Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/1145
uitspraak van de voorzieningenrechter van 2 april 2019 in de zaak tussen
[verzoekster] te Almere, verzoekster
(gemachtigden: mr. R.P. Kuijper en R.M. Kroese),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigden: mr. J.C. Smit, K. Meijerse, en mr. J. Sussenbach).
Procesverloop
Bij besluit van 20 februari 2019 (het exploitatieverbod) heeft het college verzoekster verboden de exploitatie van [verzoekster] te Amsterdam met ingang van 25 februari 2019 voort te zetten.
Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Verzoekster heeft de voorzieningenrechter verzocht om een ordemaatregel te treffen. De voorzieningenrechter heeft dit verzoek bij beslissing van 28 februari 2019 afgewezen.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 19 maart 2019. Namens verzoekster is verschenen [de persoon] , bijgestaan door de gemachtigden van verzoekster. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Inleiding
1. In deze zaak heeft het college de exploitatie van het [verzoekster] met ingang van 25 februari 2019 verboden omdat volgens het college handhaving tot op heden niet heeft geleid tot een structureel herstel van de overtredingen. Het verbod duurt voort totdat is gebleken dat verzoeker structureel aan de kwaliteitseisen van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (Wkkp) voldoet.
Voorgeschiedenis
2.1
Uit het exploitatieverbod blijkt dat het college eerder ten aanzien van verzoekster handhavend heeft opgetreden:
- een last onder dwangsom van 17 november 2014 naar aanleiding van een incidenteel onderzoek op de gebieden ‘personeel’ en ‘groepen’;
- een aanwijzing van 13 oktober 2015 op de gebieden ‘pedagogische beleid’ (waarborgen emotionele veiligheid), ‘veiligheid’, ‘gezondheid’ en ‘ouderrecht’;
- een last onder dwangsom van 13 januari 2016 vanwege niet geheel opvolgen aanwijzing op de gebieden ‘veiligheid’ en ‘gezondheid’ (vierogenprincipe);
- een aanwijzing van 3 juni 2016 naar aanleiding van het inspectierapport van 2016 op de gebieden ‘veiligheid’, ‘gezondheid’ en ‘ouderrecht’;
- een aanwijzing van 11 april 2018 naar aanleiding van het inspectierapport van 2017 op de gebieden ‘veiligheid’ en ‘gezondheid’;
- een aanwijzing van 1 november 2018 naar aanleiding van het inspectierapport van 2017 op vrijwel alle gebieden;
2.2
Op 9 augustus 2018 heeft de GGD, toezichthouder op de naleving van de Wkkp, een onaangekondigd jaarlijks inspectiebezoek bij het [verzoekster] afgelegd. Dat resulteerde in een inspectierapport van 27 september 2018. In dat rapport staat dat bij dat inspectiebezoek zeventien Wkkp-overtredingen zijn geconstateerd. Deze overtredingen zijn in het rapport uitvoerig beschreven.
2.3
Vervolgens heeft de GGD op 1 november 2018 voor elke overtreding een aanwijzing gegeven die per direct, binnen twee weken of binnen vier weken moesten worden opgevolgd.
Naar aanleiding van deze aanwijzing heeft op 29 januari 2019 op grond van artikel 1.62, vijfde lid, van de Wkkp opnieuw een inspectie plaatsgevonden. Daarbij zijn opnieuw overtredingen met betrekking tot de personeelsinzet en gezondheids- en veiligheidsrisico’s geconstateerd. De GGD zag hierin aanleiding dezelfde dag een schriftelijk bevel kenbaar te maken. Verzoeker werd bevolen om binnen zeven dagen de overtredingen op te heffen en een aantal maatregelen te treffen. Op 30 januari 2019 is de kinderopvang opnieuw bezocht ten behoeve van nader onderzoek op grond van artikel 1.62, vierde lid, van de Wkkp. De bevindingen van dat onderzoek zijn neergelegd in een brief van 31 januari 2019.
2.4
Op 5 februari 2019 heeft de GGD het [verzoekster] bezocht ten behoeve van nader onderzoek. Op 7 februari 2019 heeft de GGD een plan van aanpak en op 7, 8 en 14 februari 2019 diverse documenten van verzoekster ontvangen. Op 12 februari 2019 is opnieuw nader onderzoek op de locatie verricht. De bevindingen daarvan zijn onder meer weergegeven in het rapport van 15 februari 2019. Verzoekster heeft op dit rapport een reactie gegeven .
