Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 18/7197
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 oktober 2019 in de zaak tussen
[eiseres] te [plaatsnaam] , eiseres
(gemachtigde: mr. P.H. Revermann),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigde: mr. V. van Toledo).
Partijen worden hierna [eiseres] en het college genoemd.
Procesverloop
In het besluit van 15 mei 2018 (het primaire besluit) heeft het college geweigerd aan [eiseres] een omgevingsvergunning te verlenen voor het vergroten van het winkeloppervlak van de [eiseres] -supermarkt op de [adres] in [plaatsnaam] .
In het besluit van 14 november 2018 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard.
[eiseres] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 11 september 2019. Namens [eiseres] waren aanwezig haar gemachtigde en [naam] . De gemachtigde van het college was aanwezig.
Overwegingen
Wat aan dit beroep voorafging
1. Op 26 januari 2018 heeft [eiseres] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het vergroten van het winkeloppervlak van de [eiseres] -supermarkt op de [adres] door samenvoeging met de aangrenzende winkelruimte op nummer [nummer] . Zij wil het bruto vloeroppervlak van de winkel vergroten van ongeveer 1119 m² naar ongeveer 1220 m². [eiseres] heeft de winkel op de [adres] volgens een landelijke vernieuwing van de [eiseres] -formule uitgebreid met nieuwe producten en een broodbakafdeling. Om dit te realiseren is er opslagruimte bij de winkel betrokken, waardoor het magazijn kleiner is geworden. [eiseres] heeft de omgevingsvergunning aangevraagd om de winkelruimte op nummer [nummer] bij haar magazijn te kunnen betrekken. Daardoor zal het aantal bevoorradingsmomenten per dag kunnen worden teruggebracht van vijf naar drie.
2. Op grond van het bestemmingsplan [adres] (het bestemmingsplan) hebben de gronden de bestemming “Gemengd-1”. De gronden zijn onder meer bedoeld voor detailhandel. De uitbreiding van de supermarkt is in strijd met artikel 6.4.2 in verbinding met artikel 6.4.7 van het bestemmingsplan. Op grond van deze artikelen is voor detailhandel een maximaal bruto vloeroppervlak van 300 m² toegestaan, tenzij het bruto vloeroppervlak op het moment van inwerkingtreding van het bestemmingsplan al groter was dan 300 m². Een verdere uitbreiding is dan niet toegestaan. Ten aanzien van de [eiseres] -vestiging op de [adres] is dit het geval.
3. Het college heeft besloten om niet op grond van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) af te wijken van het bestemmingsplan. Het gaat hier niet om een geval waarvoor afwijking van het bestemmingsplan wordt toegestaan op grond van het beleid “Omgevingsvergunning A2”. Verder is de aanvraag volgens het college in strijd met het Detailhandelsbeleid 2018-2022 (het detailhandelsbeleid). Met dit beleid wil het college detailhandel clusteren om gevarieerde en sterke winkelgebieden te creëren. Het college wil daarmee voorkomen dat de woonomgeving te veel wordt belast, terwijl bewoners tegelijkertijd wel op korte afstand van hun woning al hun dagelijkse boodschappen kunnen doen. In het kader van de clustering van winkels is in het beleid opgenomen om uitbreiding niet toe te staan voor solitaire winkels die geen onderdeel uitmaken van een clustergebied. De [adres] behoort volgens het college niet tot het clustergebied [adres] , waardoor de [eiseres] -supermarkt wordt gezien als een solitaire vestiging. Het college heeft daarom geen omgevingsvergunning aan [eiseres] willen verstrekken.
Het oordeel van de rechtbank
Het beoordelingskader
4. Bij de beslissing om al dan niet mee te werken aan het afwijken van het bestemmingsplan komt het college beslissingsruimte toe. Dat betekent dat de rechtbank alleen beoordeelt of het college het besluit voldoende heeft gemotiveerd en de omgevingsvergunning ‘in redelijkheid’ heeft kunnen weigeren.
Heeft het college het beleid op de juiste wijze toegepast?
