Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 20/3219
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaatsnaam] , eiseres
(gemachtigde: [naam] ),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: [naam] ).
Procesverloop
Bij besluit van 23 december 2019 (het primaire besluit) heeft de minister van [eiseres] een dwangsom ingevorderd.
Bij besluit van 28 april 2020 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard.
[eiseres] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak met een videoverbinding behandeld op een zitting van 23 maart 2021. [naam] en [naam] zijn namens [eiseres] verschenen, bijgestaan door [eiseres] gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, die werkzaam is bij de [naam] , vergezeld door collega’s [naam] en [naam] .
Overwegingen
Aanleiding voor deze procedure
1. In april 2014 heeft de minister geconstateerd dat [eiseres] hout op de markt van de Europese Unie had gebracht zonder aan de zorgvuldigheidsverplichting van de Houtverordening [1] te voldoen. Deze zorgvuldigheidsverplichting houdt in dat marktdeelnemers passende stappen moeten nemen om zich ervan te verzekeren dat er geen illegaal gekapt hout en producten van illegaal gekapt hout op de interne markt worden aangeboden. In de eerste plaats moeten marktdeelnemers informatie verzamelen over de herkomst van het hout (stap 1). Aan de hand van die informatie moeten zij het risico inschatten dat het hout illegaal gekapt is (stap 2). Voor zover dit risico niet verwaarloosbaar is moeten zij maatregelen nemen om de risico’s te beperken (stap 3). [2] [eiseres] had deze stappen niet genomen volgens de minister. Ingevolge artikel 4.7 gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Wet Natuurbescherming is het verboden om in strijd met de Houtverordening te handelen. De minister heeft [eiseres] toen daarom een waarschuwing gegeven.
2. Tijdens een inspectie in 2017 heeft de minister geconstateerd dat [eiseres] in 2016 en 2017 hout op de interne markt had gebracht, waarbij het stelsel van zorgvuldigheidseisen weer onvoldoende zou zijn toegepast. Daarom heeft de minister met het besluit van 22 mei 2018 aan [eiseres] vanaf 22 juli 2018 een last onder dwangsom opgelegd ter voorkoming van herhaling van de overtreding voor de duur van een jaar (de last).
3. In 2019 heeft de minister weer een inspectie uitgevoerd. Met het primaire besluit heeft de minister vastgesteld dat [eiseres] bij het importeren van partijen hout uit Rusland op 8 januari 2019 en 29 maart 2019 niet heeft voldaan aan de last en daarom van rechtswege een dwangsom heeft verbeurd. De dwangsom is vastgesteld op € 163.188. Met het bestreden besluit is het primaire besluit in stand gelaten.
Formulering last
4. [eiseres] voert aan dat de last te onbepaald was, omdat in de last niet duidelijk is geformuleerd wat zij had moeten doen om een nieuwe overtreding te voorkomen. In de last staat dat zij aan de Europese zorgvuldigheidseisen moet voldoen, maar deze eisen zijn niet nader omschreven.
5. De rechtbank oordeelt dat de last voldoende duidelijk en concreet is. In de Houtverordening staat inderdaad niet welke specifieke documenten en informatie een marktdeelnemer moet verzamelen, maar wel wat met deze documenten en informatie in stap 1 aangetoond moet worden. In de Houtverordening wordt ook aangegeven welke risicobeoordelingscriteria relevant zijn bij stap 2. Ook staat er in dat met stap 3 de risico’s geminimaliseerd moeten worden en worden suggesties gegeven op welke manier dit kan. Door de eisen niet concreet te maken, laat de minister de marktdeelnemer de vrijheid om zelf invulling te geven aan zijn zorgvuldigheidsverplichting. Bovendien wordt zo voorkomen dat concreet gestelde eisen door nieuwe ontwikkelingen achterhaald worden. De eisen hoefden dus ook niet concreter te zijn.
