Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 20/3992 en AMS 20/3993
uitspraak van de voorzieningenrechter van 3 september 2020 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eiser 1] ,
[eiser 2]
[eiser 3] ,
[eiser 4] ,
[eiser 5]
Vereniging Samen voor de Marnix,
allen te Amsterdam, eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigde: mr. H.J. van der Wal).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Gemeente Amsterdam/Projectmanagementbureau,
Gemeente Amsterdam/Projectmanagementbureau,
(gemachtigden: [naam 1] en [naam 2] ).
Procesverloop
Bij besluit van 21 februari 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van dakramen in de kap en het doorvoeren van interne wijzigingen in het pand aan de [straat] te Amsterdam, met wijziging van de bestemming van dat pand tot een 24-uursopvang voor ongedocumenteerden en één woning voor de duur van tien jaar.
Bij besluit van 2 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden via een videoverbinding door middel van Skype voor Bedrijven op 20 augustus 2020. Eisers [eiser 1] , [eiser 2] , [eiser 4] , [eiser 5] en [eiser 3] zijn verschenen. Verweerder en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden
Overwegingen
1. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
Inleiding
2.1.
De 24-uursopvang maakt deel uit van een groter opvangmodel voor ongedocumenteerde vreemdelingen. Dit opvangmodel is vastgelegd in het “Uitvoeringsplan 24-uursopvang ongedocumenteerden” van 11 december 2018 (Uitvoeringsplan). Dit Uitvoeringsplan is in januari 2019 vastgesteld door verweerder.
2.2.
Bij brief van 6 juni 2019 heeft de wethouder van sociale zaken, diversiteit en democratisering, [naam 3] , de gemeenteraad geïnformeerd dat er in 2020 circa 450 nieuwe opvangplekken voor ongedocumenteerden gerealiseerd dienen te worden volgens de uitgangspunten van het Uitvoeringplan om uiteindelijk op 500 plaatsen te komen. Uit de brief volgt ook dat verweerder naar aanleiding van een eerste consultatieronde op 28 mei 2019 heeft besloten zes panden in te zetten voor de opvang van ongedocumenteerden. [straat] te Amsterdam is één van deze panden. In de brief van 6 juni 2019 staan de locatie specifieke afwegingen genoemd. Om het pand [straat] geschikt te maken voor deze opvang, is de in geding zijnde omgevingsvergunning aangevraagd.
3. Verweerder heeft vervolgens de beoordeling van deze aanvraag voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure. Om de aanvraag te beoordelen heeft verweerder advies ingewonnen van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (CRK), dat zijn advies heeft afgestemd met Monumenten en Archeologie (MA). Verweerder heeft met het primaire besluit de gevraagde omgevingsvergunning verleend en daaraan de adviezen van de CRK ten grondslag gelegd.
4. Naar aanleiding van de bezwaren van onder meer eisers, heeft de bezwaarschriftencommissie een advies uitgebracht aan verweerder. Verweerder heeft dit advies ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit. Verweerder heeft het bezwaar van onder meer Vereniging Samen voor de Marnix (VSM) niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij geen belanghebbende is. Het bezwaar van de overige eisers is ongegrond verklaard.
VSM belanghebbende?
5.1.
De voorzieningenrechter moet eerst beoordelen of verweerder het bezwaar van VSM terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat zij geen belanghebbende is. Onder belanghebbende wordt verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. [1] Om te kunnen bepalen of het belang van VSM rechtstreeks is betrokken bij het besluit tot vergunningverlening is, naast haar statutaire doel, van belang of zij feitelijke werkzaamheden verricht met het oog op de behartiging van haar doelstelling. [2]
5.2.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat VSM niet bij notariële akte is opgericht en bij de Kamer van Koophandel op 7 april 2020 is ingeschreven als vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid, ook wel informele vereniging genoemd. Volgens vaste rechtspraak [3] moet in dat geval aan de volgende cumulatieve vereisten zijn voldaan om als belanghebbende in een bezwaarprocedure te worden aangemerkt:
a. Er moet een ledenbestand zijn;
b. Het moet gaan om een organisatorische verband dat is opgericht voor een bepaald doel, zodat sprake moet zijn van regelmatige ledenvergaderingen, een bestuur en een samenwerking die op enige continuïteit is gericht;
c. De organisatie dient als eenheid deel te nemen aan het rechtsverkeer.
