Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/164
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 augustus 2019 in de zaak tussen
1. [eiser 1] ,
2. [eiser 2] ,
3. [eiser 3] ,
4. [eiser 4] ,
die zich hebben verenigd onder de naam
[eisers]te Amsterdam, eisers
[eisers]te Amsterdam, eisers
(gemachtigden: mr. C.N. van der Sluis en R.D. Banet),
en
de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, verweerder
(gemachtigde: mr. D.W. Mulder).
Procesverloop
Bij besluit van 21 november 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op het verzoek van eisers op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
Bij besluit van 27 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers gedeeltelijk gegrond verklaard en een aantal documenten deels openbaar gemaakt.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de stukken die onderwerp zijn van deze procedure toegezonden met een beroep op artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Eisers hebben de rechtbank toestemming gegeven kennis te nemen van deze stukken.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 juli 2019. Eisers [eiser 1] en [eiser 3] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. Met eisers is verder meegekomen [de persoon 1] , vergezeld door [de persoon 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook waren namens verweerder aanwezig [de persoon 4] , vertrouwensinspecteur, en [de persoon 5] , juridisch adviseur.
Overwegingen
Wat aan deze procedure voorafging
1.1.
Eisers hebben op 8 september 2016 bij de onderwijsinspectie een verzoek ingediend tot het ontvangen van afschriften van alle bij de onderwijsinspectie in bezit zijnde stukken die betrekking hebben op meldingen, mededelingen en vragen over vermeend (seksueel)misbruik c.q. mishandelingen die zouden zijn gepleegd door [de persoon 3] of anderen op de scholengemeenschap [naam school] . Dit verzoek is gebaseerd op onder andere de Wob.
1.2.
Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek van eisers afgewezen. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat artikel 6, vierde lid, van de Wet op het Onderwijstoezicht (WOT) een bijzondere geheimhoudingsplicht bevat. Die bepaling is daarmee een bijzondere, van de Wob afwijkende regeling. Het verzoek van eisers valt niet onder de Wob, maar onder het absolute geheimhoudingsregime van artikel 6, vierde lid, van de WOT. Dat laat openbaarmaking niet toe. Er is geen informatie aanwezig bij de onderwijsinspectie die valt onder de reikwijdte van het Wob-verzoek.
1.3.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het in het primaire besluit ingenomen standpunt gehandhaafd, dat de bij de onderwijsinspectie aanwezige informatie waarop artikel 6, vierde lid, van de WOT van toepassing is, niet onder de reikwijdte van de Wob valt.
Het bezwaar is deels gegrond verklaard, omdat verweerder heeft geconstateerd dat bij de vertrouwensinspecteur en bij de onderwijsinspectie ook documenten berusten die niet onder de werking van artikel 6, vierde lid, van de WOT vallen. Dit betekent dat deze stukken onder de reikwijdte van de Wob vallen. Van de informatie die zich bevindt bij de vertrouwensinspecteur en die niet valt onder artikel 6, vierde lid, van de WOT is openbaarmaking primair geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d en e, van de Wob en subsidiair geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. De twaalf documenten die zijn aangetroffen buiten de vertrouwensinspecteur heeft verweerder grotendeels openbaar gemaakt.
Standpunt van partijen(in essentie weergegeven)
2. Eisers stellen dat verweerder de documenten die niet onder de reikwijdte van artikel 6, vierde lid, van de WOT vallen, ten onrechte integraal heeft geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob. Verweerder had telkens per zelfstandig onderdeel van een document een belangenafweging moeten maken in plaats van deze integraal te weigeren. Bovendien is er geen inventarislijst, waardoor controle niet mogelijk is. Ook vinden eisers dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het belang van inspectie, controle en toezicht in de weg staat aan openbaarmaking. Volgens eisers kan verweerder niet over de band van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob alsnog de bescherming van artikel 6, vierde lid, van de WOT inroepen voor onderwerpen die feitelijk niet onder de reikwijdte van die laatste bepaling vallen. Verder bestrijden eisers dat verweerder een geslaagd beroep kan doen op de (subsidiaire) weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
3. Verweerder stelt dat de informatie die berust bij de vertrouwensinspecteur en die valt onder de Wob, te weten een melding van het bevoegd gezag en bijbehorende correspondentie, niet openbaar is gemaakt, omdat het functioneren van de vertrouwensinspecteur zou worden bemoeilijkt als informatie, die hij heeft verzameld in de uitoefening van zijn functie, openbaar wordt gemaakt.
