ECLI:NL:RBAMS:2020:2298

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 19/1669

uitspraak van de meervoudige kamer van 6 april 2020 in de zaak tussen

[eiseres] ,te [woonplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. E.A. Besselsen),

de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder

(gemachtigde: msc. S.Q. Sandifort).

Procesverloop

Bij besluit van 3 oktober 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om naturalisatie op grond van de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN) afgewezen.

Bij besluit van 12 februari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 november 2019. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Relevante feiten en omstandigheden

1. Eiseres is geboren op [geboortedag] 1983 en heeft de Ghanese nationaliteit. Zij heeft een zoon, [zoon] , geboren op [geboortedag] 2013, die de Nederlandse nationaliteit heeft.

2. Op 18 juli 2017 is eiseres in het bezit gesteld van een EU-verblijfsdocument met de aantekening ‘Familielid van een burger van de Unie’, op grond van artikel 20 VWEU Pro.^[1]Dit wordt sinds 2017 ook wel aangeduid als een Chavez-Vilchez verblijfsrecht.^[2]

3. Op 30 oktober 2017 heeft eiseres verzocht om verlening van het Nederlanderschap.

Besluitvorming

4. Verweerder heeft de aanvraag van eiseres afgewezen op grond van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de RWN. Volgens verweerder bestaan er bedenkingen tegen het verblijf voor onbepaalde tijd. Alleen als de derdelander, na vijf jaar ononderbroken legaal verblijf, duurzaam verblijf heeft op grond van de Verblijfsrichtlijn^[3]bestaan er geen bedenkingen. Dit volgt uit bijlage 7 en paragraaf 3 van de toelichting op artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de RWN in de Handleiding Rijkswet op Nederlanderschap (de Handleiding). Omdat eiseres een afgeleid en tijdelijk verblijfsrecht heeft op grond van artikel 20 van Pro het VWEU en niet op grond van de Verblijfsrichtlijn, kan geen duurzaam verblijfsrecht ontstaan. Er bestaan daarom bedenkingen tegen het verblijf voor onbepaalde tijd in Nederland, zodat het verzoek om naturalisatie moet worden afgewezen.

5. Eiseres is het hier niet mee eens en heeft gemotiveerd beroep ingesteld.

Oordeel van de rechtbank

6. Tussen partijen is in geschil of vreemdelingen die een Chavez-Vilchez verblijfsrecht hebben, kunnen naturaliseren tot Nederlander. Om deze vraag te beantwoorden zal de rechtbank eerst kort ingaan op de geschiedenis van de Chavez-Vilchez verblijfsrechten. Vervolgens zal de rechtbank beoordelen of verweerder terecht heeft geoordeeld dat sprake is van bedenkingen tegen het verblijf voor onbepaalde tijd.

-
Een korte geschiedenis

7. Het HvJEU^[4]heeft in het arrest Ruiz Zambrano^[5]overwogen dat artikel 20 van Pro het VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat een lidstaat aan een staatsburger van een derde staat, die zijn kinderen van jonge leeftijd, burgers van de Unie, ten laste heeft, het recht van verblijf ontzegt in de lidstaat waar deze kinderen verblijven en waarvan zij de nationaliteit bezitten.

8. In het arrest Dereci^[6]heeft het HvJEU een nadere uitleg gegeven van het arrest Ruiz Zambrano. In dit arrest heeft het Hof geoordeeld dat het criterium van het ontzeggen van het effectieve genot van de belangrijkste aan de status van burger van de Unie ontleende rechten, betrekking heeft op gevallen die erdoor gekenmerkt worden dat de burger van de Unie feitelijk wordt verplicht om het grondgebied van niet alleen de lidstaat waarvan hij staatsburger is, maar ook dat van de Unie als geheel te verlaten.^[7]Dit is volgens het HvJEU een criterium van zeer bijzondere aard dat ziet op gevallen waarin, ondanks dat het secundaire recht inzake het verblijfsrecht van staatsburgers van derde landen niet van toepassing is, uitzonderlijk geen verblijfsrecht kan worden ontzegd aan een staatsburger van een derde land die lid is van de familie van een staatsburger van een lidstaat, omdat anders de nuttige werking zou worden ontnomen aan het burgerschap van de Unie dat deze laatste staatsburger toekomt.^[8]

