Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 18/5084
uitspraak van de voorzieningenrechter van 24 augustus 2018 in de zaak tussen
het echtpaar [verzoeker 1] en [verzoeker 2] ,
en hun meerderjarige kinderen [naam kind 1] en [naam kind 2] , allen te [woonplaats] ,
(gemachtigde: mr. S.J.M. Jaasma),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. P.J. Ermers en mr. P. Lappia).
Procesverloop
Bij drietal besluiten van 9 maart 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder aan verzoekers elk een last onder bestuursdwang opgelegd en een preventieve last onder dwangsom.
Bij besluit van 9 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van verzoekers ongegrond verklaard.
Verzoekers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 augustus 2018. Verzoekers [verzoeker 1] en [verzoeker 2] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden en [naam] .
Overwegingen
1. De voorzieningenrechter gaat na of er een voorlopige voorziening moet worden getroffen omdat de uitkomst in de bodemprocedure – hier de beroepsprocedure – niet kan worden afgewacht. Hij let daarbij op de belangen van partijen. In dit geval betekent dit dat de voorzieningenrechter een afweging maakt tussen aan de ene kant het belang van verzoekers dat zij tijdens de beroepsprocedure met hun caravans kunnen blijven staan. Aan de andere kant kijkt de voorzieningenrechter naar het belang van verweerder dat de caravans weg moeten van hun huidige plek. Er is in de regel geen reden een voorlopige voorziening te treffen als de voorzieningenrechter het bestreden besluit rechtmatig acht. Het oordeel van de voorzieningenrechter is niet bindend voor de rechtbank in een eventuele beroepsprocedure.
Aanleiding voor het besluit
2.1.
Verzoekers wonen in caravans. Het echtpaar deelt samen een caravan en de meerderjarige kinderen hebben elk een eigen caravan. Zij stonden met nog meer familieleden (en dus nog meer caravans) aan de [adres] te Amsterdam. Zij hadden hiervoor een huurovereenkomst met de gemeente. Op 27 februari 2017 is de standplaats op het terrein aan de [adres] ontruimd. Deze ontruiming is geïnitieerd door de gemeente Amsterdam vanwege achterstallige huurbetalingen. Na deze ontruiming heeft wijlen burgemeester [naam burgemeester] aangegeven dat voor meerderjarige familieleden zonder minderjarige kinderen geen interventie meer zal plaatsvinden vanuit de gemeente Amsterdam voor een woon- of verblijfslocatie. Deze familieleden zullen op eigen gelegenheid in een legale woon- of verblijfslocatie moeten voorzien. Dit staat in het proces-verbaal van bevindingen van
21 februari 2018 van de politie eenheid Amsterdam.
2.2.
Verzoekers en [naam 1] , [naam 2] en hun minderjarige kinderen hebben na de ontruiming de caravans in april 2017 verplaatst naar een perceel aan de [adres] te Amsterdam. Op 18 juli 2017 hebben inspecteurs van de politie eenheid Amsterdam formeel geconstateerd dat verzoekers met hun caravans op een perceel aan de [adres] staan. Op 28 augustus 2017, 14 november 2017 en 16 februari 2018 hebben de inspecteurs van de politie eenheid Amsterdam ook geconstateerd dat er veel vuil rondom de caravans ligt. Dit staat weergegeven in hun proces-verbaal van bevindingen van 21 februari 2018. In dit proces-verbaal staat ook dat voor [naam 1] , [naam 2] en hun minderjarige kinderen per
1 maart 2018 een alternatieve standplaats is gevonden.
2.3.
Verweerder heeft verzoekers op 26 februari 2018 laten weten dat hij het voornemen heeft om handhavend op te treden. Verzoekers hebben daartegen zienswijzen ingediend.
2.4.
Op 9 maart 2018 heeft verweerder de primaire besluiten genomen. Daarin is bepaald dat verzoekers het gebruik van het perceel [adres] te Amsterdam vóór 19 maart 2018 moeten beëindigen. Indien niet wordt voldaan aan de last om het perceel te verlaten, zal worden overgegaan tot het toepassen van bestuursdwang. Dit betekent dat de caravans zullen worden verwijderd. Ook staat verweerder het niet toe dat verzoekers elders in Amsterdam wonen/overnachten in een caravan op een terrein waar dat in strijd is met de regels. Doen zijn dat wel, dan verbeuren verzoekers een dwangsom van € 2.500,- per constatering per persoon (met maximum van € 15.000,- per persoon). Verweerder heeft dit deel van het besluit aangeduid als de preventieve last onder dwangsom.
