Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/4458
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 maart 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te Amsterdam, eiser (hierna: [eiser] )
(gemachtigde: mr. K. el Moussaoui),
en
de minister van Financiën, verweerder (hierna: de minister)
(gemachtigden: mr. W. van Duijn en mr. E.M. Honkoop).
Procesverloop
Met het besluit van 15 maart 2019 (het primaire besluit) heeft de minister het verzoek van [eiser] om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk toegewezen en bepaalde documenten (gedeeltelijk) openbaar gemaakt.
Met het besluit van 15 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [eiser] ongegrond verklaard.
[eiser] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[eiser] heeft de rechtbank met de brief van 17 september 2019 toestemming verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte documenten als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 februari 2020.
Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Wat aan deze procedure voorafging
1. [eiser] heeft op 16 januari 2019 aan de minister verzocht om alle documenten inzake het vaststellen van de fiscale woonplaats van natuurlijke personen en lichamen in situaties waarbij wel of geen belastingverdrag van toepassing is (hierna: het Wob-verzoek).
2. In het primaire besluit heeft de minister meegedeeld dat het Wob-verzoek van [eiser] voor een deel overlap heeft met een eerder ingediend Wob-verzoek, waarop reeds is beslist op 17 december 2018. Ook de documenten die al eerder zijn beoordeeld op grond van het eerder ingediende Wob-verzoek heeft de minister bij de beoordeling van dit verzoek betrokken. In totaal zijn 13 documenten aangetroffen die vallen binnen de reikwijdte van [eiser] Wob-verzoek. De documenten 1, 2 en 8 zijn reeds beoordeeld in het vorige
Wob-verzoek en zijn derhalve reeds openbaar. De documenten 3, 5 en 6 komen in zijn geheel voor openbaarmaking in aanmerking. De openbaarmaking van de overige documenten is gedeeltelijk dan wel geheel geweigerd op grond van artikel 67 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, d, e, en g en artikel 11 van de Wob.
Wob-verzoek en zijn derhalve reeds openbaar. De documenten 3, 5 en 6 komen in zijn geheel voor openbaarmaking in aanmerking. De openbaarmaking van de overige documenten is gedeeltelijk dan wel geheel geweigerd op grond van artikel 67 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, d, e, en g en artikel 11 van de Wob.
3. Tegen deze beslissing heeft [eiser] bezwaar gemaakt voor zover het de weigering op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob van verschillende passages in de documenten 11 tot en met 13 betreft.
4. Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van [eiser] ongegrond verklaard. Volgens de minister zijn de betreffende documenten terecht niet openbaar gemaakt, omdat de betreffende informatie inzicht verschaft in de wijze van controle van de Belastingdienst en kan het openbaar maken van deze informatie over de controlestrategie en –tactiek er mogelijk toe leiden dat de belastingplichtige zijn gedrag daarop afstemt. Dat gaat ten koste van het belang van een effectieve controle door de Belastingdienst, aldus de minister.
Standpunt [eiser]
5.1.
Volgens [eiser] ziet het beroep, net als in bezwaar, slechts op de weigering tot openbaarmaking van de volgende documenten en passages op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob:
- Presentatie ‘woonplaatsonderzoek’ (Document 11)
Sheet
Duurzame woongelegenheid in Nederland?
Gehele gelakte passage
Sociale bindingen met Nederland?
Alle gelakte passages
Economische bindingen met Nederland?
Alle gelakte passages
Gewoonlijk verblijf in Nederland?
Alle gelakte passages
Nederlandse nationaliteit (‘onderdaan’)
Alle gelakte passages
Wat heeft met in Nederland en in het buitenland?
Alle gelakte passages
- Presentatie ‘vestigingsplaats’ (document 12)
Sheet
Vestigingsplaats Nederland Tie maker
Alle gelakte passages
- Handreiking feitenonderzoek (document 13)
Paragraaf
4.8.1 Duurzame woonruimtes
Alle gelakte passages
4.8.2 Verblijf(plaats) belastingplichtige
Alle gelakte passages
4.8.4 Sociale en maatschappelijke banden
Alle gelakte passages
4.8.6 Inschrijvingen en officiële fiscale presentaties
Alle gelakte passages
4.9.1 Fiscale identiteitsgegevens te beoordelen lichaam
Alle gelakte passages
4.9.2 Gegevens vestigingsadres
Alle gelakte passages
4.9.3 Gegevens directie (=orgaan)
Alle gelakte passages
4.9.4 Gegevens overige betrokkenen
Alle gelakte passages
4.9.5 Huishoudelijke aangelegenheden
Alle gelakte passages
4.9.6 Gegevens bedrijfsuitoefening
Alle gelakte passages
4.9.7 Bepaling feitelijke leiding
Alle gelakte passages
5.2.
