Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/5599
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. A.S. Buis).
Procesverloop
Bij besluit van 4 maart 2019 (het primaire besluit A) heeft verweerder bepaald dat de vergunning van eiser, voor het aanbieden van alternatief personenvervoer, eenmalig verlengd wordt tot 1 april 2020. Bij besluit van 8 maart 2019 (het primaire besluit B) heeft verweerder de aanvraag van eiser voor het bieden van alternatief personenvervoer voor de periode
1 april 2019 tot 1 april 2022 geweigerd. Eiser heeft zowel tegen het primaire besluit A als tegen het primaire besluit B bezwaar ingediend. Bij besluit van 12 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft gelijktijdig plaatsgevonden met de zaken AMS 19/5010 tot en met 19/5014 op 18 februari 2020. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook waren ter zitting aanwezig
M. Niekus, werkzaam bij de gemeente Amsterdam, en eisers en hun gemachtigde in de zaken AMS 19/5010 tot en met 19/5014.
Overwegingen
Feiten en besluitvorming verweerder
1.1.
Eiser is in het bezit van een vergunning voor het aanbieden van alternatief personenvervoer voor één fietstaxi. De vergunning is verleend van 1 april 2016 tot
1 april 2019. In het besluit waarin de vergunning verleend is, is tevens opgenomen dat de vergunning van rechtswege vervalt na de afloop van de geldigheidsduur.
1.2.
Verweerder heeft op 27 maart 2018 ingestemd met het uitwerken van een voorgenomen beleidswijziging voor het alternatief personenvervoer. De voorgenomen beleidswijziging houdt in dat verweerder van plan is de mogelijkheid tot vergunningverlening voor het alternatief personenvervoer, waaronder fietstaxi’s, te schrappen. Verweerder was van plan de voorgenomen beleidswijziging aan het eind van 2018 vrij te geven voor inspraak. De realisering van de beleidswijziging en het vrijgeven van de voorgenomen beleidswijziging voor inspraak heeft echter vertraging opgelopen.
2. Eiser heeft 6 januari 2019 een aanvraag ingediend voor het aanbieden van alternatief personenvervoer voor de periode van 1 april 2019 tot 1 april 2022.
3.1
Bij het primaire besluit A, gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder de vergunning van eiser vanwege vertraging in de besluitvorming eenmalig verlengd tot
1 april 2020. Verweerder heeft dit gedaan zonder aanvraagprocedure en de vergelijkende toets waarmee deze schaarse vergunningen eerder werden toebedeeld.
3.2.
Bij het primaire besluit B, eveneens gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder de aanvraag van eiser voor het aanbieden van alternatief personenvervoer voor de periode van 1 april 2019 tot 1 april 2022 geweigerd. De grondslag van de weigering is volgens verweerder geënt op artikel 2.51, derde lid, van de APV [1] . Volgens verweerder is de weigering in lijn met de voorgenomen beleidswijziging van 27 maart 2018. Die houdt -kort gezegd- in dat verweerder van plan is het vergunningenstelsel voor alternatief personenvervoer, waaronder fietstaxi’s, te beëindigen.
Periode 1 april 2019 tot 1 april 2020
4.1.
De rechtbank stelt vast dat verweerder de vergunning van eiser met één jaar heeft verlengd van 1 april 2019 tot 1 april 2020. Voor zover het beroep zich richt op deze periode is de rechtbank van oordeel dat eiser niet in een betere positie kan geraken dan dat hij nu al verkeert. Gelet hierop heeft eiser, ten aanzien van voornoemde periode, geen procesbelang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep.
4.2.
Het beroep is, voor zover dat zich richt op de periode 1 april 2019 tot 1 april 2020, niet-ontvankelijk.
