ECLI:NL:RBAMS:2018:7418

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummers: AMS 18/1809 en 18/1811

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 oktober 2018 in de zaken tussen

de besloten vennootschap Renewi Icopower B.V., te Amsterdam, eiseres

(gemachtigde: mr. A. van Rossem),

de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder

(gemachtigden: mr. E. Koornwinder en mr. J. Reiss).

Procesverloop

Zaak AMS 18/1809

Bij besluit van 23 augustus 2017 (het primaire besluit 1) heeft verweerder op verzoek van eiseres verschillende documenten met betrekking tot de totstandkoming en wijzigingen van het Besluit organisch-halogeengehalte van brandstoffen (Bohb) (gedeeltelijk) openbaar gemaakt op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

Bij besluit van 24 januari 2018 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primair besluit 1 herroepen en aanvullende documenten (gedeeltelijk) openbaar gemaakt.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Zaak AMS 18/1811

Bij besluit van 11 oktober 2017 (het primaire besluit 2) heeft verweerder het verzoek van eiseres op grond van de Wob om openbaarmaking van interne documentatie naar aanleiding van door eiseres genoemde jurisprudentie afgewezen. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

Bij besluit van 21 februari 2018 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld.

In beide zaken

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 september 2018. De zaken zijn gevoegd behandeld. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Tevens waren ter zitting aanwezig [naam 1] (milieukundige bij eiseres) en mr. K. Ulmer (jurist bij de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT)).

Eiseres heeft de rechtbank toestemming verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte documenten als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Wat voorafging aan de procedure bij de rechtbank

Het verzoek

1.1

Eiseres heeft op grond van de Wob bij verweerder verzocht om openbaarmaking van verschillende documenten. Het verzoek is gesplitst in de onderdelen
a)tot en met
e). Eiseres verzoekt om:

Alle notificaties ingevolge de zogenaamde Europese Notificatierichtlijn van (wijzigingen van) het Bohb alsmede bijbehorende stukken, zoals zienswijzen en publicaties alsmede gerelateerde interne stukken, zoals notities, besprekingsverslagen, e-mails en dergelijke;

Alle (interne) stukken met betrekking tot de (totstandkoming van de) toelichting bij het Bohb voor zover die toelichting ziet op de reikwijdte hiervan, in het bijzonder ook met betrekking tot de keuze van de wetgever om het Bohb niet alleen voor vloeibare brandstoffen te laten gelden maar tevens voor vaste brandstoffen, een en ander inclusief conceptversies van de toelichting;

Alle (interne) stukken met betrekking tot de toelichting bij het Bohb voor zover die ziet op uitvoer mede in de context van de notificaties, een en ander inclusief conceptversies van de toelichting;

Alle (interne) stukken aangaande de Solvenol-uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4474) en het Bohb (vanaf de datum van die uitspraak);

Alle (interne) stukken aangaande de bezwaarprocedure van Icopower B.V. tegen het primaire besluit van 19 juni 2015 met kenmerk NL212542 (besluit op EVOA-kennisgeving) alsmede aangaande het daaropvolgende beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zaaknummer 201509140/1/A4).

1.2

Namens verweerder zijn de onderdelen
a),
b)en
c)van het verzoek van eiseres door het Ministerie van Infrastructuur en Milieu zelf behandeld en de onderdelen
d)en
e)van het verzoek door de ILT. De procedure met kenmerk AMS 18/1809 gaat over de beslissing op de onderdelen
a),
b)en
c). De procedure met kenmerk AMS 18/1811 gaat over de beslissing op de onderdelen
d)en
e).

Ten aanzien van de zaak AMS 18/1809

1.3

In primair besluit 1 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat op basis van het verzoek van eiseres (onderdelen
a),
b)en
c)) 35 documenten zijn aangetroffen. Deze documenten zijn openbaar gemaakt, onder de volgende beperkingen.

Voor zover de documenten persoonsgegevens van ambtenaren en van derden bevatten, zijn deze op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob niet openbaar gemaakt.

De documenten met nummers 1, 12, 14 en 16 zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevatten in enkele passages persoonlijke beleidsopvattingen. De desbetreffende passages uit die documenten zijn met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob niet openbaar gemaakt.

1.4

Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen primair besluit 1. In bezwaar heeft eiseres ook verzocht om alle documenten over de tijdelijke Regeling organisch-halogeengehalte van brandstoffen (Rohb – de voorganger van het Bohb). Verweerder heeft het bezwaar op dat punt als aanvullend Wob-verzoek aangemerkt.

