ECLI:NL:RBAMS:2019:8174

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 18/6631

uitspraak van de meervoudige kamer van 1 november 2019 in de zaak tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser,

de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder

(gemachtigden: mr. E. Koornwinder en P. van Zundert).

Procesverloop

Met het besluit van 23 mei 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op het verzoek van eiser op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).

Met het besluit van 25 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eiser heeft de rechtbank met de brief van 10 december 2018 toestemming verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte documenten als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 oktober 2019. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

Wat aan deze procedure voorafging

1.1.

Op 21 februari 2018 heeft eiser bij verweerder een Wob-verzoek ingediend. Eiser verzoekt om openbaarmaking van alle correspondentie en gemaakte afspraken tussen de Belgische Staat en/of het Vlaams Gewest en de Nederlandse Staat die zien op het Verdrag betreffende de uitvoering van de ontwikkelingsschets 2010 Schelde-estuarium^[1](hierna: het Verdrag), de uitvoering van het Verdrag, de uitvoering van de ontpoldering van de Hedwigepolder en/of de daaruit voortvloeiende verwerving van de Hedwigepolder door de Nederlandse staat, alsmede alle beschikbare documenten met betrekking tot die correspondentie en afspraken.

1.2.

Met het primaire besluit heeft verweerder beslist op het Wob-verzoek van eiser. Er zijn drieënzeventig documenten aangetroffen die betrekking hebben op het verzoek. Zevenenzestig documenten daarvan betreffen vergaderstukken van de Vlaams‑Nederlandse Scheldecommissie (VNSC)^[2]. Er zijn zes^[3]overige documenten. Verder zijn vijf documenten reeds openbaar en met het primaire besluit worden aanvullend drie documenten openbaar gemaakt (met uitzondering van persoonsgegevens). Ten aanzien van twee documenten dient volgens verweerder het ministerie van Buitenlandse Zaken nog een besluit te nemen. Verweerder heeft geweigerd de overige documenten openbaar te maken en beroept zich daarbij op drie in de Wob genoemde weigeringsgronden.

1.3.

Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit, onder aanvullende motivering, gehandhaafd. De aan de bestreden besluitvorming ten grondslag gelegde weigeringsgronden zijn:

het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob);
het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob);
persoonlijke beleidsopvattingen uit intern beraad (artikel 11, eerste lid, van de Wob).

Op bepaalde documenten heeft verweerder meerdere weigeringsgronden naast en afzonderlijk van elkaar toegepast.

Standpunt van eiser

2. Eiser voert in beroep – in essentie weergegeven – het volgende aan:

i) de inventarisatie van de aanwezige documentatie is onvolledig;
ii) van persoonlijke beleidsopvattingen uit intern beraad is geen sprake; en
iii) de internationale betrekkingen worden niet geschaad door openbaarmaking.

Wettelijk kader

3.1.

Artikel 10, tweede lid, van de Wob bepaalt dat het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties;

(…);

e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.

3.2.

Artikel 11, eerste lid, van de Wob bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Op grond van het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm.

Beoordeling door de rechtbank

4. De rechtbank stelt in de eerste plaats vast dat eiser geen beroepsgronden heeft gericht tegen de (correcte) toepassing van de weigeringsgrond eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Deze weigeringsgrond is dan ook niet in geschil en zal in het navolgende niet worden besproken.

De inventarisatie van de aanwezige documentatie is onvolledig

5.1.

Eiser stelt zich op het standpunt dat het niet geloofwaardig is dat er bij verweerder slechts zes brieven (anders dan de VNSC‑stukken) berusten waarop het Wob‑verzoek ziet. Eiser voert allereerst aan dat geen enkele e‑mail op de inventarislijst is opgenomen. Verder vindt eiser het moeilijk voorstelbaar dat er niet is gemaild tussen verweerder en derden, zoals met andere Nederlandse ministeries of Belgische overheidsinstanties, waaronder het Belgische Departement Mobiliteit en Openbare Werken waarmee blijkens de inventarislijst wel briefcorrespondentie heeft plaatsgevonden. Verder is de Hedwigepolder – het onderwerp waarop het Wob‑verzoek ziet – jarenlang een zeer invloedrijk politiek onderwerp geweest waarbij verschillende ministeries, waaronder verweerder, betrokken zijn geweest.