Primair voert [eiser] aan dat de toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob op de betreffende passages onjuist is, nu deze passages geen informatie bevatten die inzicht geeft in de wijze waarop de Belastingdienst controleert. Subsidiair voert [eiser] aan dat de minister een onjuiste belangenafweging heeft toegepast.
Wettelijk kader
6. Op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob blijft het verstrekken van informatie achterwege voor zover het belang van het verstrekken niet opweegt tegen het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen.
Beoordeling door de rechtbank
7. Ter beoordeling ligt voor of de minister de onder 5.1. weergegeven informatie, na een juiste belangenafweging, heeft mogen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob.
Toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob
8.1.
Volgens [eiser] is een beroep op deze weigeringsgrond hier niet van toepassing, omdat uit de context van de vrijgegeven documenten kan worden opgemaakt dat alle (of een gedeelte van de) passages zien op aanwijzingen op basis waarvan een natuurlijk persoon zijn woonplaats in Nederland heeft dan wel een lichaam zijn fiscale vestigingsplaats in Nederland heeft. Het gaat hier volgens [eiser] om een concrete(re) invulling door de Belastingdienst van de open norm die besloten ligt in artikel 4 van de Awr. De minister stelt daarom onterecht dat de onleesbaar gemaakte passages inzicht zouden verschaffen in de controlestrategie en
-tactiek van de Belastingdienst. Het gaat hier om criteria die de fiscale positie bepalen van een belastingplichtige en niet om criteria die ervoor zouden kunnen zorgen dat een belastingplichtige een eventueel fiscaal voordeel zou kunnen behalen bij openbaarmaking van de informatie. Wel kan de belastingplichtige aan de hand van deze informatie meer concreet toetsen of hij op grond van artikel 4 Awr als inwoner van Nederland zal worden aangemerkt. Door de open norm van artikel 4 Awr en de scala aan jurisprudentie over dat artikel is het voor een belastingplichtige juist van belang om zijn fiscale positie zo concreet mogelijk te bepalen. [eiser] wil – voor het publieke belang – openbaarheid van objectieve criteria waaraan de Belastingdienst toetst of een belastingplichtige al dan fiscaal inwoner of gevestigd is in Nederland.
-tactiek van de Belastingdienst. Het gaat hier om criteria die de fiscale positie bepalen van een belastingplichtige en niet om criteria die ervoor zouden kunnen zorgen dat een belastingplichtige een eventueel fiscaal voordeel zou kunnen behalen bij openbaarmaking van de informatie. Wel kan de belastingplichtige aan de hand van deze informatie meer concreet toetsen of hij op grond van artikel 4 Awr als inwoner van Nederland zal worden aangemerkt. Door de open norm van artikel 4 Awr en de scala aan jurisprudentie over dat artikel is het voor een belastingplichtige juist van belang om zijn fiscale positie zo concreet mogelijk te bepalen. [eiser] wil – voor het publieke belang – openbaarheid van objectieve criteria waaraan de Belastingdienst toetst of een belastingplichtige al dan fiscaal inwoner of gevestigd is in Nederland.
8.2.
Volgens de minister zijn bij de beoordeling uitsluitend die passages die betrekking hebben op de wijze van controleren, dan wel de passages die aangeven wat en hoe bepaalde criteria, zoals feiten en omstandigheden, worden gecontroleerd aan de openbaarmaking onthouden. Artikel 4, eerste lid, van de Awr is volgens de minister inderdaad een open norm welke is ingevuld door het beleid van de Belastingdienst. Het openbare deel van de documenten (die grotendeels openbaar zijn gemaakt), bevat volgens de minister dan ook een uitwerking van deze open norm. Volgens de minister is er bij de beoordeling van de documenten 11 tot en met 13 daarom specifiek gekeken naar waar een omstandigheid werd benoemd, als invulling van die norm en waar sprake was van de wijze waarop, of aan de hand waarvan, een dergelijke omstandigheid wordt gecontroleerd. Zo zijn de documenten grotendeels openbaar gemaakt, maar zijn die specifieke delen gewogen op mogelijke openbaarmaking. Zo is de wijze van controleren of het verzamelen van bewijzen of aanwijzingen niet openbaar gemaakt. Als specifiek bekend wordt waar de Belastingdienst precies op let bij de controle van dergelijke omstandigheden, kunnen belastingplichtigen daarop anticiperen en dit maakt de controle van de Belastingdienst aanmerkelijk minder effectief, aldus de minister. Anders dan [eiser] stelt zijn de weggelaten passages dus geen invulling van de in artikel 4 van de Awr vervatte open norm, maar zijn het juist de passages die inzicht geven in de controle door de Belastingdienst, die niet openbaar zijn gemaakt. Het zijn dan ook geen objectieve criteria, maar aanwijzingen die de Belastingdienstmedewerkers helpen om een effectieve controle uit te oefenen.