2.5.
Verzoekers hebben tegen de primaire besluiten bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen of effectuering van (één van beide) lasten te voorkomen. Deze verzoeken zijn deels toegewezen in de uitspraak van 27 maart 2018 [1] . De voorzieningenrechter heeft de primaire besluiten voor zover die zien op de lasten onder bestuursdwang geschorst tot de beslissingen op bezwaar. In de uitspraak staat verder opgenomen dat dit concreet betekent dat verzoekers met hun drie caravans op het perceel aan de [adres] mogen blijven staan totdat verweerder op hun bezwaren heeft beslist.
2.6.
In het bestreden besluit heeft verweerder conform het advies van de bezwaarschriftencommissie besloten. De bezwaarschriftencommissie heeft verweerder geadviseerd de bezwaren ongegrond te verklaren, de bestreden besluiten voor zover die zien op de preventieve last onder dwangsom te bekrachtigen en de bestreden besluiten, onder aanvulling van de motivering, in stand te laten.
Beoordeling
3.1.
Partijen zijn het erover eens dat verzoekers hun caravans hebben gestald op een plek waar dat volgens het bestemmingsplan [2] niet is toegestaan. Dit is dus een overtreding. Daarnaast is er sprake van een overtreding van artikel 2.20 van de APV [3] . Ook dat is niet betwist. Verweerder is bevoegd daartegen op te treden. Volgens vaste rechtspraak moet het bestuursorgaan dat tot handhaving bevoegd is daar in de regel gebruik van maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd om dit niet te doen. Dat kan het geval zijn als er concreet zicht op legalisatie bestaat. Daarnaast kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhaving in die concrete situatie moet worden afgezien.
3.2.
Er is in dit geval geen concreet zicht op legalisatie. Verweerder is niet bereid de standplaatsen aan de [adres] te legaliseren. Verder wil verweerder dat voor
31 augustus 2018 is voldaan aan de last onder bestuursdwang. De voorzieningenrechter zal beoordelen of desondanks aanleiding bestaat om een voorlopige voorziening te treffen. Hierbij stelt de voorzieningenrechter voorop dat, anders dan in de bezwaarprocedure, geen sprake meer is van bevoegdheidsgebreken ten aanzien van de ondertekening van het bestreden besluit. Het bestreden besluit is immers ondertekend door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam. Het college is in beginsel ook bevoegd een preventieve last onder dwangsom voor geheel Amsterdam op te leggen.
3.3.
Grootste zorg en bezwaar van verzoekers is dat zij als gevolg van het bestreden besluit uit Amsterdam worden verbannen. Zij hebben daartegen nagenoeg dezelfde gronden aangevoerd als zij hebben gedaan in eerdere voorzieningenprocedure. Deze zijn al beoordeeld in die uitspraak 27 maart 2018 en deze voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om anders te oordelen over hun beroep op het vertrouwensbeginsel, het gelijkheidsbeginsel ten opzichte van [naam 1] , [naam 2] en hun gezin en de consequenties van de precaire gezondheidssituatie van [naam kind 2] voor de besluitvorming. Het voorgaande geldt ook voor het standpunt van verzoekers dat beide lasten zien op één overtreding. Dit volgt de voorzieningenrechter niet. De voorzieningenrechter zal wel een oordeel geven over de punten die verweerder aanvullend gemotiveerd heeft. De voorzieningenrechter zal hierbij onderscheid maken tussen de beoordeling van de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom.
Last onder bestuursdwang
4.1.
Kern van het geschil is of verweerder gehouden is verzoekers een nieuwe legale standplaats te bieden voordat de huidige standplaats aan de [adres] ontruimd wordt. Dat hoeft volgens de voorzieningenrechter om de volgende redenen niet. In de uitspraak van 27 maart 2018 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening toegewezen na een belangenafweging. De samenhang tussen de lasten onder bestuursdwang en de preventieve lasten onder dwangsom, in combinatie met de korte begunstigingstermijn, leidde er op dat moment toe dat verzoekers op zeer korte termijn Amsterdam moesten verlaten. Op dat moment was ook niet in geschil dat er geen legale standplaats voor verzoekers in Amsterdam beschikbaar was. De voorzieningenrechter heeft de belangen van verzoekers die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorziening daarom zwaarder gewogen dan het belang van verweerder bij onmiddellijke handhaving. Daarbij heeft de voorzieningenrechter meegewogen dat verweerder sinds april 2017 niet heeft opgetreden tegen het gebruik van het perceel aan de [adres] en pas in actie is gekomen toen hij een oplossing had gevonden voor het gezin van [naam 1] . Uit die gang van zaken volgde niet dat er grote spoed bestond bij het ontruimen van het perceel aan de [adres] . Daarom heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat de familie tot het besluit op bezwaar de tijd zou moeten krijgen een legale standplaats al dan niet in Amsterdam te zoeken, te beginnen met inschrijving bij de gemeente Amsterdam op de wachtlijst voor een woonwagenstandplaats.
