Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
Zaaknummers: AMS 21/2869, AMS 21/2989, AMS 21/2990 en AMS 21/2991
uitspraak van de voorzieningenrechter in de zaken tussen
AMS 21/2869
Stichting voor Persoonlijk Onderwijs Amsterdam
Stichting voor Persoonlijk Onderwijs Utrecht
Stichting voor Persoonlijk Onderwijs Hoorn
Stichting voor Persoonlijk Onderwijs Deventer
Stichting voor Persoonlijk Onderwijs Geldermalsen
Stichting voor Persoonlijk Onderwijs Hengelo
Stichting voor Persoonlijk Onderwijs Hurdegaryp
Stichting voor Persoonlijk Onderwijs Kapelle
hierna: verzoekers 1
AMS 21/2989
Stichting voor Persoonlijk Onderwijs Hoorn
hierna: verzoeker 2a
AMS 21/2990
Stichting voor Persoonlijk Onderwijs Utrecht
hierna: verzoeker 2b
AMS 21/2991
Stichting voor Persoonlijk Onderwijs Amsterdam
hierna: verzoeker 2c
(gemachtigden: mr. W.E. Pors en mr. P. van Gemert),
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder
(gemachtigden: mr. M.Y. van Hattum, mr. I.W.J. van Dalen, mr. R.J. Oskam en drs. H.M.J. Gerats).
Verzoekers 1, 2a, 2b en 2c worden tezamen als verzoekers aangeduid.
Procesverloop
Bij besluit van 28 april 2021 heeft verweerder acht definitieve rapporten van reguliere en acht definitieve rapporten specifieke onderzoeken bij verzoekers vastgesteld. In drie van de acht kwaliteitsrapporten beoordeelt de Inspectie van het Onderwijs (de inspectie) de kwaliteit van het onderwijs op onderwijsinstellingen van verzoekers 2a, 2b en 2c als zeer zwak.
Verzoekers 1 hebben tegen de openbaarmaking van alle zestien rapporten bezwaar gemaakt. Verzoekers 2a, 2b en 2c hebben bezwaar gemaakt tegen de kwaliteitsrapporten met het oordeel zeer zwak. Verzoekers hebben de voorzieningenrechter verzocht de openbaarmaking van de alle rapporten op te schorten.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 21 juni 2021. Verzoekers zijn vertegenwoordigd door [naam] , bijgestaan door mr. P. van Gemert en mr. M. Buijtelaar, kantoorgenoot van de gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Waar gaat het in deze zaak om?
1.1
De Stichting voor Persoonlijk Onderwijs (SvPO) verzorgt voortgezet onderwijs op scholen in Kapelle, Hurdegaryp, Geldermalsen, Deventer, Hengelo, Amsterdam, Utrecht en Hoorn. Deze scholen worden door afzonderlijke SvPO’s bestuurd.
1.2
Namens de verweerder heeft de inspectie reguliere onderzoeken verricht bij de SvPO scholen in Kapelle, Hurdegaryp, Geldermalsen, Deventer, Hengelo, Amsterdam, Utrecht en Hoorn. Bij deze reguliere onderzoeken ging het om onderzoeken naar de kwaliteit van het onderwijs aan de instellingen als bedoeld in artikel 11 van Wet op het onderwijstoezicht (WOT). De bevindingen van deze onderzoeken zijn telkens neergelegd in een rapport ‘Onderzoek bestuur en scholen’ (kwaliteitsrapporten).
1.3
Daarnaast heeft de inspectie bij deze acht scholen specifieke onderzoeken verricht naar het financieel beheer. Daarbij ging het om onderzoeken als bedoeld in artikel 15 van de WOT. De bevindingen van deze onderzoeken zijn telkens neergelegd in een rapport ‘Specifiek onderzoek rekenschap’ (financiële rapporten).
