Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 18/3314
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 maart 2019 in de zaak tussen
[eiser] , h.o.d.n. ‘ [bedrijf 1] ’, te Amsterdam, eiser
(gemachtigde: mr. D.J. Perquin),
en
de burgemeester van Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. C.A.R. Bleijendaal).
Procesverloop
Bij besluit van 5 oktober 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd eiser een uitbreiding van zijn terrasvergunning te verlenen. Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 20 maart 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit gegrond verklaard voor zover dat ziet op het ontbreken van een exacte wettelijke grondslag en het primaire besluit in stand gelaten onder verbetering van de motivering conform het advies van de bezwaarschriftencommissie .
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Hierop heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 31 januari 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Achtergrond van de zaak
1.1.
Eiser drijft onder de handelsnaam ‘ [bedrijf 1] ’ een alcoholschenkend horecabedrijf aan [adres 1] in Amsterdam.
1.2.
Op 7 januari 2016 is aan eiser voor zijn bedrijf een exploitatievergunning verleend. Eiser had bij zijn aanvraag tevens om een terrasvergunning gevraagd aan [adres 2] (de zijstraat waar het horecabedrijf aan grenst), maar heeft deze ingetrokken naar aanleiding van negatieve zienswijzen van belanghebbende omwonenden.
1.3.
Op 16 juni 2016 heeft eiser opnieuw een aanvraag ingediend voor een terrasvergunning, maar dan voor aan de voorzijde van het [bedrijf 1] over de gehele breedte van het perceel. Verweerder heeft bij besluit van 24 augustus 2016 de vergunning voor het terras aan de voorzijde geweigerd, maar eiser wel een gevelbank vergund tussen de sponningen van de dubbeldeuren aan de voorzijde van het pand.
1.4.
Op 18 juni 2017 heeft verweerder eiser een bestuurlijke waarschuwing gegeven omdat eiser zich niet heeft gehouden aan de voorschriften en beperkingen verbonden aan de ‘terrasvergunning’. In strijd met de voorschriften heeft eiser buiten de aangegeven afmetingen voor een gevelbankje, terrasmeubilair geplaatst en hebben bezoekers buiten consumpties genuttigd.
Aanvraag eiser en besluitvorming verweerder
2.1.
Op 3 juli 2017 heeft verweerder van eiser een wederom een nieuwe aanvraag om een terrasvergunning aan de zijde van [adres 2] ontvangen.
2.2.
Verweerder heeft bij brief van 22 augustus 2017 eiser kenbaar gemaakt voornemens te zijn deze vergunning te weigeren.
2.3.
Op 11 september 2017 heeft eiser zijn zienswijze op het voornemen gegeven.
2.4.
Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag van eiser geweigerd. Verweerder overweegt dat in de periode 2016-2017 dertien klachten zijn ingediend die betrekking hebben op uitwaaiering van het terras aan de voorzijde van [bedrijf 1] , naar aanleiding waarvan eerder genoemde bestuurlijke waarschuwing is gegeven.
Verweerder stelt er daarom geen vertrouwen in te hebben dat een klein terras in [adres 2] binnen de grenzen van een vergunning gebruikt gaat worden. Uitwaaiering van het terras zal de doorloop in de [de straat] direct bemoeilijken. In een [de straat] zal bovendien het geluid meer overlast geven. Verweerder betwijfelt eveneens dat een terras tot 22.00 uur in de avond een oplossing is tegen (nep)dopedealers die zich in de late uren in de [de straat] ophouden.
2.5.
In het bestreden besluit heeft verweerder – conform het advies van de bezwaarschriftencommissie – het bezwaar gegrond verklaard, voor zover dat ziet op het ontbreken van een exacte wettelijke grondslag en de weigering van de vergunning gehandhaafd, onder verbetering van de motivering.