4. De (verdere) standpunten van partijen zullen, voor zover van belang, hierna bij de beoordeling aan de orde komen.
De beoordeling door de rechtbank
Stukken die onder de reikwijdte van artikel 6, vierde lid, van de WOT vallen
5. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat stukken die vallen onder artikel 6, vierde lid, van de WOT niet vallen onder de reikwijdte van de Wob. Wel hebben eisers de rechtbank verzocht om na te gaan of verweerder de betreffende stukken terecht heeft gekwalificeerd als stukken die onder de reikwijdte van artikel 6, vierde lid, van de WOT vallen. In artikel 6, vierde lid, van de WOT is bepaald dat de vertrouwensinspecteur, voorzover het betreft een geval van seksueel misbruik of seksuele intimidatie als bedoeld in het eerste lid, onder a of b, verplicht is tot geheimhouding van hetgeen hem in de uitoefening van zijn functie is toevertrouwd, door een onderwijsdeelnemer, de ouders van een onderwijsdeelnemer of een ten behoeve van een instelling met taken belast persoon. Na kennisneming van de met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb overgelegde stukken is de rechtbank van oordeel dat de desbetreffende stukken terecht zijn aangemerkt als vallend onder de reikwijdte van artikel 6, vierde lid, van de WOT.
Stukken die niet onder artikel 6, vierde lid, van de WOT vallen en die ook niet bij de vertrouwensinspecteur berusten
6. In het beroepschrift hebben eisers geen gronden aangevoerd tegen de gedeeltelijke weigering tot openbaarmaking van de twaalf documenten die niet bij de vertrouwensinspecteur berusten. Voor het eerst op de zitting hebben zij gezegd dat zij wel willen dat de rechtbank kijkt of de voor de weggelakte delen gebruikte weigeringsgronden juist zijn toegepast. De rechtbank acht het in strijd met de goede procesorde om dit in zo’n laat stadium naar voren te brengen. Deze ook overigens niet onderbouwde beroepsgrond zal daarom buiten beschouwing worden gelaten.
Stukken die niet onder artikel 6, vierde lid, van de WOT vallen en die bij de vertrouwensinspecteur berusten
7.1.
Verweerder heeft de op grond van artikel 4a van de Wet op het primair onderwijs (WPO) gedane melding van het bevoegd gezag en de bijbehorende correspondentie geweigerd openbaar te maken op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob (het belang van inspectie, toezicht en controle). Voor zover er bij de vertrouwensinspecteur nog andere meldingen aanwezig zouden zijn, die niet vallen onder artikel 6, vierde lid, van de WOT, geldt dat deze om dezelfde reden zijn geweigerd. Over het eventuele bestaan van andere meldingen wil verweerder geen mededelingen doen.
7.2.
Dat het algemene belang van openbaarheid van deze stukken volgens verweerder niet opweegt tegen het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen, heeft verweerder als volgt toegelicht. De bijzondere geheimhoudingsplicht van artikel 6, vierde lid, van de WOT geldt niet voor hetgeen het bevoegd gezag in het kader van het overleg, bedoeld in artikel 4a van de WPO, met de vertrouwensinspecteur heeft besproken. Het functioneren van de vertrouwensinspecteur zou worden bemoeilijkt als informatie, die hij heeft verzameld in de uitoefening van zijn functie, openbaar wordt gemaakt. Het enige doel dat de wetgever voor ogen had toen hij dergelijke mededelingen niet onder de geheimhoudingsplicht liet vallen, is gelegen in het feit dat de minister in staat moet zijn de toezichthoudende taak en de daarmee samenhangende bevoegdheid tot het opleggen van een bekostigingssanctie uit te oefenen. Het gaat daarbij om de behartiging van het zwaarwegende algemene belang van de bestrijding van seksueel misbruik, seksuele intimidatie en andersoortige mishandeling in het onderwijs. De vertrouwensinspecteur moet de informatie afkomstig van het bevoegd gezag dus naar de minister kunnen doorspelen opdat die zijn taak goed kan uitoefenen. De wetenschap dat meldingen of mededelingen aan de vertrouwensinspecteur voor een ieder openbaar kunnen worden, bijvoorbeeld bij twijfel of aangifte gerechtvaardigd is, kan ertoe leiden dat potentiële melders afzien van het informeren en om advies vragen van de onderwijsinspectie, in het bijzonder de vertrouwensinspecteur. Die informatie kan in dat geval dan ook niet meer door de vertrouwensinspecteur worden doorgegeven aan de minister. Openbaarmaking van door het schoolbestuur verstrekte informatie zou aan de toezichthoudende taak van de onderwijsinspectie en de minister in de weg staan. Het uiterst gevoelige onderwerp en de uitdrukkelijke wens van de wetgever om de drempel voor het melden zo laag mogelijk te houden, maakt volgens verweerder dat het belang van het voorkomen van terughoudendheid bij melders voor toekomstige meldingen zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid van informatie voor eenieder.
7.3.
De rechtbank acht voldoende aannemelijk dat de meldingsbereidheid bij het bevoegd gezag zal afnemen wanneer informatie die de vertrouwensinspecteur in de uitoefening van zijn functie heeft verkregen, openbaar wordt gemaakt. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat in dat geval de onderwijsinspectie, de vertrouwensinspecteur en de minister hun toezichthoudende taken minder goed kunnen uitoefenen. Gelet hierop heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid het belang van inspectie, toezicht en controle, gelet op de daarmee gemoeide belangen, zwaarder mogen laten wegen dan het belang van openbaarmaking. Anders dan eisers hebben gesteld, heeft verweerder in dit geval niet per zelfstandig onderdeel van de documenten de weigering tot openbaarmaking hoeven motiveren, omdat dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen.