8.3.
De rechtbank heeft alle gelakte passages gecontroleerd en komt tot de conclusie dat de minister de weigeringsgrond artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob zorgvuldig heeft toegepast. De rechtbank heeft geconstateerd dat alle gelakte passages betrekking hebben op de wijze van controleren en daarin inzicht geven. Deze beroepsgrond van [eiser] slaagt daarom niet.
Belangenafweging
9.1.
Verder voert [eiser] aan dat de minister ten onrechte een specifiek belang (namelijk het belang van een belastingplichtige om zijn fiscale positie te bepalen) heeft afgewogen tegen het controlebelang van de Belastingdienst. Volgens [eiser] had de minister het publieke belang (de belastingplichtigen al dan niet in discussie over de woonplaats/vestiging, maar ook voorafgaand aan het indienen van de aangifte om een standpunt in te kunnen nemen) moeten afwegen tegen het controlebelang van de Belastingdienst. Het standpunt van de minister dat het een ieder vrij staat om zijn eigen fiscale positie te bepalen door in een concreet geval de inspecteur om advies te vragen, is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Het om advies vragen aan de inspecteur over de fiscale positie van een belastingplichtige is in de praktijk veelal alleen mogelijk indien er al een inspecteur is toegewezen. Daarnaast zouden belastingplichtigen te allen tijde moeten weten hoe zij hun fiscale positie moeten bepalen los van het advies van de inspecteur, aldus [eiser] . Het belang van belastingplichtigen bij openbaarmaking van de gelakte passages dient gelet op het voorgaande volgens [eiser] te prevaleren boven het belang van de Belastingdienst om niet openbaar te maken voor vermeende vrees van verlies van effectieve controle. Tot slot voert [eiser] aan dat, voor zover er een belangenafweging is gemaakt, de minister geen inzicht heeft gegeven in de afweging waardoor deze afweging door belanghebbende niet gecontroleerd kan worden en dus in strijd is met het motiveringsbeginsel.
9.2.
Volgens de minister is er bij de belangenafweging steeds per item nagegaan hoe de belangenafweging uitpakt. Als inzicht wordt gegeven in waar de Belastingdienst precies zijn controle op richt, kan calculerend of ongewenst aangepast gedrag worden uitgelokt, waardoor de controle minder effectief wordt. Daarnaast is volgens de minister in de belangenafweging meegenomen dat de documenten openbaar worden gemaakt voor een ieder. Weliswaar kan een willekeurige belastingplichtige een aantal items zelf bedenken en andere belastingplichtigen weer andere items, maar dat is geen reden om alle items geheel openbaar te maken. Zoals gezegd zal dit de controle door de Belastingdienst minder effectief maken, aldus de minister. Wat betreft de rechtszekerheid stelt de minister dat van belang is dat de controle plaatsvindt ter controle van openbare criteria, in dit geval ter vaststelling van de feiten en omstandigheden die de fiscale woonplaats bepalen. Daaraan is volgens de minister voldaan.
9.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van openbaarmaking van de informatie niet opweegt tegen het belang van controle, inspectie en toezicht als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob. Met de minister is de rechtbank van oordeel dat openbaarmaking van de informatie de controle door de Belastingdienst minder effectief kan maken, omdat dan geanticipeerd zou kunnen worden op de controlestrategie en de controlemogelijkheden van de Belastingdienst. Daarbij is niet gebleken van een onjuiste belangenafweging door de minister of strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Van strijd met het motiveringsbeginsel is de rechtbank ook niet gebleken, immers de minister heeft - zoals hiervoor overwogen - gemotiveerd beargumenteerd waarom openbaarmaking van de gevraagde informatie op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob onwenselijk is. Ook deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Conclusie
10. De minister heeft het Wob-verzoek van [eiser] op goede gronden geweigerd met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob en hoeft de gevraagde informatie daarom niet openbaar te maken. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R. Hirzalla, rechter, in aanwezigheid van
mr. I.N. van Soest, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 maart 2020.
mr. I.N. van Soest, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 maart 2020.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.