Verweerder legt thans aan de weigering ten grondslag dat het woon- en leefklimaat (artikel 3.11, tweede lid, van de APV [1] ) nadelig zal worden beïnvloed door het terras, rekening houdend met de (tekortschietende) wijze van bedrijfsvoering door eiser (weigeringsgrond 3.11, derde lid, onder d, van de APV) in samenhang met het karakter van de straat (weigeringsgrond 3.11, derde lid, onder a, van de APV). Met de wijze van bedrijfsvoering doelt verweerder op de klachten en de constatering dat eiser zich niet hield aan de voorwaarden zodat uitwaaiering ontstond. Daarom heeft verweerder er geen vertrouwen in dat in [adres 2] geen uitwaaiering zal ontstaan. Door het smalle karakter van de [de straat] komt in geval van uitwaaiering direct de doorloopruimte van 1.50 meter in geding.
3. Eiser heeft in beroep het bestreden besluit gemotiveerd bestreden. De beroepsgronden worden hierna afzonderlijk besproken.
Beoordeling door de rechtbank
-Wettelijk kader
4.1.
Volgens artikel 3.11, tweede lid, van de APV, kan de burgemeester de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren als naar zijn oordeel het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf, de openbare orde of de veiligheid nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf.
Het derde lid bepaalt dat bij de toepassing van de in het tweede lid genoemde weigeringsgrond de burgemeester rekening houdt met:
a. het karakter van de straat en de wijk waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen;
b. de aard van het horecabedrijf;
c. de spanning waaraan het woon- en leefklimaat ter plaatse reeds bloot staat;
d. de wijze van bedrijfsvoering door de exploitant of de leidinggevende en
e. het levensgedrag van de exploitant of leidinggevende.
- Weigering vergunning
4.2.
De rechtbank stelt voorop dat, gelet op de bewoordingen van de artikel 3.11, tweede en derde lid, in samenhang gelezen met artikel 3.17 van de APV, aan verweerder bij de aan hem verleende bevoegdheid tot het weigeren van terrasvergunningen beoordelings- en beleidsruimte toekomt. De rechtbank dient daarom het bestreden besluit met de nodige terughoudendheid te toetsen.
4.3.
Ter uitvoering van zijn bevoegdheid om een vergunning te verlenen als bedoeld in artikel 3.11 van de APV heeft verweerder beleid ontwikkeld dat, in dit geval, is neergelegd in Terrassenbeleid 2011 van de gemeente Amsterdam, stadsdeel Centrum, gewijzigd vastgesteld op 14 oktober 2015 (hierna: het Terrassenbeleid).
4.4.
Het uitgangspunt van het Terrassenbeleid is dat de publieke openbare ruimte openbaar en voor iedereen toegankelijk is en moet blijven. Volgens hoofdstuk drie is de openbare ruimte in eerste instantie bedoeld voor de voetganger die zich veilig en niet gehinderd door objecten moet kunnen voortbewegen. Een veilige doorloopruimte is voldoende breed indien mensen elkaar goed kunnen passeren. Algemeen kan van een veilige doorloopruimte worden gesproken indien deze minimaal 1.50 meter bedraagt.
5.1.
Eiser heeft betoogd dat zijn aanvraag voor een terras voldoet aan alle voorwaarden en niet door verweerder had mogen worden geweigerd. Volgens eiser heeft verweerder de weigering onvoldoende gemotiveerd en daarbij de belangen van eiser niet bij de beoordeling betrokken.
5.2.
De rechtbank is, anders dan eiser, van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat het woon- en leefklimaat in de omgeving door de aanwezigheid van een terras in [adres 2] , anders dan een gevelbank, nadelig wordt beïnvloed en overweegt daartoe het volgende.