9. Verder heeft het HvJEU in het arrest Rendon Marin^[9]geoordeeld dat in situaties waarin de derdelander ouder een verblijfsrecht toegekend krijgt, omdat anders de rechten van de Unieburger geschonden worden, deze situaties een onlosmakelijke band hebben met de vrijheid van verkeer en verblijf van de Unieburger.^[10]

10. In het arrest Chavez-Vilchez heeft het HvJEU voorgaande rechtspraak nog eens herhaald en overwogen dat:

“
De Verdragsbepalingen inzake het Unieburgerschap verlenen daarentegen geen autonome rechten aan onderdanen van een derde land. De eventuele rechten van onderdanen van derde landen zijn immers geen persoonlijke rechten van deze onderdanen, maar rechten die zijn afgeleid van die welke de burger van de Unie geniet. De doelstelling en de rechtvaardiging van die afgeleide rechten berusten op de vaststelling dat het niet erkennen van deze rechten onder meer het recht van vrij verkeer van de burger van de Unie aantast.”^[11]

11. Chavez-Vilchez verblijfsrechten zijn dus afgeleide verblijfsrechten. Deze rechten komen een derdelander ouder van wie het kind afhankelijk is toe om te voorkomen dat het kind, dat Unieburger is, gedwongen de Unie moet verlaten. De derdelander ouder heeft geen eigen zelfstandig verblijfsrecht.

-
Voorvraag: leent de naturalisatieprocedure zich voor de beoordeling of een Chavez-Vilchez verblijfsrecht tijdelijk van aard is?

12. Verweerder heeft zich allereerst op het standpunt gesteld dat de naturalisatieprocedure zich niet leent voor de discussie over de verblijfspositie van de vreemdeling en eventuele aanspraken op een ander, wellicht sterker, verblijfsrecht. Verweerder verwijst hierbij naar de Handleiding. In paragraaf 3 van de toelichting staat onder andere opgenomen dat het te ver gaat om in de naturalisatieprocedure zelfstandig te onderzoeken of de verzoeker in aanmerking zou kunnen komen voor een verblijfsvergunning die naar zijn aard al dan niet tijdelijk is. De naturalisatieprocedure is hiervoor niet bedoeld en is er niet op ingericht. Dit hoort thuis in een vreemdelingrechtelijke procedure.

13. De rechtbank volgt verweerder hierin niet. Eiseres betoogt namelijk niet dat zij een ander verblijfsrecht dan wel verblijfsvergunning had moeten hebben. Volgens eiseres is haar verblijfsrecht niet tijdelijk van aard en bestaan er dus geen bedenkingen. Om de vraag te beantwoorden of bedenkingen bestaan tegen verblijf voor onbepaalde tijd, dient de rechtbank te beoordelen of een Chavez-Vilchez verblijfsrecht tijdelijk van aard is. Dat kan in deze procedure.

-
Bestaan er bedenkingen tegen verblijf voor onbepaalde tijd?

14. Het geschil tussen partijen draait om de vraag of er bedenkingen zijn tegen verblijf voor onbepaalde tijd.

15. Volgens artikel 8 van Pro de RWN komt slechts die verzoeker in aanmerking voor het Nederlanderschap tegen wiens verblijf voor onbepaalde tijd geen bedenkingen bestaan. Volgens paragraaf 3 van de Handleiding is een Chavez-Vilchez verblijfsrecht naar zijn aard tijdelijk, omdat het is gebaseerd op het bestaan van een afhankelijkheidsverhouding met een minderjarige. Om die reden is dit verblijfsrecht een verblijfsrecht waarbij bedenkingen bestaan tegen het verblijf voor onbepaalde tijd, aldus de Handleiding.

16. De rechtbank is van oordeel dat er inderdaad bedenkingen zijn tegen verblijf voor onbepaalde tijd. De rechtbank baseert haar oordeel op het volgende.

