Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 18/4993
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 januari 2019 in de zaak tussen
[eisers] ,eisers, hierna: [eisers]
(gemachtigde: mr. M.M. Kaajan),
en
het algemeen bestuur van het waterschap Amstel, Gooi en Vecht, verweerder, hierna: AGV (gemachtigde: mr. M.J.M. Jacobs).
Procesverloop
Bij besluit van 22 maart 2018 heeft AGV het Projectplan “Noodoverloopgebied De Ronde Hoep” (het bestreden besluit, hierna: het Projectplan) vastgesteld.
[eisers] heeft tegen het Projectplan beroep ingesteld.
AGV heeft een verweerschrift ingediend.
De behandeling op de zitting heeft, gelijktijdig met vier andere zaken
(nrs. AMS 4960, 4962, 4971 en 5100), plaatsgevonden op 27 november 2018. [eisers] werd op de zitting vertegenwoordigd door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 1] . Voorts zijn eisers [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] verschenen. AGV heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 5] en [naam 6] , projectleiders, en mr. A.C. Schogt, juridisch adviseur bij Waternet.
Overwegingen
Partijen
1. De raad van de gemeente Ouder-Amstel heeft bij brief van 31 oktober 2018 aan de rechtbank verzocht om ook als partij in deze procedure te worden aangemerkt. De rechtbank wijst dit verzoek af omdat de raad niet bevoegd is om de gemeente in rechte te vertegenwoordigen. [1]
Projectplan
2. Het Projectplan voorziet in de aanleg van een inlaatwerk aan de westzijde van de polder De Ronde Hoep (hierna: DRH) en een stapelstuw voor de woonwijk Benning. Met het inlaatwerk kan DRH in een noodsituatie, die volgens AGV minder dan één keer in de honderd jaar voorkomt, gecontroleerd onder water worden gezet. In de reguliere situatie staat de Amstellandboezem, waar DRH in ligt, in open verbinding met het Noordzeekanaal en het Amsterdam Rijnkanaal. In de noodsituatie wordt de Amstellandboezem afgesloten van andere watersystemen en functioneert het als een afzonderlijk systeem.
Grondslag
3. Zoals ter zitting is vastgesteld is niet meer in geschil dat artikel 5.4, eerste lid, van de Waterwet de wettelijke grondslag is voor het Projectplan.
Kader
4.1.
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft uitgelegd in haar uitspraak van 25 april 2012, [2] zijn bij waterberging juridisch drie elementen te onderscheiden. Alhoewel DRH geen bergingsgebied is, maar een noodoverloopgebied, is het in deze uitspraak geschetste kader ook in deze procedure van toepassing.
4.2.
Allereerst wordt een gebied aangewezen tot bergingsgebied en dit gaat om de ruimtelijke ordening, een planologische aanwijzing. Voor DRH is dat het bestemmingsplan “Noodoverloop Ronde Hoep” van 14 juni 2018. Ook neemt de beheerder het bergingsgebied op in de legger. [3] Het tweede element is de aanleg en inrichting van het bergingsgebied. Daarbij kan het gaan om een in- of uitlaatwerk, een extra (vlucht)weg of kaden, oftewel: inrichtingsmaatregelen die nodig zijn voor de goede werking van het bergingsgebied. Voor DRH zijn dit het inlaatwerk en de stuw. Voor de aanleg hiervan moet de beheerder een projectplan als bedoeld in artikel 5.4 van de Waterwet vaststellen. De ingebruikstelling van het gebied als waterberging, het daadwerkelijke onder water laten lopen, is het derde element. Dit element vergt geen afzonderlijk besluit.
4.3.
Deze procedure gaat alleen over het tweede element: de aanleg en inrichting van DRH. In geding is het Projectplan dat daartoe is vastgesteld. De rechtbank beoordeelt of AGV in redelijkheid het Projectplan heeft kunnen vaststellen.
Keuze DRH
5.1.
Het betoog van [eisers] komt er in de kern op neer dat de keuze om DRH aan te wijzen als noodoverloopgebied onvoldoende is gemotiveerd. Volgens [eisers] zijn alternatieven niet goed onderzocht. In het uitgevoerde onderzoek zijn bovendien niet alle relevante belangen betrokken en afgewogen. De daadwerkelijke noodzaak om DRH als noodoverloopgebied aan te merken is voor [eisers] daarom onduidelijk.
5.2.
De rechtbank overweegt dat het betoog van [eisers] ziet op de aanwijzing van DRH als noodoverloopgebied, dus het eerste element in de uitspraak van de Afdeling van 25 april 2012. Daarom kan deze beroepsgrond niet leiden tot vernietiging van het Projectplan.