2.5
Ten slotte is het exploitatieverbod opgelegd.
Het exploitatieverbod
3.1
Het college heeft de exploitatie van het [verzoekster] verboden omdat handhaving tot op heden niet heeft geleid tot een structureel herstel van de overtredingen. Volgens het college zijn vijftien eerder geconstateerde overtredingen na de aanwijzing en het bevel niet hersteld. Daarnaast zijn, na het bevel, nieuwe overtredingen geconstateerd. Per overtreding moet verzoeker aantonen hoe wordt gewaarborgd dat soortgelijke overtredingen in de toekomst worden voorkomen. Het gaat om overtredingen met betrekking tot de volgende thema’s:
- overtreding 1 ‘Pedagogisch beleidsplan’
- overtreding 2, 3 en 4 ‘VOG en personenregister kinderopvang’
- overtreding 5 ‘Opleidingseisen en eisen aan de inzet van leerlingen’
- overtreding 6 en 7 ‘Aantal beroepskrachten’
- overtreding 8, 9, 10 en 11 ‘Stabiliteit van de opvang voor kinderen’
- overtreding 12 en 13 ‘Veiligheid en gezondheid’
- overtreding 14 ‘Administratie’
- overtreding 15 ‘Opleidingseisen en eisen aan de inzet van beroepskrachten in opleiding en stagiairs’.
3.3
Het is aan verzoekster om aan te geven wanneer zij klaar is voor een onderzoek door GGD waarin kan worden vastgesteld dat alle overtredingen zijn opgeheven. Als twee negatieve onderzoeken of als binnen vier weken geen reactie is ontvangen, wordt de toestemming om opvang definitief opgeheven.
Het verzoek om voorlopige voorziening
4. Verzoekster heeft de voorzieningenrechter verzocht om het exploitatieverbod te schorsen. Zij kan een beslissing op bezwaar niet afwachten omdat onder meer de personeelskosten tijdens het verbod doorlopen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter blijkt daaruit voldoende dat verzoekster spoedeisend belang heeft bij de gevraagde voorlopige voorziening.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
5.1
Het exploitatieverbod is gebaseerd op artikel 1.66, eerste lid, van de Wkkp. Daarin is bepaald dat het college de houder kan verbieden de exploitatie van onder meer een kindercentrum voort te zetten, zolang hij een bevel of aanwijzing niet opvolgt en het opleggen van een last onder bestuursdwang niet mogelijk is.
5.2
Volgens rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt uit de bewoordingen van artikel 1.66 van de Wkkp dat het college een exploitatieverbod kan opleggen als een kindercentrum naar verwachting niet of niet langer aan de bij of krachtens afdeling 3, paragraaf 2, van hoofdstuk 1 gegeven kwaliteitseisen zal voldoen. Een exploitatieverbod kan worden opgelegd bij ernstige tekortkomingen in de kwaliteit, die op grond van artikel 1.50, tweede lid, van de Wkkp wordt voorgeschreven. Een lopende exploitatie mag worden beëindigd met een verbod, indien er de kwaliteit van de opvang rakende gebreken zijn geconstateerd en er objectieve aanwijzingen zijn dat er op aanvaardbare termijn - een per geval door het bestuur te concretiseren termijn - geen zicht meer op is dat het kindercentrum alsnog aan de kwaliteitseisen zal gaan voldoen. Het is niet zo dat een exploitatieverbod slechts kan worden opgelegd in uitzonderingssituaties waarbij de (lichamelijke en geestelijke) veiligheid van de kinderen in het geding is. [1]
5.3
Het college heeft in het exploitatieverbod vijftien overtredingen beschreven en beschouwt die als ernstige tekortkomingen in de kwaliteit. Deze overtredingen zijn geconstateerd tijdens inspecties op 30 januari, 5 februari en 12 februari 2019, dus nadat het college op 1 november 2018 een aanwijzing en op 29 januari 2019 een schriftelijk bevel had gegeven.
