wanneer de schade die de soort veroorzaakt in de getroffen Lidstaten zo aanzienlijk is dat specifieke in de gehele Unie toepasselijke maatregelen moeten worden getroffen. Dit geldt dus ook voor de Lidstaten die nog niet getroffen zijn of die wellicht niet getroffen zullen worden. Dat Cresco uitsluitend ontheffing verzoekt van het verbod op het invoeren en verhandelen van de soort binnen Nederland, is in dit verband dan ook niet relevant.
Overschrijding van bevoegdheid
19. Het betoog van Cresco dat de plaatsing van de soort op de Unielijst dusdanig gebrekkig is onderbouwd dat de Commissie moet worden geacht kennelijk buiten haar beoordelingsbevoegdheid te zijn getreden, slaagt niet. Ook op dit punt heeft de rechtbank geen twijfel aan de geldigheid van de Unielijst. Zij ziet geen aanleiding om hierover prejudiciële vragen te stellen.
Het ontheffingsverzoek
20. De rechtbank stelt vast dat het beroep van Cresco ziet op een ontheffingsverzoek voor een vergunning op grond van artikel 9 van Pro de Verordening. Op grond van het eerste lid van dit artikel kan een vergunning alleen worden verleend in uitzonderlijke gevallen van dwingend algemeen belang, onder andere van sociale of economische aard.
21. De rechtbank oordeelt dat de minister het ontheffingsverzoek op goede gronden heeft afgewezen. Gebleken is dat Cresco een persoonlijk, economische belang heeft om de soort in Nederland te kunnen invoeren, kweken en verkopen. Dit belang kan niet worden aangemerkt als een uitzonderlijk geval van dwingend algemeen belang, als bedoeld in artikel 9 van Pro de Verordening. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is overigens ook niet gebleken.
Slotsom
22. Het beroep van Cresco is ongegrond.
23. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.L. Bolkestein, voorzitter, en mr. D. Sullivan en
mr. S. J. Mees-Bolle, leden,in aanwezigheid van mr. R.M.N. van den Hazel, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
mr. S. J. Mees-Bolle, leden,in aanwezigheid van mr. R.M.N. van den Hazel, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier
voorzitter
De voorzitter is verhinderd om de uitspraak
te ondertekenen
Afschrift verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak is hoger beroep mogelijk
U kunt binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.