Natuur6.1. [eisers] voert aan, kort weergegeven, dat de Notitie m.e.r.-beoordeling van Royal HaskoningDHV van 16 mei 2017 (hierna: de m.e.r.-beoordeling) niet voldoet en daarom niet ten grondslag mocht worden gelegd aan het Projectplan. Er had bovendien een milieueffectrapport (hierna: m.e.r.) opgesteld moeten worden. Daarmee samenhangend, betoogt [eisers] dat, nu de m.e.r.-beoordeling concludeert dat significante effecten tijdens de inundatie niet zijn uitgesloten, een passende beoordeling [4] opgesteld had moeten worden. Toereikend nader onderzoek ontbreekt, aldus [eisers] . [eisers] noemt daarbij onder meer dat ten onrechte geen onderzoek is verricht naar de mogelijke gevolgen van stikstofdepositie vanwege de aanlegwerkzaamheden voor het inlaatwerk.
6.2.
Voor zover [eisers] in haar betoog verwijst naar onderdelen van de m.e.r.-beoordeling die gaan over effecten als gevolg van de aanwijzing van DRH en de inundatie, zoals het risico van verdrinken van soorten en de gevolgen van inundatie voor het bodemleven, kunnen deze onderdelen niet in deze procedure aan de orde komen. Deze onderdelen betreffen immers niet het tweede element. In de bestemmingsplanprocedure is ook nog een m.e.r. opgesteld, maar die ligt hier evenmin ter toetsing voor. Hierna zal de rechtbank dus alleen beoordelen of voldoende is onderzocht of de maatregelen waarin het Projectplan voorziet effecten hebben op de natuur en in het bijzonder op het nabijgelegen Natura 2000-gebied Botshol.
6.3.
In de m.e.r.-beoordeling is op bladzijde 19 geconcludeerd dat significant negatieve effecten op habitattypen en broedvogels tijdens de aanleg van het inlaatwerk op voorhand zijn uit te sluiten. In deze beoordeling is verder toegelicht dat de effecten tijdelijk van aard zijn en relatief eenvoudig beperkt kunnen worden door te werken volgens een geldende gedragscode, overdag (vanwege de meervleermuis) en buiten het broedseizoen. Deze voorwaarden zijn ook in het Projectplan opgenomen. AGV heeft tijdens de zitting, ter aanvulling, opgemerkt dat de werkzaamheden ongeveer zes maanden duren en dat het Natura 2000-gebied Botshol op ongeveer 2,5 km afstand en aan de oostzijde ligt, terwijl het inlaatwerk aan de westzijde van DRH wordt gerealiseerd. In de m.e.r.-beoordeling staat op bladzijde 15 bovendien nog het volgende: “Omdat de inlaat- en verdeelwerken aan de randen van het gebied worden gerealiseerd, is het niet de verwachting dat de omvang van het leefgebied van weidevogels en het foerageergebied van overwinterende grasetende vogels door de realisatie van de inlaatwerken blijvend afneemt. Er is geen sprake van ruimtebeslag in Natura 2000-gebied of de EHS.” Tot slot, wat betreft de stelling van [eisers] over de mogelijke effecten van stikstofdepositie, is in de m.e.r.-beoordeling op bladzijde 19 de inschatting gemaakt dat dit in het Projectplan “geen item” is. Anders dan voor het bestemmingsplan dat destijds voorzag in uitbreidingsmogelijkheden van agrarische activiteiten, is dus voor het Projectplan volgens deze beoordeling geen passende beoordeling vereist. Onderaan deze bladzijde is ook het advies te lezen dat geen m.e.r. hoeft te worden opgesteld. In het betoog van [eisers] , ziet de rechtbank geen reden voor het oordeel dat de m.e.r.-beoordeling tekortschiet of zodanige gebreken vertoont dat AGV deze beoordeling niet ten grondslag mocht leggen aan het Projectplan.
Gebruik
7.1.
[eisers] voert aan dat de omstandigheden waaronder AGV het noodzakelijk acht om het inlaatwerk in te zetten niet eenduidig zijn beschreven. Voor [eisers] is het daarom onduidelijk aan welke randvoorwaarden moet zijn voldaan voordat DRH wordt ingezet als noodoverloopgebied en is ook onvoldoende verzekerd dat er maximaal
2,4 miljoen m3 wordt ingelaten.
7.2.
Het aangevoerde gaat hoofdzakelijk over het derde element, namelijk de ingebruikstelling van het gebied als noodoverloopgebied, en daarmee niet over het in deze procedure aan de orde zijnde tweede element. In zoverre kan het niet tot vernietiging van het Projectplan leiden. Voor zover het zo begrepen moet worden dat het over de frequentie en de mate van inundatie gaat, overweegt de rechtbank het volgende.
7.3.