5. De rechtbank zal allereerst beoordelen of het college het beleid op de juiste wijze heeft toegepast. Partijen zijn het erover eens dat het hier niet gaat om een geval zoals genoemd in het beleid ‘Omgevingsvergunning A2’. Op grond van paragraaf 4.2 van het detailhandelsbeleid wordt uitbreiding van solitaire winkels niet toegestaan. [eiseres] heeft echter aangevoerd dat de supermarkt op de [adres] geen solitaire winkel is, maar behoort tot het clustergebied op de [adres] . Voor vestigingen in winkelgebieden staat het detailhandelsbeleid in paragraaf 4.5 uitbreiding onder bepaalde voorwaarden wel toe.
6. In het detailhandelsbeleid onder VI is een solitaire of losstaande winkel omschreven als ‘een apart gelegen winkel, geïsoleerd van andere winkelgebieden of daarmee geen samenhangend deel vormend’. Naar het oordeel van de rechtbank vormt de [eiseres] -supermarkt op de [adres] geen samenhangend deel met het clustergebied [adres] . Waar in de [adres] het winkelkarakter overheerst, is dat in de [adres] niet het geval. De [adres] is voornamelijk een woongebied waar slechts enkele winkels zijn gevestigd. De [eiseres] is ook niet direct tegen de [adres] aan gevestigd. Tussen de [adres] en de [adres] bevindt zich nog een andere straat, de [adres] . De [eiseres] is dus een solitaire winkel en dit betekent dat paragraaf 4.2 van het detailhandelsbeleid van toepassing is.
7. De rechtbank is van oordeel dat het college de Nota ‘ [naam] ’ niet heeft hoeven betrekken bij de toepassing van het detailhandelsbeleid. Anders dan de Nota ‘ [naam] ’ is het detailhandelsbeleid specifiek opgesteld voor de regulering van detailhandel. Bovendien is het detailhandelsbeleid van recentere datum. De Nota ‘ [naam] ’ is daarmee ingehaald door het detailhandelsbeleid.
De toverformule
8. Op grond van artikel 32.4 van het bestemmingsplan verleent het college een omgevingsvergunning voor gebruik van gronden in strijd met de daaraan gegeven bestemming als strikte toepassing zou leiden tot een beperking van het meest doelmatige gebruik die niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd. Volgens [eiseres] had het college deze zogeheten ‘toverformule’ moeten toepassen. In dit geval is echter geen sprake van beoogd gebruik van de gronden in strijd met de bestemming. De gronden hebben de bestemming ‘Gemengd-1’ en zijn onder andere bedoeld voor detailhandel. [eiseres] wil de gronden ook gaan gebruiken voor detailhandel. De toverformule is daarom niet van toepassing.
Heeft het college een juiste belangenafweging gemaakt?
9. [eiseres] stelt zich op het standpunt dat het college op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het detailhandelsbeleid niet had mogen toepassen, omdat dit gevolgen heeft voor [eiseres] die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. De rechtbank is gebleken dat het belang van [eiseres] bij de gewenste uitbreiding enkel is gelegen in de vermindering van het aantal bevoorradingen per dag. [eiseres] heeft de formule van een
one-stop-shopnamelijk al gerealiseerd en inpandig al de nodige aanpassingen uitgevoerd. Het is de rechtbank niet gebleken dat de vestiging zonder de beoogde uitbreiding niet meer rendabel kan worden geëxploiteerd. [eiseres] heeft dat ook niet aannemelijk gemaakt. Het belang van [eiseres] weegt daarom niet op tegen het belang van het college bij bescherming van het stedelijk milieu zoals dat in overweging 3. is omschreven. Het feit dat het om een beperkte uitbreiding van minder dan 10% gaat, maakt dit niet anders. Ook een uitbreiding met minder dan 10% is een uitbreiding. Het toestaan van uitbreiding van detailhandel buiten een clustergebied zou het doel van clustering en daarmee het detailhandelsbeleid ondergraven.
one-stop-shopnamelijk al gerealiseerd en inpandig al de nodige aanpassingen uitgevoerd. Het is de rechtbank niet gebleken dat de vestiging zonder de beoogde uitbreiding niet meer rendabel kan worden geëxploiteerd. [eiseres] heeft dat ook niet aannemelijk gemaakt. Het belang van [eiseres] weegt daarom niet op tegen het belang van het college bij bescherming van het stedelijk milieu zoals dat in overweging 3. is omschreven. Het feit dat het om een beperkte uitbreiding van minder dan 10% gaat, maakt dit niet anders. Ook een uitbreiding met minder dan 10% is een uitbreiding. Het toestaan van uitbreiding van detailhandel buiten een clustergebied zou het doel van clustering en daarmee het detailhandelsbeleid ondergraven.