17. Uit de hierboven aangehaalde jurisprudentie van het HvJEU kan worden afgeleid dat een Chavez-Vilchez verblijfsrecht kan worden beschouwd als een soort restcategorie. Het is, zo heeft het HvJEU ook meerdere keren benadrukt, een afgeleid verblijfsrecht dat in het leven is geroepen om te voorkomen dat een (minderjarige) burger van de Unie geen gebruik kan maken van de rechten die horen bij het Unieburgerschap. Een Chavez-Vilchez verblijfsrecht is geen autonoom recht met eigen rechten, maar een afgeleid verblijfsrecht. Hierin verschilt het verblijfsrecht bijvoorbeeld ook met een verblijfsrecht onder artikel 8 van Pro het EVRM.^[12]Dat verblijfsrecht is immers gebaseerd op eigen rechten die de vreemdeling heeft op bescherming van het familie- of gezinsleven. Dat is bij een Chavez-Vilchez verblijfsrecht niet het geval. In het geval van Chavez-Vilchez wordt niet het recht op eerbiediging van het familie- of gezinsleven beschermd, maar de rechten van de Unieburger om vrijelijk gebruik te maken van diens eigen rechten onder het EU-recht. Om die rechten te kunnen eerbiedigen, is het noodzakelijk dat derden waarvan een Unieburger afhankelijk is, zoals eiseres, een verblijfsrecht krijgen, zodat de Unieburger gebruik kan maken van zijn rechten.

18. Daarbij kan verweerder zich op het standpunt stellen dat een Chavez-Vilchez verblijfsrecht naar zijn aard tijdelijk is. Het Chavez-Vilchez verblijfsrecht zelf is gebaseerd op zorg voor een minderjarige, zodat die zijn rechten kan uitoefenen. Dit recht vervalt zodra de minderjarige meerderjarig wordt, of in ieder geval zodra de Unieburger niet langer afhankelijk is van de zorg van de derdelander.^[13]Hiermee is de tijdelijkheid al gegeven. Daaraan doet niet af dat dit kan betekenen dat eiseres nog bijna twaalf jaar een afgeleid verblijfsrecht kan hebben.

19. Tot slot overweegt de rechtbank dat het HvJEU in het arrest Alarape^[14]antwoord heeft gegeven op de vraag of een afgeleid verblijfsrecht kan leiden tot een duurzaam verblijfsrecht in de zin van de Verblijfsrichtlijn. Het HvJEU heeft deze vraag ontkennend beantwoord. Volgens het HvJEU kunnen de perioden van verblijf die een derdelander- familielid op grond van een afgeleid verblijfsrecht heeft gehad niet in aanmerking worden genomen voor de verwerving van het duurzaam verblijfsrecht in de zin van de Verblijfsrichtlijn.^[15]Het HvJEU leidt dit af uit het feit dat uit artikel 16 van Pro de Verblijfsrichtlijn blijkt dat alleen perioden van verblijf waarin wordt voldaan aan
artikel 7 van Pro de Verblijfsrichtlijn in aanmerking worden genomen. Dit betekent dat ook na een verblijf van meer dan vijf jaar op grond van een Chavez-Vilchez verblijfsrecht, geen duurzaam verblijfsrecht op grond van de Verblijfsrichtlijn ontstaat.

20. Gelet op deze omstandigheden, namelijk dat het Chavez-Vilchez verblijfsrecht naar zijn aard tijdelijk is, een soort restcategorie is en dat afgeleide verblijfsrechten niet meetellen voor het verkrijgen van duurzaam verblijf op grond van de Verblijfsrichtlijn, is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft mogen stellen dat bedenkingen bestaan tegen het verblijf voor onbepaalde tijd.

21. Dat sprake is van een tijdelijk verblijfsrecht in de zin van de naturalisatiewetgeving, wil echter nog niet zeggen dat eiseres wellicht niet op een andere grond in aanmerking zouden kunnen komen voor bijvoorbeeld duurzaam verblijf op grond van de Langdurig ingezetenen richtlijn of rechten kan ontlenen aan eerbiediging van het privéleven op grond van artikel 8 van Pro het EVRM. Die vragen liggen echter niet in deze procedure voor en de rechtbank zal dit dan ook niet beoordelen.

-
Is sprake van nieuw beleid?

22. Eiseres heeft verder aangevoerd dat sprake is van nieuw beleid. Ten tijde van de aanvraag van eiseres stond niet in de Handleiding opgenomen dat een Chavez-Vilchez verblijfsrecht tijdelijk is. Verweerder heeft hiertegen aangevoerd dat geen sprake is van nieuw beleid, maar van een bestendige uitvoeringspraktijk die nu opgenomen is in de Handleiding.