1.5

In het bestreden besluit 1 heeft verweerder zich op het volgende standpunt gesteld. Er zijn opnieuw documenten opgevraagd bij het Centraal Archief Selectiediensten (CAS) in Winschoten. Het CAS heeft aanzienlijk meer documenten aangeleverd dan naar aanleiding van het oorspronkelijke verzoek. Het gaat daarbij niet alleen om aanvullende documenten over de Rohb, maar ook om stukken over de Bohb. Deze documenten worden (gedeeltelijk) verstrekt met de nummers 19A, 24A, 25A, 33A, en 36 tot en met 101. Het aanvullende Wob-verzoek over de Rohb heeft één document opgeleverd: nummer 102. Om deze reden wordt het bezwaar van eiseres gegrond verklaard. De aangeleverde documenten zijn (gedeeltelijk) openbaar gemaakt. Verweerder heeft daarbij het volgende overwogen:

Documenten 19A, 46 en 63 zijn volledig openbaar;
Documenten 24A, 25A, 33A en 36 tot en met 102 (m.u.v. 46 en 63) bevatten persoonsgegevens van ambtenaren en derden. Deze gegevens zijn met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob niet openbaar gemaakt;
Documenten 37, 78, 89 en 95 zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevatten in enkele passages persoonlijke beleidsopvattingen. Met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob is document 95 niet openbaar gemaakt en zijn documenten 37, 78 en 89 gedeeltelijk openbaar gemaakt.

Ten aanzien van de zaak AMS 18/1811

1.6

In primair besluit 2 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat geen documenten zijn aangetroffen die onder de reikwijdte vallen (van onderdelen
d)en
e)) van het verzoek van eiseres. Om die reden is het Wob-verzoek afgewezen.

1.7

In bestreden besluit 2 heeft verweerder zijn standpunt gehandhaafd en het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Beoordeling door de rechtbank in de zaak AMS 18/1809

Vaststelling van het aantal aangetroffen documenten

2.1

Het Wob-verzoek van eiseres heeft aanvankelijk 35 documenten opgeleverd. Naar aanleiding van het bezwaar van eiseres heeft verweerder nogmaals een zoekslag uit laten voeren die meer documenten heeft opgeleverd. De documenten die op dit moment – in de beroepsfase – voorhanden zijn, zijn genummerd van 1 tot en met 102.

2.2

Eiseres vraagt zich in beroep af hoe het mogelijk is dat verweerder in de bezwaarfase alsnog zo veel meer documenten heeft aangetroffen dan eerst. Ook vindt eiseres het niet geloofwaardig dat slechts één document (nr. 102) is aangetroffen met betrekking tot de Rohb.

2.3

Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat een punt uit het bezwaarschrift van eiseres als aanvullend Wob-verzoek is opgevat, waardoor met een extra zoekterm is gezocht. Dit heeft geleid tot meer stukken. Daarbij is ook van belang dat het hier om oude documenten gaat, van vóór de digitalisering. Verweerder sluit dan ook niet uit dat er vroeger meer documenten kunnen zijn geweest, maar dat in de loop der tijd fysieke stukken zijn vernietigd. Zo zijn van de Rohb maar weinig fysieke stukken bewaard gebleven. De rechtbank vindt deze uitleg aannemelijk; niet is gebleken van aanwijzingen dat er nu nóg meer stukken moeten zijn.

Weigeringsgronden voor openbaarmaking

3.1

In alle 102 documenten zijn persoonsgegevens van betrokkenen met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob niet openbaar gemaakt. Eiseres heeft deze weigeringsgrond voor openbaarmaking niet bestreden.

3.2

Verweerder heeft de openbaarmaking van documenten 1, 12, 14, 16, 37, 78, 89 (gedeeltelijk) en 95 (in het geheel) geweigerd met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Volgens verweerder zijn dit documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevatten deze documenten persoonlijke beleidsopvattingen. De rechtbank stelt vast dat de beroepsgronden van eiseres zich richten op deze weigeringsgrond.

4.1

Ten aanzien van de documenten waarvan openbaarmaking met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob (gedeeltelijk) is geweigerd, bestrijdt eiseres bij gebrek aan kennis dat sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen uit intern beraad.

4.2

De rechtbank heeft de niet openbaar gemaakte (integrale) versies van de documenten 1, 12, 14, 16, 37, 78, 89 en 95 gecontroleerd en geconstateerd dat in deze documenten daadwerkelijk persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad zijn vermeld.

5.1

Eiseres voert aan dat verweerder artikel 11, tweede lid, van de Wob had moeten toepassen. Volgens eiseres weegt openbaarmaking van informatie in niet tot personen herleidbare vorm uit oogpunt van een goede en democratische bestuursvoering zwaarder dan bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen vanwege de ouderdom van de informatie uit de documenten.

5.2

De ouderdom van de documenten levert echter niet zonder meer een zwaarder belang van openbaarmaking op. Het feit dat het hier om oude documenten (uit de jaren ‘80 en ‘90 van de twintigste eeuw) gaat, maakt naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet dat verweerder reeds om die reden de documenten met toepassing van artikel 11, tweede lid, van de Wob openbaar had moeten maken. De rechtbank acht daarbij van belang dat verweerder kenbaar uiteen heeft gezet dat bij de afweging om de documenten openbaar te maken de ouderdom van de documenten in aanmerking is genomen en dat dit heeft geleid tot een ruimere openbaarmaking van documenten dan bij recentere documenten het geval zou zijn.