Niet in geschil is dat bij plaatsing door eiser van het door hem gewenste terras er exact een doorloopruimte van 1.50 meter in de [de straat] overblijft. Verweerder heeft echter gelet op de uitgangspunten van het beleid terecht onderzocht of die doorloopruimte ook kon worden gegarandeerd. Verweerder heeft bij zijn beoordeling – met inachtneming van het derde lid, onder d, van artikel 3.11 van de APV – rekening gehouden met de wijze van bedrijfsvoering door eiser. Verweerder heeft zijn conclusie dat sprake is geweest van een tekortschietende bedrijfsvoering, voldoende onderbouwd. Niet betwist wordt immers dat in de periode 2016-2017 klachten bij verweerder zijn binnengekomen dat eiser aan de voorzijde van [bedrijf 1] tafeltjes en stoelen heeft geplaatst, terwijl hem enkel een gevelbankje was vergund, en dat klanten buiten hun consumpties nuttigden. Toezichthouders van de gemeente hebben op 3 juni 2017 ook zelf waargenomen dat eiser zich niet aan de voorwaarden hield. Eiser heeft toen een officiële waarschuwing gekregen. Verder heeft eiser zelf op de zitting bevestigd dat hij in het begin wat makkelijker was en niet zo oplettend was of zijn klanten met een glas wijn naar buiten liepen. Niet valt in te zien waarom verweerder meer onderzoek naar de bedrijfsvoering van eiser had moeten doen, laat staan dat is gebleken dat het onderzoek onzorgvuldig is geweest. Vanwege deze tekortschietende bedrijfsvoering heeft verweerder dan ook kunnen concluderen er geen vertrouwen in te hebben dat eiser zich aan de terrasvoorwaarden zal houden en dat geen uitwaaiering zal plaatsvinden. Omdat de vrije doorloopruimte van minimaal 1.50 meter daarom niet kan worden gegarandeerd, heeft verweerder aan de tekortschietende bedrijfsvoering een zwaarwegend gewicht mogen toekennen.
5.3.
Ook heeft verweerder bij de beoordeling of het woon- en leefklimaat door de aanwezigheid van het terras nadelig kon worden beïnvloed terecht rekening gehouden met het karakter van de straat, zoals bepaald in het derde lid, onder a, van artikel 3.11 van de APV. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank hierbij belang mogen hechten aan het feit dat de straat een smalle [de straat] betreft. Met het beoogde terras is de doorloopruimte exact 1.50 meter, waardoor uitwaaiering direct tot gevolg heeft dat de doorloopruimte in het gedrang komt. Als bovendien ook nog een scooter of fiets tegenover het terras wordt geparkeerd, hetgeen niet kan worden uitgesloten, is er geen enkele uitwijkmogelijkheid meer voor de voetganger.
5.4.
Het betoog van eiser dat een terras juist een positieve bijdrage zal leveren aan het woon- en leefklimaat en dat de meeste bewoners en de manager van het aldaar gevestigde [hotel] eisers plan voor een terras hebben ondersteund, treft geen doel. Zoals de gemachtigde van verweerder op de zitting nader heeft toegelicht, gaat het bij het woon- en leefklimaat om het algemeen belang van ‘eenieder’ en niet om specifiek bepaalde bewoners. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht heeft overwogen dat het Terrassenbeleid niet is gericht op het tegengaan van overlast door nepdealers, zodat ook de argumenten van eiser daaromtrent voor verweerder bij de beoordeling niet doorslaggevend hoeven zijn.
- Afwijken beleid
5.5.
Het Terrassenbeleid biedt in paragraaf 5.13 de mogelijkheid om af te wijken van het beleid door toepassing van de zogenaamde maatwerkprocedure in geval van uitzonderlijke situaties. Dat geen sprake is van een uitzonderlijke situatie, wordt door partijen niet bestreden, zodat verweerder in het geval van eiser niet de maatwerkprocedure hoefde toe te passen.
De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder ook niet op grond van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van het beleid af hoefde te wijken. Eiser heeft zijn betoog dat zijn bedrijf zonder terras het zwaar te verduren krijgt onvoldoende onderbouwd. De enkele stelling dat klanten zich vaker op een nabijgelegen terras begeven volstaat in ieder geval niet. Het is bovendien anders dan eiser betoogt, niet aan verweerder om de financiële situatie van eisers bedrijf te onderzoeken. Zoals in verweerders beleid is omschreven en bij de beoordeling is betrokken, heeft een terras een belangrijke economische functie omdat het de exploitatiemogelijkheden van een horecabedrijf verruimt. Dit betekent echter niet dat een horecabedrijf zonder meer recht heeft op een terras.