4.2.
Als gevolg van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 27 maart 2018 hebben verzoekers langere tijd gekregen om zelf te voorzien in een andere legale standplaats, al dan niet in Amsterdam. Niet is gebleken dat zij daartoe inspanningen hebben verricht. Op de zitting hebben verzoekers bevestigd dat zij zich ook niet hebben ingeschreven op de wachtlijst voor een legale standplaats. Hun reden hiervoor is dat binnen de gemeente Amsterdam geen standplaatsen voor Roma beschikbaar zijn. Verweerder heeft dit erkend, maar ook gesteld niets voor verzoekers te kunnen en willen betekenen zolang zij zich niet inschrijven op de wachtlijst. Een antwoord op de vraag of verzoekers pas verplicht kunnen worden zich in te schrijven op een wachtlijst als zij daadwerkelijk zicht hebben op een standplaats voor hun caravans, laat de voorzieningenrechter buiten beschouwing. Voor verzoekers was immers voldoende kenbaar welke inspanningen zij moesten verrichten om überhaupt kans te maken op een legale standplaats en dat hebben zij niet gedaan.
4.3.
Het gebrek aan een door verweerder gefaciliteerde nieuwe standplaats, dat verzoekers al jaren in Amsterdam wonen en het zwaartepunt van hun sociale leven ook hier ligt, maakt niet dat de consequenties van de last onder dwangsom onevenredig zijn. Voor zover al sprake was van een verantwoordelijkheid van verweerder, heeft verweerder die genomen door eerder een standplaats aan de [adres] te faciliteren. Hierbij heeft verweerder aan verzoekers een huurovereenkomst voor tien jaar geboden. Deze overeenkomst is echter ontbonden omdat zij een betalingsachterstand van de huur hadden. Bij verstekvonnis heeft de kantonrechter de vordering tot ontbinding van de huurovereenkomst en ontruiming toegewezen. Verzoekers hebben daar niet tegen geprotesteerd. Daarom gaat de voorzieningenrechter uit de van de rechtmatigheid van de ontbinding van de huurovereenkomst en de ontruiming van het terrein aan de [adres] .
4.4.
De voorzieningenrechter ziet daarom vooralsnog niet in dat verweerder de verantwoordelijkheid heeft om verzoekers nogmaals een nieuwe standplaats te bieden, alvorens een last onder bestuursdwang op te leggen of deze te effectueren. Er is namelijk ook geen sprake van een schending van het gelijkheidsbeginsel ten opzichte van de stadsnomaden. Verweerder heeft in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd dat verzoekers een vergelijkbare deal hadden als de stadnomaden. Ook voor verzoekers was een locatie aangewezen, die zij zelfs voor een langere tijd mochten bewonen dan de stadsnomaden mogen, maar die is door eigen toedoen ontruimd.
4.5.
De verwijzing door verzoekers naar het Beleidskader gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid (het beleidskader) maakt dat niet anders. Het beleidskader schept geen verplichting voor verweerder om zo snel mogelijk in legale standplaatsen voor de familie te voorzien. Zoals volgt uit paragraaf 4.3, ‘mensenrechtelijke standplaatsen voor woonwagenbeleid’, heeft de gemeente slechts een zorgplicht om beleid te ontwikkelen dat het woonwagenleven voldoende faciliteert en beschermt. Om deze rechten praktisch en effectief te zijn, dient een standplaatszoekende woonwagenbewoner binnen een afzienbare tijd kans te maken op een standplaats. Uitgangspunt is dat de wachttijd voor een standplaats ongeveer hetzelfde is als de wachttijd voor een sociale huurwoning, aldus het beleidskader. De voorzieningenrechter leidt hieruit af dat verweerder met het opleggen van de last onder bestuursdwang zonder direct een vervangende standplaats te bieden, niet zonder meer in strijd handelt met het beleidskader. Hierbij laat de voorzieningenrechter overigens in het midden of als uitgangspunt voor de duur van de wachttijd ook in Amsterdam per definitie aangesloten moet worden bij de wachttijd van vijftien tot twintig jaar voor het verkrijgen van een sociale huurwoning.
