ECLI:NL:RBAMS:2019:8176

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 19/340

uitspraak van de meervoudige kamer van 1 november 2019 in de zaak tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser,

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigden: mr. J.E.W. Tieleman en drs. B.M.S. van Eeckhoutte).

Procesverloop

Met het besluit van 15 juni 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op het verzoek van eiser op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).

Met het besluit van 10 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eiser heeft de rechtbank met de brief van 11 februari 2019 toestemming verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte documenten als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 oktober 2019. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

Wat aan deze procedure voorafging

1.1.

Op 21 februari 2018 heeft eiser bij verweerder een Wob-verzoek ingediend. Eiser verzoekt om openbaarmaking van alle correspondentie en gemaakte afspraken tussen de Belgische Staat en/of het Vlaams Gewest en de Nederlandse Staat die zien op het Verdrag betreffende de uitvoering van de ontwikkelingsschets 2010 Schelde-estuarium^[1](hierna: het Verdrag), de uitvoering van het Verdrag, de uitvoering van de ontpoldering van de Hedwigepolder en/of de daaruit voortvloeiende verwerving van de Hedwigepolder door de Nederlandse staat, alsmede alle beschikbare documenten met betrekking tot die correspondentie en afspraken.

1.2.

Met het primaire besluit heeft verweerder beslist op het Wob-verzoek van eiser. Er zijn drieëndertig documenten (inclusief bijlagen) aangetroffen die betrekking hebben op het verzoek. Twaalf^[2]documenten zijn reeds openbaar. Achttien^[3]documenten zijn gedeeltelijk openbaar gemaakt en drie^[4]documenten worden niet openbaar gemaakt. Verweerder beroept zich daarbij op twee in de Wob genoemde weigeringsgronden.

1.3.

Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard. De drie^[5]met het primaire besluit niet openbaar gemaakte documenten worden (alsnog) gedeeltelijk openbaar gemaakt en er zijn twee^[6]nieuwe documenten aangetroffen die ook gedeeltelijk openbaar worden gemaakt. De aan de bestreden besluitvorming ten grondslag gelegde weigeringsgronden zijn:

het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob);
het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob).

Op bepaalde documenten heeft verweerder meerdere weigeringsgronden naast en afzonderlijk van elkaar toegepast.

Standpunt van eiser

2. Eiser voert in beroep – in essentie weergegeven – het volgende aan:

i) de reikwijdte van het Wob-verzoek is ten onrechte ingeperkt;
ii) de inventarisatie van de aanwezige documentatie is onvolledig; en
iii) de internationale betrekkingen worden niet geschaad door openbaarmaking.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank stelt in de eerste plaats vast dat eiser geen beroepsgronden heeft gericht tegen de (correcte) toepassing van de weigeringsgrond eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Deze weigeringsgrond is dan ook niet in geschil en zal in het navolgende niet worden besproken.

De reikwijdte van het Wob-verzoek is ten onrechte ingeperkt

4.1.

Eiser voert aan dat verweerder het Wob‑verzoek ten onrechte heeft beperkt tot enkel de correspondentie tussen Nederland en België over de Hedwigepolder. De omschrijving van het Wob‑verzoek maakt duidelijk dat alle documentatie die ziet op correspondentie en afspraken over het Verdrag en de Hedwigepolder onder de reikwijdte van het Wob‑verzoek valt. Interne communicatie daarover
binnenhet ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) dan wel communicatie
tussenhet ministerie van LNV en andere departementen maken ook onderdeel uit van de documenten waarvan openbaarmaking wordt verlangd, aldus eiser.

4.2.

Ter zitting is gebleken dat partijen in het kader van de reikwijdte van het Wob‑verzoek ieder van hun eigen interpretatie van het Wob‑verzoek zijn uitgegaan en die eigen interpretatie ook zodanig vanzelfsprekend hebben gevonden dat partijen op geen enkele wijze op een eerder moment aanleiding hebben gezien om die interpretatie expliciet met elkaar te bespreken. Partijen zijn het wel eens over de bestuurlijke aangelegenheid waar eiser blijkens het Wob‑verzoek informatie over wil ontvangen; kort aangeduid als ‘de Hedwigepolder’.

4.3.