-Dienstenrichtlijn [2]
5.6.
Op de zitting heeft eiser zijn betoog ten aanzien van de Dienstenrichtlijn toegelicht. Volgens eiser betreft het in artikel 3.11, tweede lid, van de APV genoemde “woon- en leefklimaat” een te open norm. Het is de vraag of die norm voldoende concreet en transparant is. Het is volgens eiser niet op voorhand duidelijk waar je als eigenaar van een horecabedrijf aan moet voldoen. Daardoor is sprake van willekeur en ook dat is in strijd met de Dienstenrichtlijn, aldus eiser.
5.7.
Naar het oordeel van de rechtbank slaagt eisers beroepsgrond niet. Het “woon- en leefklimaat” dat is genoemd in artikel 3.11, tweede lid, van de APV, wordt nader toegelicht en ingevuld in het derde lid van dat artikel alsmede in het Terassenbeleid. Daaruit blijkt dat het voor eenieder duidelijk is, dan wel kan zijn, waar een aanvraag aan moet voldoen en wat de vereisten zijn om in aanmerking te komen voor een vergunning. Eiser heeft onvoldoende gemotiveerd wat aan deze regelgeving onvoldoende transparant dan wel onvoldoende concreet is. Dat sprake zou zijn van willekeur volgt de rechtbank dan ook niet.
- Gelijkheidsbeginsel
5.8.
Eiser heeft verder aangevoerd dat bij [bedrijf 2] in [de straat] sprake is van exact dezelfde situatie en dat zij wel een vergunning voor een terras hebben gekregen. Nog daargelaten dat eiser zijn stelling niet heeft onderbouwd, heeft verweerder ter zitting genoegzaam toegelicht dat de feitelijke situatie in [de straat] niet hetzelfde is omdat het geen [de straat] is waar doorheen gelopen wordt, maar de [de straat] enkel toegang biedt tot het hotel en [bedrijf 1] . Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt dan ook niet. Hetzelfde geldt voor hetgeen eiser heeft aangevoerd met betrekking tot een speciale parkeerplek voor scooters van het personeel van [hotel] . Ook hier is geen sprake is van een gelijk geval, maar ook overigens is deze stelling niet onderbouwd en pas voor het eerst op zitting naar voren gebracht.
- Vooringenomenheid
5.9.
Eiser heeft tot slot aangevoerd dat hij het gevoel heeft dat de gemeente hem niets gunt. Zo wil verweerder niet meewerken aan een proefperiode. De rechtbank overweegt dat uit de stukken van het dossier en de toelichting van verweerder op de zitting blijkt dat verweerder actief heeft meegedacht met de situatie en wensen van eiser. Het (tijdelijk) toestaan van een terras voor een bepaalde proefperiode is binnen het juridisch kader niet mogelijk en verweerder is daartoe dan ook niet gehouden. Verweerder heeft eiser wel de optie geboden voor een gevelbank in [adres 2] , maar eiser wil dit niet uitproberen. De gevelbank aan de voorzijde van [bedrijf 1] waar eiser een vergunning voor heeft gekregen, heeft hij niet geplaatst. Eisers betoog dat verweerder enkel aan het tegenwerken is, houdt daarom geen stand.
- Proceskosten in bezwaar
6. Eiser heeft verzocht verweerder te veroordelen in de proceskosten in bewaar. De rechtbank wijst dit verzoek af reeds omdat eiser in zijn bezwaarschrift niet om vergoeding van proceskosten heeft gevraagd. In artikel 7:15 van Pro de Awb uitdrukkelijk bepaald dat de belanghebbende voor een vergoeding een verzoek moet doen.
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, voorzitter, en mr. P. Sloot en mr. A.K. Mireku, rechters, in aanwezigheid van mr. M. Oosterhuis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 maart 2019.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.