1.4
Deze zestien rapporten zijn op 28 april 2021 vastgesteld. Verzoekers zijn het niet eens met de conclusies van de inspectie. Zij willen daarom niet dat de inspectie die rapporten openbaar maakt.
1.5
Als een onderwijsinstelling het oneens is met de inhoud van een inspectierapport en vindt dat een inspectierapport onrechtmatig is, kan zij zich wenden tot de civiele rechter. Artikel 20, zesde lid, van de WOT maakt daarop één uitzondering. Als de inspectie na een regulier onderzoek het onderwijs bij een school in een kwaliteitsrapport als ‘zeer zwak’ beoordeelt, moet het rapport in een bestuursrechtelijke procedure - en dus niet in een civielrechtelijke procedure - worden aangevochten. Op grond van artikel 20, zesde lid, van de WOT wordt een rapport met dat oordeel dus als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht aangemerkt.
1.6
Omdat de inspectie het onderwijs bij de scholen in Hoorn, Utrecht en Amsterdam als ‘zeer zwak’ beoordeelt, hebben verzoekers 2a, 2b en 2c hiertegen bij verweerder bezwaar gemaakt. Over de inhoud van de andere kwaliteitsrapporten en financiële rapporten zijn verzoekers 1 recent bij de civiele rechter een kort geding gestart.
1.7
De openbaarmaking van alle rapporten kan echter uitsluitend in een bestuursrechtelijke procedure worden aangevochten. Om die reden hebben verzoekers bij verweerder bezwaar gemaakt tegen de openbaarmaking van de zestien rapporten.
1.8
Samengevat lopen er dus (bestuursrechtelijke) bezwaarprocedures tegen drie kwaliteitsrapporten met het oordeel ‘zeer zwak’ en de openbaarmaking daarvan en tegen de openbaarmaking van de overige vijf kwaliteitsrapporten en acht financiële rapporten.
1.9
In deze procedure gaat het om de vraag of openbaarmaking van de zestien rapporten moet worden verboden. Verder hebben verzoekers 2a, 2b en 2c de voorzieningenrechter gevraagd de openbaarmaking en de andere wettelijke verplichtingen als bedoeld in artikelen 13a, 14 en 23c van de WOT op te schorten totdat in beroep door de rechtbank is beslist, waarbij pas op dit verzoek om een voorlopige voorziening wordt beslist nader het vonnis in civiel kort geding beschikbaar is.
Wat beoordeelt de voorzieningenrechter?
2.1
Bij de beoordeling of een voorlopige voorziening moet worden getroffen, maakt de voorzieningenrechter een afweging tussen het belang van het bestuursorgaan, in dit geval verweerder, bij de uitvoering van het besluit en het belang van een verzoeker bij de gevraagde voorlopige voorziening.
2.2
In die afweging kan de voorzieningenrechter betrekken of het besluit naar zijn voorlopig oordeel rechtmatig is. Verzoekers bestrijden de inhoud en de conclusies van alle rapporten. De rapporten zijn volgens verzoekers niet rechtmatig omdat ze in strijd zijn met de wet en onjuist, onzorgvuldig en ondeugdelijk gemotiveerd zijn. Zoals al is aangekondigd voorafgaand aan de zitting, zal de voorzieningenrechter een inhoudelijke beoordeling van de drie kwaliteitsrapporten met het oordeel ‘zeer zwak’ achterwege laten. Het gaat hier om de openbaarmaking van acht kwaliteitsrapporten en acht financiële rapporten over acht scholen. Verzoekers hebben daartegen uitvoerige gronden aangevoerd. Een spoedprocedure als deze leent zich niet voor een omvangrijke en indringende rechtmatigheidsbeoordeling. Daarbij is belang dat de civiele rechter nog een oordeel zal vellen over de inhoud van de acht financiële rapporten en de vijf kwaliteitsrapporten waarin de inspectie tot een ander oordeel dan ‘zeer zwak’ is gekomen. De belangenafweging zal daarom een beperkte zijn.
