ECLI:NL:RBAMS:2018:3736

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 16/6831

uitspraak van de meervoudige kamer van 31 mei 2018 in de zaak tussen

[eiser] , te Amsterdam, eiser

(gemachtigde: A.R. van Tilborg),

de burgemeester van Amsterdam, verweerder

(gemachtigde: mr. M.C. Duits).

Als derde-partijen (de omwonenden) hebben aan het geding deelgenomen:

[derde belanghebbende 1], te Amsterdam,

[derde belanghebbende 2], te Amsterdam,

[derde belanghebbende 3], te Amsterdam,

[derde belanghebbende 4], te Amsterdam,

[derde belanghebbende 5], te Amsterdam,

[derde belanghebbende 6], te Amsterdam,

[derde belanghebbende 7], te Amsterdam,

[derde belanghebbende 8], te Amsterdam,

[derde belanghebbende 9], te Amsterdam,

[derde belanghebbende 10], te Amsterdam,

[derde belanghebbende 11], te Amsterdam,

[derde belanghebbende 12], te Amsterdam.

Procesverloop

Bij besluit van 16 februari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser voor het inrichten en exploiteren van een gevelterras afgewezen.

Bij besluit van 19 september 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 maart 2018. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Namens de omwonenden zijn verschenen: [derde belanghebbende 1] , [derde belanghebbende 3] , [derde belanghebbende 7] , [derde belanghebbende 8] , namens [derde belanghebbende 9] is verschenen [naam 1] , namens [derde belanghebbende 10] is verschenen de heer [naam 2] en [derde belanghebbende 11] . Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Aan de zijde van verweerder was namens Stadsdeel [locatie 1] [naam 3] aanwezig.

Overwegingen

Waar gaat de zaak over?

1.1.

Eiser exploiteert een horecabedrijf, genaamd [bedrijf 1] (hierna: [bedrijf 1] ), in [locatie 2] te Amsterdam. [bedrijf 1] is gelegen aan het [adres 2] , op een hoek met een pleinkant en een kadekant. Eiser is in bezit van een terrasvergunning voor een terras langs het water, op de kade. Op 22 mei 2015 heeft eiser een aanvraag ingediend voor een terras aan de gevel met 10 tafels en 40 stoelen. Blijkens de plattegrond bij de aanvraag, komen er aan de gevel zes tafels aan de pleinkant en vier tafels aan de kadekant met iedere tafel vier stoelen. Bij brief van 28 juli 2015 heeft eiser zijn aanvraag verder toegelicht. Naar aanleiding van de aanvraag zijn er verschillende gespreksmomenten geweest tussen eiser, verweerder en omwonenden.

1.2.

Op 11 december 2015 komt het voornemen van verweerder om het terras aan de gevel te weigeren. De omwonenden hebben zienswijzen ingediend.

1.3.

Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag om een terras aan de gevel geweigerd.^[1]Verweerder verwijst daarbij naar het beleid [beleid] ” (hierna: de [beleid] ). Het is wenselijk om het uiterlijk aanzien van het winkelgebied [locatie 2] te beschermen. Het stadsdeel heeft gebruik gemaakt van de bevoegdheden, geschapen door de APV om eisen te stellen aan de plaats, vorm en inrichting van terrassen in [locatie 2] . Voor het winkelgebied [locatie 2] betekent dit dat bepaalde horecazaken waaronder [bedrijf 1] in plaats van een terras aan de gevel (gevelterras) alleen een terras langs het water (kadeterras) mogen exploiteren. Dit heeft ook een positief effect op de verkeersveiligheid. Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en er is een hoorzitting geweest.

1.4.

Bij brief van 3 juni 2016 aan verweerder, heeft de bezwaarschriftencommissie aangegeven dat het primaire besluit onvoldoende blijk geeft van een afweging van alle bij het besluit betrokken belangen. Daarop heeft verweerder bij brief van 8 juli 2016 een nadere motivering gegeven. Hierop heeft eiser ook gereageerd bij brief van 22 augustus 2016.