Periode 1 april 2020 tot 1 april 2022
Beoordelingskader
5. In artikel 2.51, eerste lid, van de APV is bepaald dat het verboden is zonder vergunning van verweerder als ondernemer met een voertuig tegen betaling personenvervoer aan te bieden op of aan de weg. Bij dit artikel heeft verweerder beleid ontwikkeld. Het gaat om het Uitvoeringsbeleid Alternatief Personenvervoer 2016 (Uitvoeringsbeleid), dat sinds
1 april 2016 van kracht is. Met dit beleid heeft verweerder zichzelf genormeerd als het gaat om de vraag in welke gevallen een vergunning kan worden verleend voor alternatief personenvervoer. De gemeente Amsterdam kent ten aanzien van het alternatief personenvervoer een schaars vergunningenstelsel. Er geldt namelijk een vergunningenplafond van 100 te vergunnen voertuigen en er wordt minimaal eens in de drie jaar een vergunningsronde met een zogenaamde vergelijkende toets gehouden. In het derde lid van artikel 2.51 van de APV is bepaald in welke gevallen verweerder de vergunning kan weigeren of intrekken. Dat is als het vervoer;
a. gevaar oplevert voor de veiligheid van de passagiers, de verkeersveiligheid of de doorstroming van het verkeer;
b. hinder veroorzaakt voor het woon- of leefklimaat;
c. een nadelige invloed heeft op het milieu;
d. onevenredig beslag legt op de openbare ruimte of
e. afbreuk doet aan het uiterlijk aanzien daarvan.
Op grond van artikel 2.1 lid 6 van het Uitvoeringsbeleid kan de vergunning voor maximaal 3 jaar worden verleend.
Standpunt verweerder
6. Verweerder heeft artikel 2.51, derde lid, van de APV ten grondslag gelegd aan de weigering van de door eiser aangevraagde vergunning voor de periode 1 april 2020 tot
1 april 2022. Volgens verweerder veroorzaakt het alternatief personenvervoer hinder voor het woon-en leefklimaat, legt het een onevenredig beslag op de openbare ruimte en levert het in toenemende mate een gevaar op voor de doorstroming van het verkeer. Ter onderbouwing hiervan verwijst verweerder naar het rapport ‘Stad in Balans 2017’, ‘Stad in Balans 2018-2022’ en ‘Het Amsterdams Beleid rond Alternatief Personenvervoer, tweede evaluatie, Ecorys 14 januari 2015’. Verweerder wijst er in het bestreden besluit op dat de weigering in lijn is met de voorgenomen beleidswijziging van 27 maart 2018. Inmiddels heeft de gemeenteraad op 19 december 2019 ingestemd met een algeheel verbod voor het op of aan de weg aanbieden van alternatief personenvervoer en treedt de gewijzigde tekst van artikel 2.51 van de APV op 1 april 2020 in werking [2] . Artikel 2.51, eerste lid, van de APV komt te luiden als volgt: Het is verboden op of aan de weg met een voertuig tegen betaling personenvervoer aan te bieden. Artikel 2.51, derde lid, komt te vervallen. Verweerder wil voorkomen dat een vergunning wordt verleend die niet past binnen de lijnen van het voorgenomen bestuurlijk traject, namelijk het verbieden van het aanbieden van personenvervoer op of aan de weg.
Standpunt eiser
7. Eiser voert onder meer aan dat zo lang artikel 2.51 van de APV nog niet gewijzigd is, het op grond van dit artikel mogelijk moet zijn om in het bezit van een vergunning voor alternatief personenvervoer te komen. De voorgenomen beleidswijziging van 27 maart 2018 wordt door verweerder ten onrechte gebruikt als wettelijke basis om geen vergunningen af te geven. Tevens voert eiser aan dat doordat de fietstaxi’s niet meer vergund worden dit persoonlijke en financiële gevolgen voor hem zal hebben. Hij zal vrijwel zijn gehele omzet en netto inkomen verliezen. Dit bestaat voor 95% uit taxiritten die op of aan de straat aangeboden worden. Na vijftien jaar werkzaam te zijn geweest als zelfstandig fietstaxiondernemer zal hij niet meer in staat zijn in zijn levensonderhoud te voorzien.