De omvang van het Wob‑verzoek wordt in de eerste plaats bepaald door de inhoud van het verzoek zelf, maar de bestuursrechter kan ook betekenis toekennen aan hetgeen naar voren is gekomen in het bezwaarschrift.^[7]In het onderhavige geval kent de rechtbank betekenis toe aan de zinsnede in het Wob-verzoek ‘alsmede alle beschikbare documenten met betrekking tot die correspondentie’ in samenhang bezien met wat eiser in met name de paragrafen 3.1.1, 3.1.2 en 3.1.3 van zijn bezwaarschrift naar voren heeft gebracht. Zo schrijft eiser in zijn bezwaarschrift onder meer:

3.1.1. (…)

Ondergetekende stelt zich op het standpunt dat er meer documenten dan reeds geïnventariseerd beschikbaar zouden moeten zijn bij het ministerie. Daarbij zij gewezen op het feit dat in het geheel geen documentatie is opgenomen op de inventarisatielijst over de jaren 2008 tot en met 2010, terwijl in die periode de (mogelijke) ontpoldering van de Hedwigepolder een belangrijke plaats innam binnen de Nederlandse politiek en in de verhouding met het Vlaams Gewest. Niet goed voorstelbaar is dat over die jaren het (toenmalige) ministerie van Economische Zaken in het geheel niet betrokken is geweest bij de plannen, afspraken en correspondentie over de Hedwigepolder in die periode.

3.1.2.

Ook het feit dat in de inventarisatielijst slechts tien brieven zijn opgenomen van/aan het ministerie van Economische Zaken bevreemdt zeer (documenten met nummers 2 tot en met 9 en 11-12). Het Wob-verzoek ziet op een kwestie die jarenlang een belangrijk en gevoelig onderwerp is geweest binnen de Nederlandse en Vlaamse politiek en waarbij vele partijen betrokken zijn, waaronder het ministerie van Economische Zaken en/of het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Dat in dit dossier zich dan slechts tien brieven bevinden die betrekking hebben op voornoemde ministeries is dan ook opvallend en wijst erop dat het Wob‑verzoek ofwel te beperkt is opgevat ofwel dat (on)bewust documentatie achterwege is gelaten.

3.1.3.

Tot slot zijn op de inventarisatielijst (enkel) e-mails over de jaren 2013 en 2014, die zijn gewisseld tussen het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en het Vlaams Gewest en/of Waterwegen en Zeekanaal N.V. (documenten met nummers 16 tot en met 23), opgenomen. (…) Dat voor een omvangrijk project als de ontpoldering van de Hedwigepolder slechts een dergelijke omvang aan e-mails is gewisseld komt ondergetekende ongeloofwaardig voor. Niet alleen komt het ondergetekende zeer aannemelijk voor dat meer e‑mails zijn gewisseld in de periode 2013/2014 over de Hedwigepolder tussen de betrokken ministeries en het Vlaams Gewest, maar ook dat zowel in de jaren daarvoor als daarna nog e‑mailwisselingen hebben plaatsgevonden tussen de partijen waarop het Wob‑verzoek ziet.

De rechtbank is op basis van het samenstel van het Wob‑verzoek en de argumenten van eiser in zijn bezwaarschrift van oordeel dat verweerder het Wob‑verzoek ten onrechte te beperkt heeft opgevat. Verweerder had ook interne communicatie
binnenhet ministerie van LNV en communicatie
tussenhet ministerie van LNV en andere ministeries in zijn beoordeling moeten betrekken. Dit betekent dat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking komt. Daar komt het volgende bij.

De inventarisatie van de aanwezige documentatie is onvolledig

5.1.

Eiser stelt zich op het standpunt dat er – voor zover verweerder een zoekslag heeft verricht conform de door hem voorgestane uitleg van het Wob‑verzoek – meer informatie beschikbaar moet zijn dan door verweerder is gesteld. Op de inventarislijst zijn alleen documenten opgenomen vanaf 2007, terwijl het Verdrag dateert uit 2005. Uit de brief van 11 maart 2005 van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de voorzitter van de Tweede Kamer^[8]blijkt echter dat ook het ministerie c.q. de toenmalige minister van LNV betrokken waren/was bij de onderhandelingen met België over het Verdrag en dat daarbij “regelmatig overlegd” werd. Ook na de sluiting van het Verdrag moet er meer contact zijn geweest dan verweerder stelt. Het Vlaams Gewest heeft meermaals aangedrongen op een spoedige uitvoering van het Verdrag en is in 2009 zelfs een geschillenprocedure gestart^[9]om ontpoldering van de Hedwigepolder af te dwingen. De ontpoldering is voor België van groot belang en Nederland moest daar na sluiting van het Verdrag uitvoering aan geven. Er was dan ook alle aanleiding tot (intensief) contact. Tot slot is het niet geloofwaardig dat er niet meer e-mail-verkeer is geweest dan enkel in de jaren 2013 en 2014, aldus eiser.