23. De rechtbank is van oordeel dat dit betoog van eiseres niet slaagt. De rechtbank is niet gebleken van nieuw beleid van verweerder waarin, anders dan daarvoor het geval was, deze EU-verblijfsdocumenten als niet tijdelijk worden aangemerkt. Dat voordat in de Handleiding werd opgenomen dat een Chavez-Vilchez verblijfsrecht tijdelijk is, verzoeken tot naturalisatie wel werden ingewilligd, is evenmin gebleken.

-
Is het gelijkheidsbeginsel geschonden?

24. Eiseres heeft zich verder op het standpunt gesteld dat verweerder het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden. Eiseres heeft gewezen op een aantal haar bekende gevallen waarin een vreemdeling met een Chavez-Vilchez verblijfsrecht wel is genaturaliseerd tot Nederlander.

25. Ook deze grond kan niet slagen. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat er gelijke gevallen zijn waarin anders is beslist. Zo heeft zij haar stelling dat er vreemdelingen met een Chavez-Vilchez verblijfsrecht zijn, die wel zijn genaturaliseerd, niet kunnen onderbouwen.

-
Conclusie

26. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.K. Mireku, voorzitter, en mr. A.J. Dondorp en mr. B.C. Langendoen, leden, in aanwezigheid van mr. J.C.E. Krikke, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 april 2020.

De griffier is buiten staat voorzitter

de uitspraak te ondertekenen

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.

BIJLAGE

Rijkswet op Nederlanderschap

Artikel 8

1. Voor verlening van het Nederlanderschap overeenkomstig artikel 7 komt Pro slechts in aanmerking de verzoeker

b. tegen wiens verblijf voor onbepaalde tijd in het Europese deel van Nederland, Aruba, Curaçao, Sint Maarten of de openbare lichamen Bonaire, St. Eustatius en Saba, geen bedenkingen bestaan.

Handleiding Rijkswet op Nederlanderschap (geldend van 13 oktober 2017 tot 31 december 2017)

In Paragraaf 3 van de toelichting op artikel 8 RWN Pro, staat onder andere: “In artikel 3.4 Vb 2000 staan de beperkingen waaronder een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd kan worden verleend. De beperking wordt vermeld op het verblijfsdocument. In artikel 3.5, tweede lid, Vb 2000 is bepaald of een verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd een tijdelijk karakter heeft of niet. Is de verblijfsvergunning verleend onder een andere beperking, dan is het verblijf van de vreemdeling in beginsel niet-tijdelijk van aard. Het kan echter voorkomen dat bij de verlening van een verblijfsvergunning of in een beleidsregel is aangegeven dat het verblijfsrecht toch tijdelijk van aard is.

[…]

Het gaat te ver om in de naturalisatieprocedure zelfstandig te onderzoeken of verzoeker in aanmerking zou kunnen komen voor een verblijfsvergunning die naar zijn aard al dan niet tijdelijk is. De naturalisatieprocedure is daar niet op ingericht en is daar ook niet voor bedoeld. Inzet van de naturalisatieprocedure is evenmin de vraag of de verblijfsvergunning die de verzoeker bezit al dan niet moet worden ingetrokken dan wel niet moet worden verlengd. Vragen over de verlening, de intrekking dan wel de niet-verlenging van een verblijfsvergunning behoren in beginsel inzet te zijn van een vreemdelingenrechtelijke procedure op grond van de
Vw 2000 (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0011825&g=2017-11-08&z=2019-11-08). Daarom wordt in het kader van de behandeling van een verzoek om naturalisatie in het algemeen geen fictietoets toegepast, waarbij wordt bezien of de verzoeker die niet in het bezit is van een verblijfstitel om voor onbepaalde tijd in Nederland te verblijven, daarvoor wel in aanmerking zou kunnen komen als daarom zou worden gevraagd. Als vreemdelingrechtelijke vragen zich bij het indienen van een verzoek voordoen, moet de verzoeker worden verwezen naar de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) (
artikel 36, eerste lid BVVN (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0013605&artikel=36&g=2017-11-08&z=2019-11-08)). In gevallen waarin een verzoeker in het geheel niet in het bezit is van een verblijfsdocument, niet bereid is om een verblijfsdocument te verkrijgen en niettemin een verzoek om naturalisatie wil indienen, zal de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) het verzoek afwijzen.