10. Dit betekent dat de toepassing van artikel 4.2 van het detailhandelsbeleid in dit geval niet onevenredig is.
Is er sprake van strijd met de Dienstenrichtlijn?
11. [eiseres] voert verder aan dat zowel de voorschriften in het bestemmingsplan die uitbreiding verbieden als paragraaf 4.2 van het detailhandelsbeleid in strijd zijn met Richtlijn 2006/123/EG (de Dienstenrichtlijn). Er wordt volgens [eiseres] niet voldaan aan de voorwaarden die worden gesteld in de artikelen 9, 14 en 15 van de Dienstenrichtlijn.
12. Partijen zijn het erover eens en ook de rechtbank gaat daar van uit dat detailhandel een dienst is in de zin van de Dienstenrichtlijn en dat deze richtlijn daarom in dit geval van toepassing is. [1]
13. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of sprake is van een vergunningstelsel, zoals bedoeld in artikel 9 van de Dienstenrichtlijn. De rechtbank vindt dat het bestemmingsplan noch het detailhandelsbeleid onder dat begrip valt. Door deze regelingen wordt detailhandel mogelijk gemaakt in bepaalde geografische zones. Die mogelijkheid bestaat niet krachtens een formeel besluit dat is verkregen in het kader van stappen die dienstverrichters daartoe moeten nemen, maar doordat de gemeenteraad regels met algemene gelding heeft goedgekeurd die in het bestemmingsplan zijn opgenomen en het college beleid heeft vastgesteld voor afwijking van die regels. [2]
14. Op grond van artikel 14, aanhef en vijfde lid, van de Dienstenrichtlijn mag een lidstaat de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk stellen van de toepassing per geval van economische criteria, waarbij de verlening van de vergunning afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat, van een beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van de activiteit of van een beoordeling van de geschiktheid van de activiteit in relatie tot de door de bevoegde instantie vastgestelde doelen van economische planning. Dit verbod heeft geen betrekking op planningseisen waarmee geen economische doelen worden nagestreefd, maar die voortkomen uit dwingende redenen van algemeen belang.
15. Op grond van artikel 4, onder 8, van de Dienstenrichtlijn wordt onder dwingende redenen van algemeen belang onder andere verstaan de bescherming van het stedelijk milieu.
16. Op grond van artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn moeten de lidstaten onderzoeken of de toegang tot de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van kwantitatieve of territoriale beperkingen. Als dit het geval is, moet een dergelijke eis op grond van artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn voldoen aan de voorwaarden van noodzakelijkheid en evenredigheid. Van noodzakelijkheid is sprake als de eis gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. Van evenredigheid is sprake als de eis geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken.
17. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de artikelen 6.4.2 en 6.4.7 van de planvoorschriften geen eisen zoals bedoeld in artikel 14, aanhef en vijfde lid, van de Dienstenrichtlijn. Volgens deze planvoorschriften geldt een maximaal bruto vloeroppervlak van een winkel van 300 m² en mogen bestaande winkels met een vloeroppervlakte van meer dan 300 m² niet uitbreiden. Deze eisen zijn slechts gesteld in het kader van de ruimtelijke ordening. De rechtbank ziet niet in dat hiermee de exploitatie van een winkel afhankelijk is gesteld van de toepassing van economische criteria.
18. De rechtbank vindt ook dat in de artikelen 6.4.2 en 6.4.7 van de planvoorschriften geen kwantitatieve of territoriale beperkingen worden gesteld. Uit het Handboek voor de implementatie van de Dienstenrichtlijn 2007 (het Handboek) volgt dat kwantitatieve beperkingen bijvoorbeeld beperkingen zijn die worden opgelegd aan het aantal marktdeelnemers dat zich in een bepaald gebied mag vestigen of eisen die inhouden dat het aantal toegelaten marktdeelnemers wordt bepaald aan de hand van het inwoneraantal. [3] Dergelijke eisen worden in deze planvoorschriften niet gesteld. Er worden namelijk alleen beperkingen gesteld aan het vloeroppervlak per vestiging. Ook territoriale beperkingen zijn volgens het Handboek eisen die het totale aantal dienstverrichters beperken door bijvoorbeeld een geografische minimumafstand te stellen. [4] Deze planvoorschriften geven geen geografische aanduiding voor detailhandel. Dit betekent dat de artikelen 6.4.2 en 6.4.7 van de planvoorschriften geen eisen zijn zoals bedoeld in artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn. Daarmee hoeft de rechtbank niet te toetsen of deze planvoorschriften voldoen aan de voorwaarden van noodzakelijkheid en evenredigheid als bedoeld in artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn.