Aan deze vereisten wordt niet voldaan, en daarom is VSM niet aan te merken als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb, aldus verweerder.
5.3.
VSM is het hier niet mee eens. Op het moment bestaat het ledenbestand uit twee personen, te weten [eiser 1] en [eiser 4] . Zij zijn al enige tijd betrokken bij het wel en wee van de [straat] . Zij zijn aanspreekpunt voor bewoners op velerlei front. Dat VSM recent is opgericht, is geen reden om haar niet-ontvankelijk te achten. De enkele omstandigheid dat VSM bezwaar en beroep heeft ingesteld onderschrijft reeds dat zij deelneemt aan het rechtsverkeer.
5.4.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft VSM onvoldoende onderbouwd dat zij aan de onder 5.2. genoemde voorwaarden voldoet. Daargelaten of een ledenbestand van twee personen voldoende is, is niet gebleken van regelmatige ledenvergaderingen, en een deelname als organisatorische eenheid aan het rechtsverkeer. VSM voldoet reeds daarom niet aan de vereisten om als belanghebbende te worden aangemerkt in deze procedure. De voorzieningenrechter merkt daarbij op dat VSM pas na het indienen van het bezwaar tegen het primaire besluit is opgericht. Het bezwaar van leden [eiser 1] en [eiser 4] dateert namelijk van 28 februari 2020, terwijl VSM blijkens haar statuten is opgericht op 1 april 2020 en op 7 april 2020 is ingeschreven in het register van de Kamer van Koophandel.
5.5.
Verweerder heeft het bezwaar van VSM daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep van VSM is ongegrond.
5.6.
Overigens hebben [eiser 1] en [eiser 4] ook op persoonlijke titel beroep ingediend en om een voorlopige voorziening gevraagd en zijn de gronden die zij hierbij hebben aangevoerd, dezelfde als die van VSM. Hieronder volgt een beoordeling van de gronden van hen en de overige eisers, die wel ontvankelijk zijn in hun beroep.
Digitale hoorzitting
6.1.
Eiser hebben aangevoerd dat aan de totstandkoming van het bestreden besluit processuele gebreken kleven. Eisers hebben verweerder herhaaldelijk verzocht een reguliere hoorzitting te organiseren. Ondanks de beletselen als gevolg van corona was dit mogelijk. Door de hoorzitting via een videoverbinding te laten plaatsvinden heeft verweerder in strijd met de Awb en zijn eigen beleid gehandeld.
6.2.
De grond slaagt niet. Ten eerste verplicht de Awb niet tot een fysieke hoorzitting. [4] Hoewel het aannemelijk is dat de dynamiek van een hoorzitting via een videoverbinding verschilt van een waarbij partijen fysiek aanwezig zijn, is er geen reden om aan te nemen dat deze niet aan de processuele eisen voldoet. Eisers hebben niets concreets naar voren gebracht waaruit volgt dat de hoorzitting niet goed verlopen is. Dit blijkt ook niet uit het verslag van de hoorzitting, waar eisers geen opmerkingen over hebben gemaakt.
6.3.
Dat [eiser 5] niet heeft deelgenomen aan de hoorzitting omdat hij niet over een videoverbinding beschikt, maakt niet dat hij in zijn belangen is geschaad. Zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht, bestaat ook de mogelijkheid om in te bellen op een dergelijke digitale hoorzitting. Dat [eiser 5] daarvan geen gebruik heeft gemaakt, is zijn eigen keuze. Dat geldt ook voor [eiser 3] en [eiser 4] , die welbewust hebben afgezien van deelname aan de hoorzitting omdat deze volgens hen geen recht zou doen aan de situatie. Het besluit niet deel te nemen komt voor eigen rekening en risico en maakt niet dat aan het besluit een onzorgvuldige bezwaarprocedure vooraf is gegaan.
Externe bezwaarcommissie
7.1.
Een tweede processueel gebrek betreft volgens eisers dat verweerder gebruik heeft gemaakt van een ambtelijke bezwaarcommissie in plaats van een externe bezwaarcommissie.