De eisen aan het zorgvuldigheidsstelsel
6. [eiseres] betoogt dat de minister strengere eisen aan het zorgvuldigheidsstelsel stelt dan uit de Houtverordening en de Uitvoeringsverordening [3] volgen. Volgens [eiseres] hoeft namelijk geen informatie over de kaplocatie zelf te worden verstrekt.
7. De rechtbank overweegt als volgt. Uit het stelsel van zorgvuldigheidseisen volgt dat documenten verzameld moeten worden om te kunnen beoordelen of sprake is van illegaal gekapt hout. Dit brengt per definitie mee dat in de verzamelde informatie alle stappen van de productieketen - van de kap tot de import op de interne markt – in kaart gebracht moeten worden, omdat anders het systeem van risicobeheersing niet sluitend is. Ook de informatie over de locatie waar is gekapt, moet dus verzameld en verstrekt worden.
8. [eiseres] voert ook aan dat de minister in het bestreden besluit de omvang van de last te buiten gaat. Uit het bestreden besluit volgt dat [eiseres] elke boom moet controleren, terwijl uit de last volgt dat slechts om de twaalf maanden de traceerbaarheid van een soort hout of houtproduct moet worden bijgehouden. Dit is ook in overeenstemming met artikel 2, eerste lid, van de Uitvoeringsverordening.
9. De rechtbank oordeelt dat de uitleg van [eiseres] niet juist is. In artikel 2, eerste lid, van de Uitvoeringsverordening staat dat het zorgvuldigheidsstelsel elke twaalf maanden geactualiseerd moet worden en niet dat de herkomst van het hout eens in de twaalf maanden geïnventariseerd moet worden. Een marktdeelnemer moet altijd de gehele distributieketen in kaart brengen, zo volgt uit artikel 5 van de Houtverordening.
Het stelsel van zorgvuldigheidseisen van [eiseres]
10. [eiseres] voert aan dat zij wel aan haar zorgvuldigheidsverplichting heeft voldaan. [eiseres] wijst in dit verband op een auditrapport van [naam] ( [afkorting] ) van 11 juli 2019, waaruit volgens [eiseres] volgt dat [eiseres] op alle onderdelen voldoet aan de regelgeving. Ook wijst [eiseres] erop dat het hout via het Russische overheidssysteem [naam] is geïmporteerd, dat garandeert dat het hout niet illegaal is gekapt. Ten slotte wijst zij erop dat het berkenfineer is ingekocht en geleverd onder het FSC-certificaat, waarmee ook is aangetoond dat het berkenfineer legaal gekapt hout is.
11. De rechtbank overweegt dat uit de Houtverordening volgt dat een marktdeelnemer voordat hij hout op de interne markt brengt, een deugdelijk stelsel van zorgvuldigheidseisen moet hebben ingericht. Op de zitting heeft [eiseres] aangegeven vooraf Russische documenten te hebben verzameld. Het is echter onduidelijk wat deze stukken aantonen, aangezien deze stukken niet vertaald zijn. [eiseres] kon ook niet van de betrouwbaarheid van [naam] uitgaan, nu zij vooraf geen informatie over de betrouwbaarheid van [naam] verzamelde. De minister heeft er terecht op gewezen dat er kanttekeningen zijn te plaatsen bij de betrouwbaarheid van [naam] en dat [eiseres] dit had kunnen weten. De rechtbank overweegt verder dat er geen documenten beschikbaar zijn waaruit blijkt dat het berkenfineer een FSC-certificaat heeft en dat de audit pas na het importeren van het hout heeft plaatsgevonden. De rechtbank komt daarom tot de conclusie dat [eiseres] voordat zij importeerde onvoldoende invulling heeft gegeven aan het stelsel van zorgvuldigheidseisen en daarom niet voldeed aan haar zorgvuldigheidsverplichting. Verweerder heeft dus terecht de last ingevorderd.