19. Tot slot zal de rechtbank beoordelen of paragraaf 4.2 van het detailhandelsbeleid in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Blijkens deze beleidsregel wordt uitbreiding van solitaire winkels niet toegestaan. Dit is een eis zoals bedoeld in artikel 4, onder 7, van de Dienstenrichtlijn, omdat hiermee solitaire detailhandelsvestigingen worden beperkt ten opzichte van vestigingen in clustergebieden. Ten aanzien van vestigingen in clustergebieden wordt uitbreiding onder bepaalde voorwaarden namelijk wel toegestaan.
20. Naar het oordeel van de rechtbank betreft het hier echter geen economisch criterium, zoals bedoeld in artikel 14, aanhef en vijfde lid, van de Dienstenrichtlijn. Het gaat om ruimtelijk beleid dat het college voert ter bescherming van het stedelijk milieu. Anders dan [eiseres] stelt, volgt uit het detailhandelsbeleid niet dat met dat beleid economische doelen worden nagestreefd. Bovendien staat in artikel 14, vijfde lid, van de Dienstenrichtlijn uitdrukkelijk dat het artikellid geen betrekking heeft op planningseisen die voortkomen uit dwingende redenen van algemeen belang, zoals de bescherming van het stedelijk milieu.
21. De rechtbank vindt echter wel dat de beleidsregel een territoriale beperking stelt, zoals bedoeld in artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn. Met het beleid wordt namelijk onderscheid gemaakt tussen verschillende geografische zones. [5] Winkels die niet in een clustergebied gevestigd zijn, worden in hun uitbreidingsmogelijkheden beperkt ten opzichte van winkels die wel in een dergelijk gebied gevestigd zijn. De rechtbank zal daarom beoordelen of de in artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn genoemde voorwaarden van noodzakelijkheid en evenredigheid vervuld zijn.
22. [eiseres] heeft niet onderbouwd waarom in dit geval niet is voldaan aan deze voorwaarden. Zoals in overweging 3. is beschreven wil het college met het detailhandelsbeleid het stedelijk milieu beschermen door winkels te clusteren in winkelgebieden. Het college wil hiermee voor de bewoners sterke, gevarieerde winkelgebieden creëren en voorkomen dat de woonomgeving te veel wordt belast. Ten behoeve hiervan wordt niet meegewerkt aan uitbreiding van winkels buiten de clustergebieden. Uit het voorgaande volgt dat deze beperking wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang. Ook acht de rechtbank deze beperking geschikt om het doel van bescherming van het stedelijk milieu te bereiken. Het toestaan van uitbreiding van winkels buiten de clustergebieden zou namelijk afbreuk doen aan dit doel en de uitgangspunten die daarvoor in het detailhandelsbeleid zijn gesteld. Dit geldt ook voor het toestaan van een geringe uitbreiding. De rechtbank oordeelt daarom dat is voldaan aan de eisen van noodzakelijkheid en evenredigheid. Anders dan [eiseres] heeft aangevoerd, is het detailhandelsbeleid dus niet in strijd met de Dienstenrichtlijn.
Conclusie
23. Gelet op het voorgaande oordeelt de rechtbank dat het college de omgevingsvergunning met toepassing van het detailhandelsbeleid in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Het college heeft het bestreden besluit voldoende gemotiveerd. De rechtbank zal het beroep daarom ongegrond verklaren. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat bij deze uitkomst geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Langeveld, voorzitter, en mr. C.F. de Lemos Benvindo en mr. F.L. Bolkestein, leden, in aanwezigheid van mr. A.R. Vlierhuis, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 oktober 2019.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 oktober 2019.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.