6.1

Gelet op het zwaarwegende belang van openbaarmaking van milieu-informatie, zoals genoemd in artikel 11, vierde lid, van de Wob, voert eiseres aan dat verweerder alsnog de documenten 89 en 95 (volledig) openbaar moet maken.

6.2

Bij controle van document 89 heeft de rechtbank geconstateerd dat de niet openbaar gemaakt stukken uit dit document geen milieu-informatie bevatten. Artikel 11, vierde lid, van de Wob is daarom niet aan de orde bij document 89.

6.3

Openbaarmaking van document 95 is in zijn geheel geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. De rechtbank heeft de niet openbaar gemaakte versie van dit document gecontroleerd. Het document bestaat uit twee pagina’s. Op de tweede pagina staan kenbaar persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad. Verweerder heeft openbaarmaking van de tweede pagina dan ook kunnen weigeren op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.

De eerste pagina van document 95 bevat niet kenbaar persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad. De inhoud van de informatie op die pagina komt bovendien overeen met de informatie uit document 96 dat wél volledig openbaar is gemaakt. Verweerder zal daarom alsnog een gemotiveerde beslissing over openbaarmaking van de eerste pagina van document 95 moeten nemen. Het bestreden besluit moet op dit punt worden vernietigd wegens een motiveringsgebrek.

Conclusie in de zaak AMS 18/1809

7.1

Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover dit document 95 betreft. Voor het overige kan het besluit in stand blijven. Verweerder zal ten aanzien van document 95 alsnog een beslissing over de openbaarmaking, of de weigering daarvan, moeten nemen. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.

7.2

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

7.3

De rechtbank zal verweerder tevens veroordelen in de door eiseres in beroep gemaakte proceskosten. De rechtbank verwijst hiervoor naar overweging 10 van deze uitspraak.

Beoordeling door de rechtbank in de zaak AMS 18/1811

Onderzoek naar stukken over de Solvenol-uitspraak

8.1

Eiseres acht het niet geloofwaardig dat er geen enkel intern stuk zou bestaan over de Solvenol-uitspraak en het Bohb, al dan niet in relatie tot de EVOA-kennisgevingsprocedure inclusief bezwaar en beroep. Verwacht mag worden dat er op zijn minst enige interne e‑mailcorrespondentie zou bestaan tussen betrokken medewerkers, aldus eiseres.

8.2

Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de procesdossiers van de Solvenol-uitspraak zijn geraadpleegd en dat (mondeling) navraag is gedaan bij de betrokkenen medewerkers van de ILT. Hieruit zijn geen documenten naar voren gekomen.

8.3

Ter zitting is gebleken dat de procesdossiers al bij eiseres bekend waren. Het verzoek ziet dan ook niet op deze stukken. Voor het overige is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende inzichtelijk verslag heeft gedaan van de gemaakte zoekslagen, dan wel dat deze zoekslagen onvoldoende zijn. De Solvenol-uitspraak dateert uit 2014 en de andere Afdelingsuitspraak waarnaar wordt verwezen, dateert uit 2003.^[1]Gelet op dit tijdsverloop en het gegeven dat de betrouwbaarheid van een verklaring van een willekeurige werknemer met het verstrijken van tijd afneemt, is het persoonlijk raadplegen van de medewerkers bij de ILT niet voldoende om te concluderen dat er daadwerkelijk geen documenten over dit onderwerp beschikbaar zijn. Verweerder heeft op dit punt dan ook geen zorgvuldig onderzoek verricht. Het had naar het oordeel van de rechtbank op de weg van verweerder gelegen om op zijn minst ook de interne servers te raadplegen (om eventuele e-mailcorrespondentie te achterhalen), al dan niet bovenop het persoonlijk navraag doen bij medewerkers van de ILT.

Conclusie in de zaak AMS 18/1811

9.1

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in deze zaak onvoldoende kenbaar gemotiveerd dat zorgvuldig onderzoek is gedaan naar aanleiding van het Wob-verzoek van eiseres. Om die reden is het beroep gegrond en vernietigt de rechtbank het bestreden besluit. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.

9.2

De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, zelf in de zaak te voorzien, of om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dit geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Voor het herstel van het gebrek is nader onderzoek nodig. Op dit moment kan niet worden vastgesteld hoe lang dat onderzoek zal duren of wanneer dat kan worden afgerond. Voor dit nader onderzoek stelt de rechtbank dan ook geen specifieker termijn anders dan een redelijke beslistermijn als bedoeld in artikel 4:13 van de Awb.

9.3

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

9.4

De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eiseres in beroep gemaakte proceskosten. De rechtbank verwijst hiervoor naar overweging 10 van deze uitspraak.

Proceskosten in beide zaken

10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.503,- (2 punten voor het indienen van de beroepschriften, 1 punt voor het verschijnen ter zitting; met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

In de zaak AMS 18/1809:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor zover dit document 95 betreft;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiseres te vergoeden;

In de zaak AMS 18/1811:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen een redelijke termijn een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiseres te vergoeden;

In beide zaken:

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.503,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.C.S. van Limburg Stirum, rechter, in aanwezigheid van mr. A.G. Sijbrands, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 oktober 2018.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.