7.2.
Ook dit standpunt kan niet gevolgd worden. De Awb verplicht niet tot het benoemen van een externe adviescommissie, maar biedt gelet op de formulering van artikel 7:13 van Pro de Awb slechts ruimte daartoe. Dat betekent dat verweerder de keuze heeft een externe bezwaarcommissie in te stellen. Verweerder heeft er in zijn beleid voor gekozen pas gebruik te maken van een externe bezwaarcommissie zodra de neutraliteit in het geding is, bijvoorbeeld bij het ontslag van een ambtenaar. Eisers hebben niet onderbouwd waarom in het onderhavige geval de neutraliteit in het geding zou zijn. De enkele stelling dat verweerder meerdere petten op heeft acht de voorzieningenrechter onvoldoende om te twijfelen aan de neutraliteit van verweerder. Daar komt bij dat verweerder de ambtelijke bezwaarcommissie heeft verzocht om over de bezwaren te adviseren. Dat is gebeurd en verweerder heeft dit advies overgenomen. Verweerder heeft in het verweerschrift duidelijk heeft uitgelegd hoe de professionaliteit en neutraliteit van die bezwaarcommissie gewaarborgd wordt. Het aangevoerde geeft de voorzieningenrechter geen aanleiding om te veronderstellen dat gebreken kleven aan het advies of de totstandkoming ervan.
Gevolgde voorbereidingsprocedure
8.1.
Eisers vinden dat verweerder in plaats van de reguliere voorbereidingsprocedure, de uitgebreide voorbereidingsprocedure had moeten volgen. Er is immers sprake van een ingrijpende wijziging is in een belangrijk monument. Monumentale delen worden gewijzigd en er worden tussenverdiepingen gecreëerd en dakramen toegevoegd. In dat geval moet verweerder de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap om advies vragen.
8.2.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat, zoals eisers stellen, indien sprake is van het slopen van een rijksmonument of een deel daarvan voor zover van ingrijpende aard of het ingrijpend wijzigen van een rijksmonument of een belangrijk deel daarvan, verweerder de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap om advies moet vragen. In dat geval moet de uitgebreide voorbereidingsprocedure worden gevolgd. [5]
8.3.
In dit geval hoeft verweerder een dergelijk advies echter niet te vragen. De voorzieningenrechter is namelijk van oordeel dat de geplande wijzigingen waaronder het aanbrengen van dakramen en het creëren van tussenverdiepingen, mede gelet op de lijst met voorbeelden van ingrijpende wijzigingen volgens de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) [6] , geen ingrijpende wijzigingen zijn als bedoeld in artikel 6.4, eerste lid, van het Bor. Verweerder was dus niet verplicht om de RCE om advies te vragen. Desondanks heeft verweerder bij de adviseur van de RCE gepolst of advies gevraagd moest worden. Deze heeft daar ontkennend op geantwoord. Verweerder heeft de aanvraag daarom terecht voorbereid volgens de reguliere voorbereidingsprocedure.
Inhoudelijke toetsing vergunningverlening
9.1.
Eisers hebben er op gewezen dat CRK het bouwplan meermaals heeft afgekeurd. Daarnaast gaat het om een complex project met grote impact. In de nabijheid zijn al diverse opvanglocaties voor daklozen en verslaafden. In de buurt zijn veel ruimtelijke projecten uitgevoerd. De omwonenden zijn geschaad in hun belangen. De gemeente heeft geen inspraak geboden. Ook zijn omwonenden op het verkeerde been gezet, omdat de opvang tien jaar zal duren in plaats van drie jaar. Eisers stellen dat binnen korte termijn funderingsherstel plaats moet vinden. De fundering is volgens het rapport uit 2017 slechter dan volgens het rapport uit 2020. Verweerder had het besluit slechts mogen baseren op de gegevens over de fundering die op 2 juli 2020 voorhanden waren. Dat was alleen het rapport uit 2017. Bovendien vereist artikel 3.2 van de Awb dat verweerder zorgvuldig onderzoek verricht en dus de staat van de fundering betrekt in de afweging.
9.2.
