Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 17/7222 en AMS 17/7223
uitspraak van de voorzieningenrechter van 6 februari 2018 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Tours and Tickets B.V.,
te Amsterdam, verzoekster
(gemachtigde: mr. S. Levelt),
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie Centrum van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigde: mr. M.R.P. Clarijns).
Procesverloop
Bij besluit van 30 maart 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende de last om het gebruik van haar pand aan de Prinsengracht 277 voor een vestiging van Tours and Tickets te staken en gestaakt te houden en alle reclame op de gevels in het pand (aan de Prinsengrachtzijde) te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 30 november 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van verzoekster gegrond verklaard, het primaire besluit, voor zover daarin de last is opgelegd om alle reclame op de gevels in het pand (aan de Prinsengrachtzijde) te verwijderen en verwijderd te houden, herroepen en het primaire besluit voor het overige in stand gelaten.
Verzoekster heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Daarnaast heeft zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 januari 2018. Verzoekster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar directeur, [naam directeur] , die werd bijgestaan door de gemachtigde van verzoekster. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot het oordeel gekomen dat nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter zal daarom gebruik maken van de aan hem in artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht verleende bevoegdheid door onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
2. Verzoekster exploiteert een onderneming die zich – kort gezegd – richt op het verstrekken van informatie over (toeristische) activiteiten in Amsterdam, het verkopen van toegangsbewijzen voor die activiteiten en het invullen van (korte) vakanties in de Benelux met bezoeken aan toeristische trekpleisters, zo ook in haar vestiging aan de Prinsengracht 277 te Amsterdam.
3. De onderhavige vestiging van Tours and Tickets is gelegen in het bestemmingsplan ‘Westelijke Binnenstad’ en heeft de bestemming “Gemengd – 1.4”, de dubbelbestemmingen “Waarde – Archeologie 7” en “Waarde – Cultuurhistorie” en de bouwaanduiding “specifieke bouwaanduiding – orde 2”.
4. Op 9 november 2015 heeft verweerder een conceptaanvraag van verzoekster ontvangen voor het veranderen en vergroten van het gebouw Prinsengracht 277 met bestemming daarvan tot grand café/restaurant en twee ticketshops.
5. Bij besluit van 6 april 2016 is de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. In het besluit valt onder meer te lezen: “Vestigingen van Tours and Tickets worden niet aangemerkt als kantoor met baliefunctie. Er is weliswaar een baliefunctie, maar het kantoor ontbreekt.”
6. Naar aanleiding van een controle in de vestiging van verzoekster aan de Prinsengracht 277, heeft verweerder bij voornemen van 25 november 2016 aangekondigd handhavend tegen verzoekster te gaan optreden. Verzoekster gebruikt het pand namelijk, zo stelt verweerder, in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Amsterdam 2008. Verzoekster heeft bij brieven van 9 en 12 december 2016 haar zienswijze daarop gegeven.
7. Bij het primaire besluit heeft verweerder aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd. De last behelst dat verzoekster binnen zes weken na dagtekening van het besluit “het gebruik van het pand Prinsengracht 277 voor een vestiging van Tours en Tickets (aan de Prinsengrachtzijde) [dient] te staken en gestaakt te houden” (last I) en “alle reclame op de gevels van de Tours & Tickets vesting in het pand Prinsengracht 277 (aan de Prinsengrachtzijde) [dient] te verwijderen en verwijderd te houden” (last II). Doet verzoekster dit niet, dan verbeurt verzoekster bij het overtreden van last I een dwangsom van € 10.000,-. Bij het overtreden van last II verbeurt verzoekster een dwangsom van € 250,- per afbeelding/tekst per constatering met een maximum van € 2.500,-. Verweerder komt tot dit besluit omdat verzoekster het pand aan de Prinsengracht 277 in het strijd met het bestemmingsplan gebruikt. Verweerder stelt dat het gebruik door verzoekster valt onder ‘voorzieningen ten behoeve van consumentverzorgende dienstverlening’ welk gebruik volgens het bestemmingsplan niet is toegestaan aan de grachten.
8. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard en het primaire besluit, voor zover het bezwaar is gericht tegen last II, herroepen. Voor het overige heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd en het bezwaar, voor zover gericht tegen last I, ongegrond verklaard.
9. Verzoekster is het met het bestreden besluit niet eens. Zij stelt dat de activiteiten in het pand aan de Prinsengracht 277 moeten worden gekwalificeerd als een ‘kantoor met baliefunctie’. Dat gebruik is op basis van het bestemmingsplan op die plaats gewoon toegestaan. Daarnaast stelt verzoekster dat verweerder door middel van een extensieve interpretatie van de planregels alsnog probeert om kaartverkooppunten zoveel mogelijk uit de binnenstad te weren. Daarbij verwijst verzoekster naar het voorbereidingsbesluit van 27 september 2017 zoals dat door de gemeenteraad van de gemeente Amsterdam is genomen.