Uit de rechtspraak maakt de rechtbank op dat bij de toetsing van het Projectplan wel de frequentie en de mate van inundatie aan de orde kunnen komen, in ieder geval indien het om een bergingsgebied gaat. [5] Vooropgesteld dient te worden dat het in deze zaak niet gaat om een bergingsgebied. Dat betekent dat DRH geen regulier onderdeel van het watersysteem uitmaakt. AGV heeft toegelicht dat alleen in een noodsituatie, die minder dan eens in de honderd jaar zal voorkomen, DRH wordt ingezet als noodoverloopgebied. De zogenoemde faalkansanalyse uit 2017 [6] is volgens AGV het meest recente onderzoek en gebaseerd op de klimaatscenario’s van het KNMI. Het is niet mogelijk gebleken om alle extreme omstandigheden, die zorgen voor zo’n noodsituatie, exact en in verhouding tot elkaar, te omschrijven. AGV brengt verder naar voren dat wel duidelijk is dat het steeds gaat om meerdere omstandigheden, die in combinatie met elkaar leiden tot erg hoge waterstanden. Deze omstandigheden zijn in elk geval: extreme neerslag, springtij en (noordwester)storm. De reguliere maatregelen zijn in de noodsituatie allemaal al uitgevoerd. Als de extreme weeromstandigheden dagenlang aanhouden, dan duurt het vervolgens 24 uur om de 2,4 miljoen m3 water in te laten en wordt voor een tijdsperiode die aanzienlijk langer is dan de 24 uur het gevaar voor overstroming of dijkdoorbraak elders afgewend. Dat deze 2,4 miljoen m3 niet genoeg zou zijn, is een verwaarloosbare kleine kans, aldus AGV. Het doel is telkens een bergingscapaciteit van 2,4 miljoen m3 geweest en AGV laat niet meer dan deze hoeveelheid water in. [7] Dit is ook toegezegd aan de gemeente Ouder-Amstel. [8] De rechtbank ziet in hetgeen [eisers] heeft aangevoerd geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van deze onderbouwde uitleg van AGV. De rechtbank ziet dus ook geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de mate (maximaal 2,4 miljoen m3) en frequentie (minder dan 1:100) van de inundatie, welke uitgangspunten ten grondslag liggen aan het Projectplan. De beroepsgrond faalt.
Beschermingsmaatregelen
8.1.
[eisers] betoogt dat te nemen beschermingsmaatregelen, onvoldoende (afdwingbaar) zijn verzekerd.
8.2.
Op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Waterwet moet een projectplan een beschrijving bevatten van de te treffen voorzieningen om de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk ongedaan te maken of te beperken. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 14 december 2016, [9] is het niet zo dat er geen nadelige gevolgen mogen optreden als gevolg van het Projectplan. Evenmin is vereist dat met alle betrokkenen volledige overeenstemming bestaat over de te nemen maatregelen.
8.3.
In het Projectplan is, onder meer in paragraaf 2.7.2, beschreven welke nadelige gevolgen er kunnen optreden, welke voorzieningen worden en kunnen worden getroffen en welke mogelijkheden er zijn voor een (financiële) vergoeding. In zoverre is het Projectplan naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet in strijd met het tweede lid van artikel 5.4. van de Waterwet.
8.4.
Voor zover het betoog van [eisers] zo begrepen moet worden dat het alleen gaat over de nadelige gevolgen van inundatie, ziet dit betoog niet op het tweede element en kan dat in deze procedure daarom niet worden getoetst door de rechtbank. Wat betreft het argument dat de stapelstuw buiten het plangebied van het bestemmingsplan zou worden geplaatst, heeft [eisers] het standpunt van AGV dat de stuw al past binnen de geldende beheersverordening, niet weersproken. Ook in zoverre kan het betoog niet leiden tot een vernietiging van het Projectplan.
Schade
9.1.
Tot slot voert [eisers] over de Beleidsregels gevolgschade noodoverloopgebied De Ronde Hoep (hierna: de Beleidsregels) aan dat deze ontoereikend zijn en ook in strijd met bestuurlijke afspraken. Volgens [eisers] maken de Beleidsregels onderdeel uit van het Projectplan en kunnen deze regels daarom getoetst worden.
9.2.
De rechtbank is van oordeel dat de Beleidsregels geen onderdeel uitmaken van het Projectplan. De Beleidsregels zien op de schadevergoeding na inundatie van DRH en betreffen dus niet het tweede element. Dat de Beleidsregels als bijlage bij het Projectplan zijn gepresenteerd, maakt dat niet anders.
Conclusie
10. Gelet op het voorgaande, ziet de rechtbank in de beroepsgronden geen reden voor het oordeel dat AGV het Projectplan niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen. Het beroep is daarom ongegrond. Voor een vergoeding van het griffierecht of de proceskosten is geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. van de Ven, voorzitter, en mr. A.C. Loman en
mr. D. Sullivan, leden,in aanwezigheid van mr. C. Pasteuning, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 januari 2019.
mr. D. Sullivan, leden,in aanwezigheid van mr. C. Pasteuning, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 januari 2019.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.