5.4
Zoals hiervoor is weergegeven zijn in de voorgaande jaren aan deze maatregelen een reeks aanwijzingen en lasten onder dwangsom vooraf gegaan. Dit maakt dat het in dit geval gaat om een onderneming die al geruime tijd moeite heeft om aan de in de Wkkp gestelde kwaliteitseisen te voldoen. Uit het inspectierapport van de GGD van 27 september 2018 en het bevel van 29 januari 2019 komt een beeld naar voren dat de geconstateerde overtredingen hoofdzakelijk zijn te relateren aan tekortkomingen in de beleidsvoering en aansturing van de beroepskrachten en zijn terug te voeren tot een tekortschietende bedrijfsvoering en -leiding.
5.5
Pas na het op 29 januari 2019 door het college gegeven bevel en het dreigende exploitatieverbod, heeft verzoekster aanleiding gezien om een externe deskundige in te schakelen. Dat heeft tot op zekere hoogte tot verbetering geleid. In het inspectierapport van 28 februari 2019 stelt de GGD zich op het standpunt dat verzoekster op zes thema’s voldoende heeft aangetoond redelijkerwijs te gaan voldoen aan de voorwaarden met betrekking tot die thema’s. Maar bij evenzoveel thema’s stelt de GGD zich op het standpunt dat dit niet het geval is.
5.6
In de inspectierapporten van 15 en 28 februari 2019 en in het exploitatieverbod hebben de GGD en het college uitvoerig beschreven aan welke kwaliteitseisen verzoekster niet heeft voldaan en tot welke overtredingen dat heeft geleid. Een deel van die overtredingen worden door verzoekster gemotiveerd betwist. Ten aanzien van andere overtredingen betoogt verzoekster dat die zijn beëindigd. Voor zover nog sprake zou zijn van niet beëindigde overtredingen, zijn die volgens verzoekster dermate gering in aantal en ernst dat die een exploitatieverbod niet rechtvaardigen.
5.7
Deze spoedprocedure leent zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet voor minutieuze beoordeling van de ingenomen stellingen. Partijen zullen zich daar in de bezwaarprocedure verder over moeten uitlaten. De voorzieningenrechter ziet echter geen grond voor het oordeel dat de in de inspectierapporten en in het exploitatieverbod beschreven overtredingen uit de lucht zijn gegrepen of dat, zoals verzoekster betoogt, sprake is van ‘cherry picking’. De beschreven feiten zijn voldoende concreet en berusten op diverse inspecties, op de door verzoekster overgelegde documenten en op met de vertegenwoordigers van verzoekster gevoerde gesprekken. Vooralsnog blijkt niet dat de feiten in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met wat overigens bekend is. Met andere woorden, wat verzoekster tegen de tegengeworpen overtredingen heeft aangevoerd is onvoldoende voor het oordeel dat het verbod evident niet steunt op concrete feiten en omstandigheden en dat er nu niet van mag worden uitgegaan dat deze zich niet hebben voorgedaan.
5.8
De voorzieningenrechter ziet evenmin grond voor het oordeel dat het toepassen van bestuursdwang nog een effectief middel zou zijn om de beschreven overtredingen te beëindigen. Daarvoor kent dit geval een te lange voorgeschiedenis waarin verzoekster onvoldoende doortastend heeft gehandeld. Bij die stand van zaken mocht het college de exploitatie te beëindigen.
Conclusie
6. In de belangenafweging weegt het belang van het college bij de beëindiging van de exploitatie zwaarder dan aan het belang van verzoekster bij de voortzetting van de exploitatie. In de eerste plaats is het exploitatieverbod niet evident onrechtmatig. Daarnaast is van belang dat het op de weg van verzoekster had gelegen om na het bevel van 29 januari 2019 elke twijfel over de inzet om aan de kwaliteitseisen te voldoen, weg te nemen. Daarvoor heeft verzoekster in de voorafgaande jaren alle gelegenheid gehad en moet zij er voldoende van doordrongen zijn geweest dat de waarborging van kwaliteit drastische maatregelen vergde omdat de GGD dit meermalen heeft verduidelijkt. Verzoekster heeft die gelegenheid niet, onvoldoende of te laat benut. In dat licht maakt de omstandigheid dat verzoekster uiteindelijk een externe deskundige heeft ingeschakeld en een aantal maatregelen heeft genomen, niet dat de verbod moet worden geschorst. De voorzieningenrechter wijst daarom het verzoek af. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.K. Mireku, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van J.P. Braam, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 april 2019.
griffier
voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.