Het standpunt van verweerder

2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder – onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van [datum] – het bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder verlaat het standpunt dat het ontbreken van een gevelterras een positief effect heeft op de verkeersveiligheid. Na onderzoek bleek dat de beschikbare ruimte die overblijft na de realisatie van een gevelterras voldoende is om voetgangers en laad en losverkeer af te kunnen wikkelen. Echter, bij de ontwikkeling van [locatie 2] was en is de gedachtegang dat het gebruik van de openbare ruimte door voetgangers voorop staat. Dat uit zich in de betegeling, blinde geleide lijnen, brede paden voor winkelend publiek en de inrichting van de kade voor de terrassen. Deze keuze heeft als consequentie gehad dat de meeste woningen zijn verkocht met ongeïsoleerde slaapkamers die direct boven de horeca zijn gelegen. Om te zorgen dat een balans tussen het gebruik van de openbare ruimte, woongenot van bewoners en ontwikkeling van de horeca gewaarborgd blijft, is ervoor gekozen om bepaalde terrassen op een specifieke locatie toe te staan en op andere plekken uit te sluiten. Hierbij heeft verweerder de belangen van omwonenden en de eventuele vrees voor overlast meegenomen in het kader van de evenredigheidstoets. Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden, zodat er geen aanleiding is om op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) af te wijken van het beleid. Het al dan niet hebben van een gevelterras zou financiële gevolgen kunnen hebben voor [bedrijf 1] , maar deze omstandigheid moet reeds worden geacht te zijn verdisconteerd in de belangenafweging bij het vaststellen van de beleidsregel. Dat het slechts gaat om 10 tafels met een breedte van 1.40 meter doet voor de vraag of een gevelterras is toegestaan niet ter zake.

Wat vindt eiser?

3. In beroep voert eiser aan dat een gevelterras geen afbreuk doet aan andere publieke functies of aan het uiterlijk aanzien van de weg. Het zou juist bijdragen aan de doelstellingen van de [beleid] . [locatie 2] is daarin immers aangemerkt als een voorzieningen/horeca cluster; dat is de meest uitgebreide vorm van horeca in een buurt. Op dit punt is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd. Verweerder mag niet enkel verwijzen naar de [beleid] zonder dat uitvoerig te motiveren. Bovendien staat de passage waar verweerder naar verwijst in de [beleid] , er niet in. Eiser voert aan dat wanneer hij de [beleid] op internet probeert te vinden hij een andere versie aantreft. Verder voert eiser aan dat in het bestemmingsplan is opgenomen dat terrassen zijn toegestaan op de gronden direct gelegen aan het perceel. Nu in het bestemmingsplan is bepaald dat terrassen toelaatbaar zijn op die gronden, is een gevelterras dus toegestaan. Van verweerder mag worden verwacht dat hij consistent handelt.

Voor zover moeten worden uitgegaan van de versie van de [beleid] zoals verweerder deze heeft ingebracht in de procedure, voert eiser aan dat de [beleid] slechts geldt voor “een aantal terrassen” en dus niet voor alle terrassen. Het gevelterras is leidend in de stad, waarbij gedacht kan worden aan beperking van de openingstijden. De [beleid] staat er niet aan in de weg dat een gevelterras wordt gesitueerd aan de pleinkant. Ook is onvoldoende gemotiveerd waarom een gevelterras in strijd is met het woon- en leefklimaat in [locatie 2] . Verder is er nooit overlast geconstateerd in de negen maanden dat er wel een gevelterras was. En vrees voor overlast is onvoldoende om een gevelterras te weigeren. Daarbij verwijst eiser naar jurisprudentie. Eiser heeft veel maatregelen genomen om overlast te voorkomen. Eiser begrijpt het belang van de omwonenden. Echter, horeca is er wel toegestaan en er zijn ook veel steunbetuigingen van omwonenden voor een gevelterras. Wanneer iemand ervoor kiest in een bruisende buurt in Amsterdam te gaan wonen, weet men dat er sprake zal zijn van een zekere mate van geluidsoverlast.

Eiser doet verder een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Zo hebben [bedrijf 2] , [bedrijf 3] , [bedrijf 4] en [bedrijf 5] wel een gevelterras.

Tot slot voert eiser aan dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn belang bij het exploiteren van een gevelterras. Eiser stelt dat hij geen winterterras kan exploiteren, omdat schotten en elektrische verwarmingselementen niet zijn toegestaan op het kadeterras. Dit heeft grote financiële gevolgen, aldus eiser.

Juridisch kader

4.1.