5.2.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen andere informatie dan de beoordeelde documenten op het ministerie aanwezig is. Dat sprake is van een klein aantal documenten is overigens geenszins opmerkelijk, omdat het toenmalige ministerie van Verkeer en Waterstaat niet het ministerie was van waaruit de onderhandelingen plaatsvonden. Verweerder was ook geen penvoerder. Er heeft weinig schriftelijke correspondentie plaatsgevonden tussen de betrokken partijen, omdat deze allemaal op dezelfde werkvloer zaten, waardoor overleg mondeling plaatsvond. Verder hebben betrokken medewerkers de diensten verlaten, aldus verweerder.

5.3.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State^[4]is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust.

5.4.

De rechtbank ziet zich gelet op het bovenstaande allereerst gesteld voor de vraag of verweerders mededeling dat zich, naast de reeds op de inventarislijst genoemde documenten (anders dan de VNSC‑stukken), geen andere documenten met betrekking tot de Hedwigepolder onder hem berusten, niet ongeloofwaardig voorkomt. Die vraag beantwoordt de rechtbank als volgt. In de door eiser overgelegde brief van 11 maart 2005 van de toenmalige minister van Verkeer en Waterstaat aan de voorzitter van de Tweede Kamer is opgenomen dat ondergetekenden en hun ambtsvoorgangers tijdens het traject van de opstelling van de Ontwikkelingsschets en in het bijzonder gedurende de afronding van de besluitvorming, regelmatig hebben overlegd met hun Vlaamse ambtgenoten.^[5]Hierop heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting meegedeeld dat van die overleggen blijkbaar geen schriftelijke verslagen zijn opgesteld, omdat die niet zijn aangetroffen. Het overleg vond mondeling plaats, omdat de Nederlandse en Vlaamse medewerkers bij elkaar op de kamer zaten. Ook was verweerder niet bij de onderhandelingen betrokken. Naar het oordeel van de rechtbank komt deze verklaring van verweerder niet geloofwaardig voor. Ook komt het de rechtbank niet geloofwaardig voor dat er niet zou zijn gemaild tussen de betrokken partijen en dat deze e‑mails in het geheel niet meer te achterhalen zijn. Dit betekent dat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking komt. In zoverre is het beroep gegrond.

Toepassing van de weigeringsgronden

6. De tweede en derde beroepsgrond van eiser heeft de rechtbank getoetst door kennis te nemen van de met toepassing van artikel 8:29 van de Awb aan de rechtbank overgelegde stukken.

7. Ten aanzien van de overige overgelegde stukken – voor zover het de niet volledig openbaar gemaakte documenten betreft – stelt de rechtbank op basis van de inventarislijst en na kennisname daarvan vast dat er drie typen documenten zijn te onderscheiden, namelijk: (i.) geannoteerde agenda’s, (ii.) nota’s stand van zaken of voortgang en (iii.) verslagen.

8.1.

Voor wat betreft de geannoteerde agenda’s stelt de rechtbank vast dat deze documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich bovendien terecht op het standpunt gesteld dat de documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob. Voor zover in die informatie ook sprake is van feitelijke gegevens, zijn deze dermate nauw met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven, dat deze daarvan niet kunnen worden gescheiden. Verweerder heeft daarom openbaarmaking van deze informatie mogen weigeren. Verder is de rechtbank van oordeel dat het niet onredelijk is dat verweerder artikel 11, tweede lid, van de Wob niet heeft toegepast.

8.2.

Voor wat betreft de overige twee typen documenten is de rechtbank van oordeel dat verweerder openbaarmaking van deze informatie op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob heeft mogen weigeren. Anders dan eiser stelt, heeft verweerder bij de afweging tot openbaarmaking het tijdsverloop afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Volgens verweerder is in het licht van de internationale betrekkingen nog steeds geen sprake van dusdanig gedateerde informatie dat tot openbaarmaking kan worden overgegaan. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank ter zitting voldoende uiteengezet dat er nog steeds overleg plaatsvindt met/binnen het VNSC en dat de betrekkingen door openbaarmaking worden geschaad. Daarbij heeft verweerder ook gewezen op het belang van de opgebouwde vertrouwensrelatie in aanpalende dossiers.

9. De rechtbank is op grond van het voorgaande van oordeel dat verweerder de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, en artikel 11, eerste lid, van de Wob correct heeft toegepast. In zoverre is het beroep ongegrond.

Conclusie

10. Gelet op wat is overwogen onder 5.4 is het beroep gegrond en vernietigt de rechtbank het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerder eerst een nieuwe zoekslag zal moeten verrichten. Verweerder zal daarom een nieuw besluit op het bezwaar van eiser moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.

11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

12. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan eiser te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.E. Reichert, voorzitter, mr. F.P. Lauwaars en mr. L.C. Bachrach, leden, in aanwezigheid van mr. M.S. Boomhouwer, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 november 2019.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.