10. De voorzieningenrechter komt tot de volgende beoordeling.
11. De relevante wet- en regelgeving waarop de beoordeling berust, is opgenomen in een bijlage achter deze uitspraak. De bijlage behoort bij deze uitspraak en maakt daarvan deel uit.
12. Centraal in de onderhavige zaak staat de vraag of het gebruik dat verzoekster maakt van het pand aan de Prinsengracht 277 is aan te merken als ‘kantoor met baliefunctie’. Indien dit namelijk het geval is, dan is dit niet in strijd met de regels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan en was verweerder niet bevoegd om tot handhaving over te gaan.
13. Verzoekster stelt dat haar vestiging van Tours and Tickets een kantoor is waarbinnen administratieve werkzaamheden plaatsvinden, met een publieksaantrekkende hoofdfunctie, vergelijkbaar met een bankfiliaal, postkantoor of reisbureau. De werkzaamheden van verzoekster, zo stelt zijzelf, zijn gelijk te stellen met die van een reisbureau. Aangezien een reisbureau expliciet als voorbeeld wordt genoemd van een ‘kantoor met baliefunctie’ handelt verzoekster niet in strijd met het bestemmingsplan. Verweerder was dan ook niet bevoegd handhavend op te treden.
14. Niet is in geschil dat ‘kantoor met baliefunctie’ is toegestaan in het pand aan de Prinsengracht 277. De voorzieningenrechter volgt verzoekster echter niet in haar standpunt dat de wijze waarop zij dat pand momenteel gebruikt, kan worden aanmerkt als ‘kantoor met baliefunctie’. Weliswaar is hier sprake van een publieksaantrekkende hoofdfunctie, waarbij aan de balie tickets en tours worden verkocht, maar niet is gebleken dat (ook) sprake is van een gebouw dat dient voor de uitoefening van administratieve werkzaamheden, overeenkomstig de omschrijving van een kantoorfunctie. Verzoekster heeft ter zitting gesteld dat haar medewerkers alle administratie bijhouden in hun computer, die tevens dienst doet als kassa bij de balie, maar dat is onvoldoende naar het oordeel van de voorzieningenrechter. Gelet ook op de toelichting ter zitting wordt met ‘kantoor met baliefunctie’ gedoeld op administratieve werkzaamheden die worden verricht in niet voor het publiek toegankelijke ruimten, naast een voor het publiek toegankelijke baliefunctie. De voorzieningenrechter ziet zich in dit oordeel gesterkt door de voorbeelden die verweerder in artikel 1, lid 1.41, van de planregels heeft opgenomen, te weten een bank of postkantoor. Deze instellingen hebben met elkaar gemeen dat er baliefunctieactiviteiten ten behoeve van het publiek worden verricht, maar dat er tevens administratieve werkzaamheden plaatsvinden in de betreffende gebouwen op niet voor het publiek toegankelijke delen. Baliewerkzaamheden zijn, met andere woorden, beperkt tot slechts gedeelte van het gebouw. Uit de beschrijving van de werkzaamheden bij Tours and Tickets volgt echter dat (vrijwel) alle werkzaamheden plaatsingen aan de balie, waar het directe contact met de klanten plaatsvindt. Het enige (afgeschermde) kantoor op deze locatie betreft een kleine ruimte van 1,60 meter bij 2,30 meter waarin, blijkens een proces-verbaal van bevindingen van een inspecteur gebruikstoezicht van 22 juni 2017, een bureau met stoel waarop een tas stond, een steekwagen, een schoonmaakemmer met bezem, een kluis, een magnetron en een bak zijn aangetroffen. Op grond van deze bevindingen kan dit kantoor niet worden aangemerkt als ‘kantoor’ zoals bedoeld in artikel 1, lid 1.42, van de planregels.
15. De voorzieningenrechter is met verzoekster van oordeel dat het opnemen van reisbureau in de lijst van voorbeelden voor onnodige verwarring heeft gezorgd, omdat het, zoals verweerder ter zitting ook heeft aangegeven, door de digitalisering niet meer zo evident is dat een reisbureau een ‘kantoor met baliefunctie’ is. Overigens heeft verweerder ook al in reactie op de zienswijze aangegeven dat een reisbureau zonder duidelijke kantooractiviteiten niet langer voldoet aan de definitie van ‘kantoor met baliefunctie’. Het ligt daarom in de rede om met verweerder te oordelen dat iedere zaak op zichzelf moet worden beschouwd, waarbij de voorbeelden richting geven, maar niet zonder meer onder alle omstandigheden doorslaggevend hoeven te zijn. Het enkele feit dat de werknemers van verzoekster vallen onder de cao voor reisbureaus en zij ook haar pensioenen heeft ondergebracht bij een pensioenfonds voor de reisbranche, maakt niet dat verzoekster reeds om die reden als een reisbureau kan worden aangemerkt. Deze vergelijking kan haar dan ook niet baten. Overigens dient in dit verband te worden opgemerkt dat verzoekster, na het besluit van verweerder van 6 april 2016, reeds bekend was met de wijze waarop verweerder uitleg geeft aan het begrip ‘kantoor met baliefunctie’.