Verblijfsrecht op grond van artikel 20 VWEU Pro

Met WBV 2019/1 is het volgende toegevoegd aan paragraaf 3:

Personen, die hun verblijfsrecht ontlenen aan artikel 20 van Pro de VWEU kunnen in aanmerking komen voor een verblijfsdocument EU/EER. Bij het verblijfsrecht ontleend aan artikel 20 VWEU Pro valt te denken aan een ouder met een niet-EU nationaliteit, die legaal verblijf heeft gekregen omdat zijn/haar minderjarige Nederlandse kind afhankelijk van deze ouder is en het kind anders genoopt zou zijn het grondgebied van de EU te verlaten. Zie hiervoor ook de jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie: HvJ EU 8 maart 2011, C-34/09 (ECLI:EU:C:2011:124) en HvJ EU 10 mei 2017, C-133/15 (ECLI:EU:C:2017:354). Omdat deze derdelander ouders hun verblijfsrecht niet ontlenen aan de Richtlijn 2004/38/EG, komen zij niet in aanmerking voor het duurzame verblijfsrecht als bedoeld in die Richtlijn. Zie hiervoor ook de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1490). Daarnaast wordt dit verblijfsrecht niet aangemerkt als niet-tijdelijk verblijfsrecht in de zin van artikel 3.5, vierde lid, van het Vreemdelingenbesluit. Omdat het verblijfsrecht gebaseerd is op het bestaan van een afhankelijkheidsverhouding met de een minderjarige, welke eindig is, wordt het verblijfsrecht naar zijn aard als tijdelijk aangemerkt. Om die reden is dit verblijfsrecht een verblijfsrecht waartegen bedenkingen bestaan tegen het verblijf van onbepaalde tijd.”

Zie ook
bijlage 7 (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBW33099&artikel=8&bijlage=7&z=2017-10-13&g=2017-10-13). Daarin staat dat als er duurzaam verblijf is er geen bedenkingen zijn.

Vreemdelingenbesluit 2000

Artikel 3.5

1. Het verblijfsrecht op grond van de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd is tijdelijk of niet-tijdelijk.

2. Tijdelijk is het verblijfsrecht op grond van de verblijfsvergunning, verleend onder een beperking verband houdend met:

a. verblijf als familie- of gezinslid, indien de hoofdpersoon:

1°. tijdelijk verblijfsrecht heeft, of

2°. houder van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd is;

b. seizoenarbeid;

c. overplaatsing binnen een onderneming;

d. grensoverschrijdende dienstverlening;

e. lerend werken;

f. studie;

g. het zoeken naar en verrichten van arbeid al dan niet in loondienst;

h. uitwisseling, al dan niet in het kader van een verdrag;

i. medische behandeling;

j. tijdelijke humanitaire gronden;

k. het afwachten van een verzoek op grond van artikel 17 van Pro de Rijkswet op het Nederlanderschap.

3. Bij ministeriële regeling kunnen ter uitvoering van verplichtingen die voortvloeien uit verdragen of uit verbindende besluiten van volkenrechtelijke organisaties, gevallen worden aangewezen waarin het verblijfsrecht, in afwijking van het tweede lid, niet-tijdelijk van aard is.

4. Indien de verblijfsvergunning is verleend onder een andere beperking dan genoemd in het tweede lid, is het verblijfsrecht niet-tijdelijk, tenzij bij de verlening van de verblijfsvergunning anders is bepaald.

Richtlijn 2003/109 – Langdurig ingezetenen richtlijn

Artikel 3 regelt Pro op wie de richtlijn van toepassing is. Volgens het 2e lid is de richtlijn niet van toepassing op onderdanen van derde landen die in een lidstaat verblijven uitsluitend om redenen van tijdelijke aard, als au pair of als seizoenarbeider, of als gedetacheerd werknemer van een dienstverlener in het kader van grensoverschrijdende dienstverlening, of als verlener van grensoverschrijdende diensten, of in gevallen waarin hun verblijfsvergunning formeel beperkt is.

Volgens artikel 4 krijgen Pro onderdanen van 3e landen die legaal en ononderbroken sedert vijf jaar onmiddellijk voorafgaand aan de indiening van het verzoek op het grondgebied verblijven de status van langdurig ingezetene.

Afwijzing naturalisatieverzoek op grond van tijdelijk Chavez-Vilchez verblijfsrecht