Oordeel rechtbank
8.1.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit de weigering van de aangevraagde vergunning voor de periode van 1 april 2020 tot 1 april 2022 onvoldoende heeft gemotiveerd. In artikel 2.51, derde lid, van de APV zijn weliswaar weigeringsgronden opgenomen om een aanvraag af te kunnen wijzen, echter heeft verweerder onvoldoende onderbouwd dat daar in onderhavige procedure sprake van is. Volgens verweerder gaat het om de weigeringsgronden ‘hinder voor het woon-en leefklimaat’, ‘onevenredig beslag op de openbare ruimte’ en een ‘gevaar voor de doorstroming van het verkeer’. Ter onderbouwing verwijst verweerder naar de documenten ‘Stad in Balans 2017’, ‘Stad in Balans 2018-2022’ en ‘Het Amsterdams Beleid rond Alternatief Personenvervoer, tweede evaluatie, Ecorys 14 januari 2015’. Echter blijkt uit geen van deze documenten dat de door verweerder in het bestreden besluit aangehaalde weigeringsgronden zich voordoen met betrekking tot fietstaxi’s. Ook heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting onvoldoende kunnen uitleggen waaruit volgt dat de weigeringsgronden zich voordoen.
8.2.
Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder met het categoriaal weigeren van de aangevraagde vergunning vooruit gelopen op het algehele verbod dat pas op
1 april 2020 in werking is getreden. In de periode dat dit verbod nog niet gold, was verweerder gehouden te toetsen aan het oude artikel 2.51 van de APV en het daarbij behorende Uitvoeringsbeleid. Dat hield een (schaarse) vergunningenstelsel in, en bood geen ruimte om helemaal geen vergunningen te verlenen. Dat een algehele weigering voor het op of aan de weg aanbieden van alternatief personenvervoer in lijn is met de voorgenomen beleidswijziging van 27 maart 2018 maakt voorgaande niet anders. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat een bestuursorgaan enkel mag anticiperen op nieuw beleid indien dat begunstigend is. Een algehele weigering voor de periode 1 april 2020 tot 1 april 2022 is dat niet.
9. Gelet op hetgeen in 8.1. en 8.2. is overwogen verklaart de rechtbank het beroep, voor zover dat ziet op de periode 1 april 2020 tot 1 april 2022, gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit omdat het ten aanzien van deze periode onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd. De overige gronden hoeven daarom geen bespreking meer. Vanwege de aard van het geconstateerde gebrek bestaat geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien of om verweerder door middel van een bestuurlijke lus in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Verweerder zal daarom, ten aanzien van de periode 1 april 2020 tot 1 april 2022, nieuwe besluiten moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
10. Ter zitting heeft eiser verzocht een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat hij ook na 1 april 2020 op of aan de weg tegen betaling personenvervoer kan aanbieden. De rechtbank geeft zich rekenschap van het algeheel verbod voor het op of aan de weg aanbieden van alternatief personenvervoer dat op 1 april 2020 in werking is getreden. Een toewijzing van het verzoek verhoudt zich niet met dit aanstaande verbod. Reeds daarom wijst de rechtbank het verzoek van eiser af.
11. De rechtbank draagt verweerder op het door eiser betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep, voor zover dat zich richt op de periode 1 april 2019 tot 1 april 2020, niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep, voor zover dat ziet op de periode 1 april 2020 tot 1 april 2022, gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de periode 1 april 2020 tot
1 april 2022;
- draagt verweerder op binnen zes weken na het verzenden van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 174,- aan eiser dient te betalen;
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M.L.A.T. Doll, voorzitter, mr. A.J. Dondorp en
mr. V.F.J. Bernt, leden, in aanwezigheid van mr. M. Belhaj, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
mr. V.F.J. Bernt, leden, in aanwezigheid van mr. M. Belhaj, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
de griffier,
de rechter,
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.