16. Ter zitting heeft verzoekster verder aangegeven vast te houden aan haar beroep op het gelijkheidsbeginsel. Deze grond behelst de klacht dat verweerder niet of niet adequaat optreedt tegen andere kaartverkooppunten, zoals die aan de Amstel 180 en 200 en de Singel 315. Deze grond kan evenwel niet slagen. De kaartverkooppunten in de panden aan de Amstel 180 en 200 zijn gelegen op de hoeken van straten met waterwegen. Dit zijn derhalve geen gelijke gevallen, nu dergelijke hoekpunten expliciet zijn uitgezonderd van het verbod als genoemd hieronder in overweging 18. Ten aanzien van de Singel 315 heeft verweerder ter zitting aangegeven dat ook tegen het aldaar gevestigde kaartverkooppunt handhavend wordt opgetreden. Dat verweerder al meer dan een jaar op de hoogte zou zijn geweest van het aldaar gevestigde kaartverkooppunt en derhalve te langzaam heeft gehandeld, doet aan de rechtmatigheid van de last die verzoekster is opgelegd niet af, nu vaststaat dat verweerder ook tegen die veronderstelde overtreding handhavend optreedt. Van een ongelijke behandeling van een gelijk geval is dan ook niet gebleken.
17. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder de door verzoekster geëxploiteerde activiteiten terecht heeft aangemerkt als ‘consumentverzorgende dienstverlening’. Verzoekster verleent immers haar eigen diensten rechtstreeks aan de consument (het informeren over toeristische activiteiten en het verkopen van kaarten voor die activiteiten).
18. Nu op grond van het vigerende bestemmingsplan consumentverzorgende dienstverlening niet is toegestaan in de eerste bouwlaag in bebouwing aan de grachten, was verweerder bevoegd tot handhavend optreden jegens verzoekster.
19. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder had moeten afzien van handhavend optreden is de voorzieningenrechter niet gebleken.
20. Nu geen grond bestaat om het bestreden besluit te vernietigen, zal de voorzieningenrechter het beroep ongegrond verklaren.
21. Gegeven de beslissing in de hoofdzaak is er geen grond meer voor het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening, zodat dit verzoek wordt afgewezen.
22. Voor veroordeling van verweerder in de proceskosten of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H.A. Knol, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. H.J. van der Wal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 februari 2018.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak – voor zover daarbij op het beroep is beslist – kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Tegen de beslissing op het verzoek om voorlopige voorziening staat geen rechtsmiddel open.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage (wet- en regelgeving)
Op grond van artikel 1, lid 1.22, van de planregels bij het bestemmingsplan ‘Westelijke binnenstad’ (de planregels) wordt onder consumentverzorgende dienstverlening verstaan: een ambachtelijk c.q. dienstverlenend bedrijf dat zijn goederen en diensten rechtstreeks levert aan de consument, zoals een goudsmid, schoenmaker, kapper, videotheek en dergelijke.
Op grond van artikel 1, lid 1.41, van de planregels is een kantoor met baliefunctie: een kantoor met een publieksaantrekkende hoofdfunctie, zoals een bank, postkantoor, gemeentehuis, reisbureau en dergelijke, met uitzondering van geldwisselkantoren en telefoneerinrichtingen.
Op grond van artikel 1, lid 1.42, van de planregels is een kantoor: een gebouw dat dient voor de uitoefening van administratieve werkzaamheden alsmede voor congres- en vergaderruimte.
Op grond van artikel 10, lid 10.1, aanhef en onder c, van de planregels zijn de voor ‘Gemengd – 1.4’ aangewezen gronden bestemd voor kantoren met baliefunctie.
Op grond van artikel 10, lid 10.1, aanhef en onder f, tweede gedachtestreepje, zijn de voor ‘Gemengd – 1.4’ aangewezen gronden bestemd voor voorzieningen ten behoeve van consumentverzorgende dienstverlening, met inbegrip van een mengformule, met uitzondering van geldwisselkantoren, telefoneerinrichtingen en massagesalons, met inachtneming van artikel 10.5.2.
Op grond van artikel 10, lid 10.5, onderdeel 10.5.2, onder a, van de planregels zijn detailhandel en voorzieningen ten behoeve van consumentverzorgende dienstverlening uitsluitend in de eerste bouwlaag en de daarondergelegen bijzondere bouwlaag (kelder, souterrain) van bebouwing toegestaan, met uitzondering van bebouwing langs grachten en waterwegen. Op grond van onderdeel 10.5.2, onder d, zijn, in afwijking van het bepaalde onder a, detailhandel en voorzieningen ten behoeve van consumentverzorgende dienstverlening wel toegestaan in de eerste bouwlaag van bebouwing op hoeken van grachten/waterwegen met straten en aan de Prinsengracht (Jordaanzijde), aan de Brouwersgracht, tussen de Palmgracht en de Prinsengracht, aan de zuidzijde van de Blauwburgwal en aan de noordzijde van de Leliegracht.