De omgevingsvergunning is verleend met toepassing van de artikelen 2.10 en 2.15 van de Wabo. Artikel 2.10 van de Wabo heeft een limitatief/imperatief karakter. Dat betekent dat de omgevingsvergunning moet worden geweigerd als het bouwplan in strijd is met één van de vier in het artikel genoemde weigeringsgronden en dat de omgevingsvergunning moet worden verleend als geen van de weigeringsgronden zich voordoet. Op grond van artikel 2.15 van de Wabo kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. De aangevoerde gronden over de complexiteit en impact van het project, het ontbreken van inspraak en op het verkeerde been gezet zijn vormen geen dus geen reden om de omgevingsvergunning te weigeren.
9.3.
De beroepsgrond of het toevoegen van de dakramen en het creëren van tussenverdiepingen voldoen aan de redelijke eisen van welstand en of bij de vergunningverlening voldoende rekening is gehouden met het belang van de monumentenzorg slaagt niet.
9.4.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat verweerder bij een beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het wijzigen van een monument beoordelingsruimte heeft. Verweerder dient bij deze beslissing de belangen van de aanvrager af te wegen tegen het algemeen belang dat is gediend met het behoud van het rijksmonument. De voorzieningenrechter toetst het resultaat van de belangenafweging terughoudend. Dit betekent dat de voorzieningenrechter in dit geval beoordeelt of verweerder bij de afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot vergunningverlening heeft kunnen besluiten. Uit artikel 2.15 van de Wabo volgt dat niet uitsluitend gewicht mag worden toegekend aan het belang van het behoud van het monument dan wel dat dit belang steeds moet prevaleren boven het belang van de aanvrager bij het wijzigen van het monument. [7]
9.5.
Aan het bestreden besluit heeft verweerder de adviezen van de CRK, waarvoor is afgestemd met de adviseur van MA, ten grondslag gelegd. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling mag verweerder, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan een dergelijk advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat verweerder dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welststand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde- belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. [8]
9.6.
De voorzieningenrechter overweegt dat de CRK in zijn laatste advies gemotiveerd heeft onderbouwd hoe het tot een positief advies is gekomen. Na aanpassingen van het bouwplan heeft CRK een akkoord onder voorwaarden gegeven. Daarin heeft CRK het volgende overwogen:
“Het aantal dakvensters is gereduceerd en blijft beperkt tot de dakvlakken zonder directe zichtbaarheid vanaf openbaar gebied. Van de isolerende beglazing wordt aangegeven dat de profilering na uitfrezen voldoende aanwezig is. Alle kozijnen zijn hiervoor ingemeten.
Als nadere voorwaarde wordt gesteld dat de te verwijderen monumentale deuren, die worden
opgeslagen, voorzien worden van een duidelijk label/merk zodat deze in een toekomstige situatie weer op een oorspronkelijke plek kunnen worden teruggeplaatst. Hierover is nog geen informatie geleverd. De bemonstering van de beglazing, ook gelet op kleur en spiegeling van het glas, dient op locatie te worden beoordeeld door de adviseur van Monumenten en Archeologie.
De uitlopen van de mechanische ventilatie in het dakvlak ter plaatse de entree dienen te worden verplaatst naar het achterdak en alle uitlopen dienen in een donkere kleur te worden uitgevoerd.”
Eisers hebben geen deskundig tegenadvies overgelegd waaruit volgt dat dit advies geen stand kan houden. Ook hebben zij onvoldoende gemotiveerd dat het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont. Dat het plan meerdere keren is afgekeurd betekent niet dat het plan, na aanpassing, opnieuw moet worden afgekeurd. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat verweerder zich heeft mogen baseren op de adviezen van CRK.
9.7.
Verder kan de beroepsgrond met betrekking tot de fundering ook niet slagen. De fundering en eventueel herstel daarvan vormt geen onderdeel van de onderhavige omgevingsvergunning. Overigens heeft verweerder heeft onverplicht onderzoek laten uitvoeren en geconcludeerd dat de fundering nog afdoende is.
9.9.
Gelet op de voorgaande overwegingen is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder de vergunning heeft kunnen verlenen.
Conclusie
10.1.
Het beroep is ongegrond. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening dan ook af.
10.2.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.H. Waller, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. B.E. Giesen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 september 2020.
griffier
voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.