Kwalificatie van overtreder
12. [eiseres] stelt zich op het standpunt dat zij geen overtreder is als zij per ongeluk illegaal hout heeft geïmporteerd, terwijl zij wel een stelsel van zorgvuldigheidseisen heeft toegepast. [eiseres] heeft hierbij verwezen naar de conclusie van een advocaat-generaal van 11 maart 2020, [4] die meent dat een marktdeelnemer geen overtreder is als hij het vereiste stelsel scrupuleus toepast, maar desondanks met fout hout blijkt te hebben ontvangen van zijn buitenlandse handelspartners.
13. De rechtbank stelt vast dat het verwijt aan [eiseres] niet is dat zij illegaal hout heeft geïmporteerd. Het verwijt is dat [eiseres] het risico heeft gelopen om illegaal hout te importeren, omdat zij de zorgvuldigheidseisen juist niet voldoende heeft toegepast. [eiseres] is dus wel degelijk overtreder.
Evenredigheid
14. [eiseres] betoogt dat de hoogte van de dwangsom niet evenredig is. In artikel 19, tweede lid, onder a, van de Houtverordening staat dat boetes evenredig moeten zijn aan de milieuschade, aan de waarde van het betrokken hout of de betrokken houtproducten en aan de belastingderving en economische nadelen die het gevolg zijn van de inbreuk. De minister heeft in het bestreden besluit geen relatie gelegd tussen het bedrag van de dwangsom en de overtreding. De hoogte van de dwangsom is gebaseerd op geïmporteerd hout uit Congo, maar in deze zaak gaat het om hout uit Rusland, dat de helft minder waard is dan Congolees hout. De minister lijkt bovendien bij de ingevorderde dwangsom rekening te hebben gehouden met het voordeel dat [eiseres] met de import heeft behaald. Dat mag volgens [eiseres] niet, omdat de dwangsom daarmee een verkapte boete wordt.
15. De minister heeft toegelicht dat de hoogte van de dwangsom inderdaad gekoppeld is aan de waarde van hout uit Congo, maar dat de hoogte van de dwangsom ook gekoppeld is aan de hoeveelheid hout, zodat de last wel evenredig en proportioneel is. De minister wijst erop dat het doel van de last is om overtredingen in de toekomst te voorkomen. Het is ondoenlijk om bij het opleggen van een last ter voorkoming van herhaling de dwangsom te koppelen aan de waarde van het hout dat onderwerp is bij een toekomstige overtreding, omdat onbekend is welke importen de marktdeelnemer zal uitvoeren. Het risico dat dit nadelig uitvalt voor de marktdeelnemer, ligt bij de marktdeelnemer. Volgens de minister is het geen verkapte boete, omdat de minister bij de berekening van de dwangsom de verkoopwaarde van het hout als uitgangspunt neemt en geen wederrechtelijk verkregen voordeel heeft berekend.
16. De rechtbank overweegt dat het besluit van 22 mei 2018 waarin de last werd opgelegd, in rechte vaststaat. Bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. [5]
17. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [eiseres] geen bijzondere omstandigheden aangevoerd. Op de zitting is namens de minister toegelicht dat milieuschade moeilijk te kwantificeren is en dat daarom de waarde van het hout als uitgangspunt is genomen. Ook al zou aangenomen worden dat Congolees hout twee keer zoveel waard is als Russisch hout, dan nog vindt de rechtbank de last niet zo onevenredig dat hierin een bijzondere omstandigheid moet worden gezien. De rechtbank vindt daarbij van belang dat de dwangsom per m³ wordt verbeurd, waardoor wel rekening is gehouden met de ernst van de overtreding in relatie tot het verbeurde bedrag.
Conclusie
18. Het beroep is ongegrond. [eiseres] krijgt geen gelijk.
19. Voor een proceskostenvergoeding bestaat bij deze uitkomst geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.L. Bolkestein, rechter, in aanwezigheid van
mr. M.L. Pijpers, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.