Op grond van artikel 3.11, tweede lid, van de APV is bepaald dat de burgemeester de vergunning geheel of gedeeltelijk kan weigeren als naar zijn oordeel het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf, de openbare orde of de veiligheid nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf.

4.2.

In het derde lid van hetzelfde artikel is bepaald dat bij de toepassing van de in het tweede lid genoemde weigeringsgrond de burgemeester rekening houdt met:

a. het karakter van de straat en de wijk waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen;

b. de aard van het horecabedrijf;

c. de spanning waaraan het woon- en leefklimaat ter plaatse reeds bloot staat;

d. de wijze van bedrijfsvoering door de exploitant of de leidinggevende en

e. het levensgedrag van de exploitant of leidinggevende.

4.3.

Op grond van artikel 3.17, tweede lid, aanhef en onder c, van de APV is – kort gezegd – bepaald dat de burgemeester de ingebruikneming van de weg als terras kan weigeren als het beoogde gebruik afbreuk doet aan andere publieke functies van de weg, inclusief de bescherming van het uiterlijk aanzien daarvan.

De beoordeling door de rechtbank

5.1.

De rechtbank stelt vast dat ter zitting de gemachtigde van verweerder desgevraagd heeft toegelicht dat de weigering van het gevelterras niet enkel is gebaseerd op artikel 3.17, tweede lid, aanhef en onder c, van de APV, maar ook op grond van artikel 3.11, tweede lid, van de APV.

5.2.

De rechtbank overweegt dat de bevoegdheid van verweerder tot het weigeren of toekennen van een vergunning voor het exploiteren van een terras als bedoeld in voornoemde artikelen een discretionaire bevoegdheid betreft, zodat het gebruik van deze bevoegdheid door de rechtbank slechts terughoudend kan worden getoetst. Derhalve is de vraag aan de orde of verweerder in redelijkheid het bestreden besluit heeft kunnen nemen.

5.3.

De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting toegelicht dat een passage uit paragraaf 6.2 van de [beleid] van belang is voor onderhavige besluitvorming. Het gaat om de volgende passage: “
Het stadsdeel acht het verder wenselijk om het uiterlijk aanzien van het nieuwe winkelgebied [locatie 2] te beschermen. Op grond van de APV kan het om deze reden eisen stellen aan de plaats en vorm van de inrichting van terrassen. In concreto betekent dit dat een aantal terrassen langs het water wordt gepositioneerd en niet aan de gevel. Dit heeft ook een positief effect voor de verkeersveiligheid. Voor de ondernemer is het voordeel dat de terrassen iets groter kunnen zijn, daar de ruimte aan de gevel beperkt is. Verder mogen er in [locatie 2] geen terrasschotten worden geplaatst.” De rechtbank overweegt dat verweerder met de [beleid] invulling heeft gegeven aan zijn beslissingsruimte. Hiertoe is hij, zoals in rechtsoverweging 5.2 is overwogen, ook bevoegd. Dat in het bestemmingsplan ruimte wordt gegeven aan terrassen, maakt het voorgaande niet anders. Voor zover eiser betoogt dat deze passage niet is opgenomen in de [beleid] die hij op internet kan vinden en dat deze passage daarom geen gelding heeft, is de rechtbank van oordeel dat deze grond niet slaagt. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder erkend dat op internet een foutieve versie van de [beleid] staat, echter de juiste is volgens de gemachtigde van verweerder te vinden via de website van de decentrale regelgeving van de overheid. Voorts acht de rechtbank van belang dat verweerder de juiste [beleid] bij de gedingstukken heeft gevoegd, zodat alle partijen de beschikking hebben over de correcte [beleid] .

5.4.

In het beleid staat dat een aantal terrassen langs het water wordt gepositioneerd en niet aan de gevel. De reden hiervoor is dat het stadsdeel het wenselijk acht om het uiterlijk ten aanzien van het nieuwe winkelgebied [locatie 2] te beschermen. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder nog nader toegelicht dat op grond van het beleid geen gevelterrassen mogen worden geëxploiteerd omdat de openbare ruimte in [locatie 2] voornamelijk in dienst staat voor voetgangers. Deze keuze had tot gevolg dat woningen zijn verkocht met slaapkamers direct boven de horeca. Om de balans te bewaren is ervoor gekozen om terrassen op specifieke plekken toe te staan, zoals op de kade. Aan eiser is ook een zodanig terras vergund. Dit beleid komt de rechtbank niet als onredelijk voor. Naar het oordeel van de rechtbank is de uitvoeringspraktijk van verweerder om geen terrasvergunningen te verlenen voor gevelterrassen, indien er een vergunning is of kan worden verleend voor een terras aan het water, een redelijke invulling van de [beleid] .