5.2.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat er niet meer is gecorrespondeerd met de Belgische overheid dan door middel van de documenten die al zijn verstrekt. Er is gezocht in het digitale archiveringssysteem, het papieren archief en de computersystemen en e‑mails van de betrokken ambtenaren. Niet is in te zien dat met te beperkte zoektermen is gezocht. Voorts zijn van de betrokken (oud)medewerkers niet alle e‑mailboxen meer beschikbaar en worden deze ook één keer in de zoveel tijd opgeschoond. Er is weliswaar getwist over de uitvoering van het Verdrag – waar het ministerie van LNV bij betrokken was – maar dat betekent niet dat om elk wissewasje contact gezocht wordt met Vlaanderen, aldus verweerder ter zitting.

5.3.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State^[10]is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust.

5.4.

De rechtbank ziet zich, gelet hierop, allereerst gesteld voor de vraag of verweerders mededeling dat zich, naast de reeds op de inventarislijst genoemde documenten, geen andere documenten met betrekking tot de Hedwigepolder onder hem berusten, niet ongeloofwaardig voorkomt. Die vraag beantwoordt de rechtbank als volgt. De rechtbank stelt vast dat de eerder genoemde brief van 11 maart 2005 mede namens minister Veerman van LNV aan de voorzitter van de Tweede Kamer is aangeboden. In die brief is opgenomen dat ondergetekenden en hun ambtsvoorgangers tijdens het traject van de opstelling van de Ontwikkelingsschets en in het bijzonder gedurende de afronding van de besluitvorming regelmatig hebben overlegd met hun Vlaamse ambtgenoten.^[11]De stelling van verweerder dat van die overleggen (blijkbaar) geen schriftelijke verslagen zijn opgesteld en dat verweerder alleen betrokken was bij de uitvoering van het Verdrag kan in het licht van het voorgaande niet worden gevolgd. De rechtbank betrekt in haar oordeel tevens de brief van 25 november 2009 van de minister van Buitenlandse Zaken aan (onder meer) de Vlaamse minister‑president. Daarin is vermeld dat er sinds de brief van 13 augustus 2009 – de start van de geschillenprocedure – veelvuldig contact is geweest tussen Vlaanderen en Nederland over de uitvoering van het Verdrag. Verweerder heeft expliciet te kennen gegeven juist bij die uitvoering betrokken te zijn (geweest). De rechtbank is op grond van het voorgaande van oordeel dat verweerders mededeling dat geen andere documenten meer onder hem berusten die op de Hedwigepolder zien dan de documenten die in de inventarislijst zijn opgenomen, niet geloofwaardig is.

5.5.

Het bestreden besluit komt daarom ook op deze grond voor vernietiging in aanmerking wegens een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek.

De internationale betrekkingen worden niet geschaad door openbaarmaking

6. Ter zitting heeft verweerder de vier^[12]documenten, voor zover daarop de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob van toepassing was, alsnog openbaar gemaakt. Deze openbaar gemaakte documenten worden binnen twee weken na de zitting aan eiser toegezonden. Wat eiser op dit punt heeft aangevoerd behoeft daarom geen bespreking meer. Dit betekent wel dat aan het bestreden besluit ook met betrekking tot deze toegepaste weigeringsgrond een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek kleeft.

Conclusie

7. Gelet op wat is overwogen onder 4.3, 5.5 en 6 is het beroep gegrond en vernietigt de rechtbank het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerder eerst een nieuwe zoekslag moet verrichten. Verweerder zal daarom een nieuw besluit op het bezwaar van eiser moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.

8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

9. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiser te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.E. Reichert, voorzitter, mr. F.P. Lauwaars en mr. L.C. Bachrach, leden, in aanwezigheid van mr. M.S. Boomhouwer, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 november 2019.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.