7.4.
Het voorgaande betekent dat verweerder de gevraagde informatie niet openbaar hoeft te maken. Nu de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob het bestreden besluit kan dragen, wordt niet meer toegekomen aan een beoordeling van de subsidiaire weigeringsgrond van het voorkomen van onevenredig nadeel, als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
Overige beroepsgronden
8.1.
Eisers hebben gesteld dat verweerder ten onrechte geen (complete) inventarislijst heeft verstrekt. Dat verweerder niet zegt of er mogelijk andere meldingen zijn, maakt het voor eisers tot een
black box. Eisers stellen dat zij moeten weten over welke stukken het gaat, ook om vast te stellen of verweerder voldoende gezocht heeft. Dat over het bestaan van eventuele nadere stukken geen mededeling is gedaan door verweerder, is ook in strijd met het verdedigingsbeginsel, aldus eisers.
black box. Eisers stellen dat zij moeten weten over welke stukken het gaat, ook om vast te stellen of verweerder voldoende gezocht heeft. Dat over het bestaan van eventuele nadere stukken geen mededeling is gedaan door verweerder, is ook in strijd met het verdedigingsbeginsel, aldus eisers.
8.2.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het vermelden van informatie op een inventarislijst het systeem van vertrouwelijkheid kan ondergraven, omdat informatie over de herkomst van documenten en zelfs informatie over het aantal documenten of de datum van een document onder omstandigheden een link met bijvoorbeeld een melder kan prijsgeven. Een melder moet er te allen tijde op kunnen vertrouwen dat zijn melding, alsook het feit dat hij een melding heeft gedaan, vertrouwelijk blijft. Als dat niet wordt gewaarborgd, doet dat afbreuk aan de meldingsbereidheid, aldus verweerder.
8.3.
De rechtbank overweegt dat een inventarislijst in beginsel het type document, de datum en de herkomst daarvan vermeldt. Ook is op een inventarislijst te zien om hoeveel documenten het gaat. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat informatie over data en herkomst van bijvoorbeeld eventuele andere meldingen informatie kan prijsgeven die vertrouwelijk moet blijven. Verweerder heeft op de zitting daarnaast aan de hand van een voorbeeld geïllustreerd dat zelfs het noemen van de hoeveelheid aanwezige documenten kan leiden tot het prijsgeven van informatie die vertrouwelijk moet blijven, omdat in combinatie met andere informatie de kans bestaat dat dit herleid kan worden tot een melder. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder, gelet op het belang van het kunnen waarborgen van vertrouwelijkheid, in dit geval niet gehouden was een volledige inventarislijst te verstrekken.
9.1.
Eisers hebben verder aangevoerd dat verweerder niet heeft voldaan aan de doorzendplicht van artikel 4 van Pro de Wob. Verweerder heeft volgens eisers onvoldoende gedaan om te achterhalen of bij de gemeente Amsterdam documenten aanwezig zijn die binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen en die feitelijk ook onder verweerder behoren te berusten.
9.2.
Op grond van artikel 4 van Pro de Wob wordt, indien het Wob-verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, de verzoeker zo nodig naar dat orgaan verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het doorgezonden onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker (doorzendplicht). Voor zover openbaarmaking wordt verzocht van documenten die niet bij het bestuursorgaan berusten, maar wel bij het bestuursorgaan hadden behóren te berusten, mag van dit bestuursorgaan worden verwacht dat het aantoonbaar al het redelijkerwijs mogelijke doet om deze documenten alsnog te achterhalen (vergaarplicht).
9.3.
Verweerder heeft toegelicht dat bij zijn weten geen informatie bij de gemeente of een ander bestuursorgaan berust die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek valt. Alle informatie die bij verweerder zou moeten berusten, berust hier ook daadwerkelijk. De uitleg van verweerder komt de rechtbank aannemelijk voor. De rechtbank ziet geen concrete aanknopingspunten om te veronderstellen dat meer of andere informatie over het gedane verzoek bij andere bestuursorganen berust. Om deze reden gaat het beroep op de doorzendplicht en de vergaarplicht niet op.
10.1.
Ten slotte kleeft volgens eisers aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek, omdat daaruit niet blijkt waarin de gegrondheid van het bezwaar is gelegen.
10.2.
In het bestreden besluit is een apart kopje ‘aangetroffen informatie’ opgenomen, waaronder is verduidelijkt welke informatie in bezwaar alsnog is aangetroffen. De rechtbank overweegt dat daarmee duidelijk is dat naar aanleiding van het bezwaar meer informatie is aangetroffen. Ook is duidelijk dat hierin (en in het alsnog gedeeltelijk openbaar maken van informatie) de gegrondverklaring van het bezwaar is gelegen. Van een motiveringsgebrek is dus geen sprake.
Conclusie en proceskosten
11. Het beroep is ongegrond.
12. Voor een veroordeling in de proceskosten of een vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.T. Kruis, voorzitter, en mr. M.A. Broekhuis en mr. J.A.W. Jansen, leden, in aanwezigheid van mr. S. van den Broek, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 augustus 2019.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.