Met deze invulling van de [beleid] wordt de met de [beleid] na te streven doelstelling bereikt, zodat hierin rechtvaardiging kon worden gevonden om het beleid aldus toe te passen.

5.5.

Door eiser zijn geen omstandigheden gesteld op grond waarvan kan of moet worden geconcludeerd dat de gevolgen wegens die omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Dat het gebied [locatie 2] in ontwikkeling is en het winkelgebied minder druk wordt bezocht dan verwacht ten tijde van het opstellen van de [beleid] in 2012 kan niet als een zodanige omstandigheid worden aangemerkt. De rechtbank acht het niet onredelijk dat verweerder ondanks de veranderende omstandigheden de [beleid] nog consistent toepast. De na te streven doelstelling wordt nog steeds bereikt met de [beleid] . Daarnaast mag verweerder rekening houden met de belangen van omwonenden die moeten kunnen vertrouwen op het beleid van verweerder. Te meer omdat woningen zijn verkocht met niet geïsoleerde slaapkamers boven de horeca.

Dat er steunbetuigingen zijn en nooit overlast is geconstateerd in de negen maanden dat er wel een gevelterras was, kunnen ook niet als dergelijke omstandigheden worden aangemerkt. De steunbetuigingen waren immers veelal afkomstig van mensen die elders wonen en dus geen omwonenden zijn. Tegenover de stelling van eiser dat in een specifieke periode geen overlast is geconstateerd staat dat omwonenden in deze procedure hun klachten over die periode hebben geuit. Daarbij laat het feit dat er in die periode geen sprake was van overlast onverlet dat het weigeren van de door eiser verzochte vergunning voor een gevelterras nodig is om de in de [beleid] na te streven doelstelling te bereiken. Voorts zijn de financiële belangen van eiser door verweerder voldoende meegewogen in de besluitvorming en kan verweerder zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat dit geen bijzondere omstandigheden zijn. Eiser heeft immers slechts in algemene zin aangevoerd dat hij financiële gevolgen ondervindt van het niet hebben van een gevelterras. Bovendien is aan eiser al een terras vergund aan het water, zodat hiermee rekening wordt gehouden met zijn ondernemersbelangen.

5.6.

Verweerder heeft bij afweging van de betrokken belangen dan ook in redelijkheid het belang om het uiterlijk van het winkelgebied [locatie 2] te beschermen kunnen laten prevaleren boven het belang van eiser bij de gewenste uitbreiding, zodat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat eiser naast de terrasvergunning voor het terras op de kade niet ook in aanmerking komt voor een gevelterras.

6. Voorts kan eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel naar het oordeel van de rechtbank niet slagen, omdat geen sprake is van gelijke gevallen. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat [bedrijf 2] op de [adres 1] ligt en niet in [locatie 2] en [bedrijf 5] was al in het gebied gevestigd voor de vaststelling van de [beleid] . Voorts heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting nader toegelicht dat bij [bedrijf 5] een kadeterras niet tot de mogelijkheden behoort, zodat om die reden een gevelterras is vergund. Ten aanzien van andere horecagelegenheden in [locatie 2] die wel een gevelterras hebben en een terras aan de kade, stelt verweerder zich op het standpunt dat dit niet is toegestaan en dat actief zal worden gehandhaafd. Ten aanzien van de overige door eiser genoemde horecagelegenheden die een gevelterras hebben, zoals [bedrijf 3] , [bedrijf 4] en [bedrijf 6] heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting aangegeven dat deze gelegenheden niet aan het water zijn gesitueerd, zodat sprake is van een andere situatie. De rechtbank kan verweerder hierin volgen.

7. Gelet op het voorgaande verklaart de rechtbank het beroep ongegrond. Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of een vergoeding van het griffierecht.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, voorzitter, en mr. O.P.G. Vos en mr. L.H. Waller, leden, in aanwezigheid van mr. R.J.R. van Broekhoven, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 mei 2018.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.