4.6.
Kortom, de voorzieningenrechter is van oordeel dat er geen bijzondere omstandigheden bestaan die aan de last onder bestuursdwang in de weg staan. Effectuering van de last is vooralsnog ook niet onevenredig. Concreet betekent dit dat verzoekers hun caravans vóór 31 augustus 2018 om 12.00 uur van het perceel aan de [adres] moeten verwijderen en verwijderd houden. Doen zij dat niet, dan is verweerder bevoegd bestuursdwang toe te passen. Dit betekent dat verweerder de caravans mag verwijderen.
Preventieve last onder dwangsom
5.1.
Met betrekking tot de preventieve last onder dwangsom heeft de bezwaarschriftencommissie aanvullend gemotiveerd van mening te zijn dat er sprake is van een concreet en acuut gevaar van een overtreding van artikel 2.20 van de APV. De bezwaarschriftencommissie heeft opgemerkt dat verzoekers al ruim veertig jaar op verschillende locaties in Amsterdam verblijven, ofwel in strijd met de regels ofwel gefaciliteerd door de gemeente. Ook na de ontruiming op de [adres] zijn verzoekers in Amsterdam gebleven op een locatie waar dat niet toegestaan is. Enig zicht op een legale verblijfplaats is er op dit moment niet. Gelet op het verleden, de geschetste familieomstandigheden en het behandelde op de hoorzitting, is er sprake van een concreet en acuut gevaar dat bezwaarden opnieuw in strijd met de APV in Amsterdam gaan overnachten, aldus de bezwaarschriftencommissie.
5.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) geldt voor het opleggen van een preventieve last het vereiste dat de overtreding zich met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal voordoen. Omdat het een belastend besluit betreft, ligt het op de weg van verweerder om dit aannemelijk te maken.
5.3.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de motivering van verweerder in het bestreden besluit niet voldoende. Verzoekers hebben voorafgaand aan de huidige locatie legaal aan de [adres] gestaan. Ook is voor een deel van de familie door verweerder een legale standplaats geregeld vanaf de [adres] . Hiermee is niet zonneklaar dat verzoekers na hun vertrek wederom in strijd met artikel 2.20 van de APV (zullen) handelen en/of dat gehandhaafd zal (kunnen) worden. Mocht toch in strijd met de APV worden gehandeld en daar geen oplossing voor wordt gevonden, kan verweerder alsnog handhaven. Voor nu zijn het belang en de noodzaak om bij voorbaat tot handhaving over te kunnen gaan van onvoldoende gewicht.
5.4.
De voorzieningenrechter wijst het verzoek voor zover dit ziet op de preventieve last onder dwangsom, daarom toe. Hierbij laat de voorzieningenrechter in het midden of strikt genomen is voldaan aan de voorwaarden voor een preventieve last en of de samenhang tussen beide besluiten en de consequenties daarvan geoorloofd zijn. Dit dient te worden uitgekristalliseerd in de beroepsprocedure.
Conclusie
6.1.
De voorzieningenrechter schorst het bestreden besluit voor zover dit ziet op de preventieve last onder dwangsom totdat de rechtbank uitspraak heeft gedaan in de bodemprocedure of indien verzoekers hun beroepsprocedure intrekken. Dit betekent uitdrukkelijk niet dat verzoekers in strijd met artikel 2.20 van de APV mogen handelen. Het betekent slechts dat verzoekers op dit moment geen dwangsommen verbeuren als zij dat toch doen.
6.2.
Omdat de voorzieningenrechter het verzoek deels toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoekers het betaalde griffierecht vergoedt.
6.3.
De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Daarbij merkt de voorzieningenrechter de zaken aan als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht. De voorzieningenrechter stelt de kosten vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toe;
- schorst het bestreden besluit en de primaire besluiten voor zover die zien op de last onder dwangsom tot de uitspraak in de beroepsprocedure;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan verzoekers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van € 1.002,-;
- wijst het verzoek voor het overige af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Bode, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. B.E. Giesen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 augustus 2018.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.