De belangenafweging
3.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de zestien rapporten zorgvuldig en volgens de voorgeschreven wettelijke toetsingscriteria tot stand zijn gekomen en deugdelijk zijn gemotiveerd. De openbaarmaking is wettelijk verplicht. Met die openbaarmaking is een zwaarwegend publiek belang gemoeid. Ouders van leerlingen moeten zich een goed beeld kunnen vormen van de scholen. De omstandigheid dat die openbaarmaking nadelige gevolgen voor verzoekers kan hebben, betekent, mede gelet op de wettelijk waarborgen waarmee de totstandkoming is omgeven, niet dat de openbaarmaking onevenredig nadeel oplevert, aldus verweerder.
3.2
Verzoekers vinden dat openbaarmaking van de zestien rapporten hen onevenredig nadeel oplevert. De rapporten voldoen niet aan de wet, zijn onvolledig en niet zorgvuldig tot stand gekomen en zijn ondeugdelijk gemotiveerd. Als verzoekers in de civiele en bestuursrechtelijke procedures in het gelijk worden gesteld en de rapporten niet rechtmatig worden geacht, hebben verzoekers van de openbaarmaking al wel nadeel ondervonden. Dat nadeel zal bestaan uit reputatieschade en een terugloop van het aantal leerlingen, wat weer nadelige financiële gevolgen zal hebben. Ook als blijkt dat de inspectie niet tot de negatieve bevindingen had mogen komen, zullen die inspectieoordelen aan verzoekers blijven kleven. Dat nadeel is niet meer te herstellen, aldus verzoekers.
3.3
De voorzieningenrechter merkt allereerst op dat de onderwijskwaliteit bij vijf van de verzoekers (SvPO Deventer, SvPO Geldermalsen en SvPO Hengelo, SvPO Kapelle en SvPO Hurdegaryp) door de inspectie ‘voldoende’ is bevonden. Deze verzoekers vechten niettemin de inhoud van die rapporten bij de civiele rechter aan omdat zij het fundamenteel oneens zijn met de maatstaven die verweerder bij de beoordeling heeft gehanteerd. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter leidt openbaarmaking van een rapport met het oordeel ‘voldoende’ niet zonder meer tot onevenredige en onomkeerbare gevolgen. De voorzieningenrechter ziet daarom geen aanleiding de openbaarmaking van deze vijf kwaliteitsrapporten te verbieden.
3.4
Ten aanzien van de overige rapporten, in het bijzonder in de gevallen waarin verweerder de onderwijskwaliteit als ‘zeer zwak’ beoordeelt, zullen verzoekers ongetwijfeld nadelige gevolgen ondervinden van de openbaarmaking. Daarover overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
3.5
Het eerste lid van artikel 21 van de WOT schrijft voor dat de inspectie een inspectierapport openbaar maakt in de vijfde week na vaststelling van dat rapport, tenzij, zoals in dit geval, een verzoek om voorlopige voorziening is ingediend. In dat geval moet de uitspraak van de voorzieningenrechter worden afgewacht. Openbaarmaking is dus het wettelijk uitgangspunt.
3.6
Uit de wetsgeschiedenis van de WOT blijkt dat de wetgever groot belang hecht aan actieve openbaarmaking van het inspectieoordeel. De wetgever vindt dat dit ‘past in het geheel van het afleggen van publieke verantwoordelijkheid over de kwaliteit van het onderwijs als complement van de vergroting van autonomie van de instellingen’. [1] De inspectierapportages stellen ouders en leerlingen in staat een verantwoorde schoolkeuze te maken en zo nodig zelf initiatieven te nemen richting het schoolbestuur. Met andere woorden: de wetgever heeft gemeend dat een transparanter toezicht van de inspectie aansluit op een vergroting van zelfstandigheid van scholen.
3.7
Dat neemt niet weg dat de openbaarmaking van een negatief inspectieoordeel voor een school nadelige gevolgen kan hebben. De wetgever heeft dit ook onderkend. Om die reden zijn de totstandkoming en openbaarmaking van inspectierapporten met een aantal wettelijke waarborgen omgeven. Zo krijgt het bestuur van de onderwijsinstelling voorafgaand aan de vaststelling van een rapport de gelegenheid op een ontwerp-rapport te reageren (artikelen 11, 15 en 20, derde lid, van de WOT). Als in het overleg met de inspectie geen overeenstemming is bereikt over eventuele door het schoolbestuur gewenste wijzigingen van het ontwerp-rapport, wordt de zienswijze van het bestuur in een bijlage bij het inspectierapport opgenomen (artikelen 11, 15 en 20, vierde lid, van de WOT). Verder heeft de wetgever de termijn van vijf weken tussen vaststelling en openbaarmaking voorzien om een schoolbestuur in de gelegenheid te stellen zich op eventuele publiciteit in de media en reacties voor te bereiden. Het wettelijk stelsel brengt mee dat bevindingen van de inspectie openbaar worden gemaakt, ook als deze bevindingen schoolbesturen onwelgevallig zijn.
3.8
De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekers in de gelegenheid zijn gesteld op de ontwerp-rapporten te reageren en dat de reacties van verzoekers hebben geleid tot aanpassingen in de eindrapporten. Voor zover geen overeenstemming is bereikt overdoor verzoekers gewenste wijzigingen, hadden zij een zienswijze als bijlage bij het rapport kunnen doen opnemen. Van die mogelijkheid hebben verzoekers (nog) geen gebruik gemaakt. Dat zij er voor kiezen de voorzieningenrechter te verzoeken om een voorlopige voorziening te treffen, staat daar niet aan in de weg. Het betekent wel dat zij tot dusver niet alle wettelijke mogelijkheden om de nadelige gevolgen van openbaarmaking te compenseren hebben benut. Verzoekers kunnen via eigen kanalen, zoals een website of schoolgids, hun visie tegenover het oordeel van verweerder kenbaar maken. Ook langs die weg is compensatie van negatieve inspectieoordelen mogelijk.
3.9
De definitieve rapporten zijn vastgesteld op 28 april 2021. De verzoeken aan de voorzieningenrechter om de openbaarmaking te verbieden zijn ingediend op 2 juni 2021, dat wil zeggen binnen de termijn van vijf weken na die vaststellingen. De dagvaarding voor een kort geding bij de civiele voorzieningenrechter is echter uitgebracht op 15 juni 2021, dat wil zeggen ruimschoots ná de vaststelling van de rapporten. Hoewel met het opstellen van een dagvaarding enig tijd gemoeid zal zijn, heeft de keuze van verzoekers om niet eerder een kort geding bij de civiele rechter als consequentie dat diens oordeel niet in deze uitspraak niet kan worden betrokken. In dat verband is van belang dat de bevindingen al op 12 februari 2021 met verzoeker zijn besproken en de ontwerp-rapporten dateren van 15 februari 2021. Daarom kan niet gezegd worden dat verzoekers geheel onvoorbereid waren op de definitieve rapporten. Bovendien waren verzoekers 2a, 2b en 2c in staat om binnen de termijn van vijf weken uitvoerige gronden tegen de desbetreffende kwaliteitsrapporten te formuleren.
3.1
Al wat hiervoor is overwogen leidt tot de slotsom dat het belang bij de openbaarmaking van de rapporten zwaarder weegt dan het belang bij een opschorting van de openbaarmaking. De voorzieningenrechter wijst daarom de verzoeken om voorlopige voorziening af. Voor een veroordeling in de proceskosten is geen aanleiding.
Beslissing
In de zaken met nummers AMS 21/2869, AMS 21/2989, AMS 21/2990 en AMS 21/2991
De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Langeveld, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van J.P. Braam, griffier. De beslissing is bekendgemaakt op 5 juli 2021.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan geen hoger beroep worden ingesteld.